公路水运工程建设质量安全信用管理制度探索

郝英君，寿奇晗

(浙江省交通运输科学研究院 交通发展研究中心，杭州 311305)

0 引 言

信用是工程建设质量与安全的基础，是管理部门转变管理手段的抓手，也是行业健康发展的基石。现阶段交通运输行业信用管理体系的建设已取得了一定的成效，但现有信用评价对工程建设质量和安全生产重视程度仍有待提高。在当前公路水运工程建设规模持续高涨，质量安全事故频发，质量安全形势较为严峻的情况下，建立一套以工程质量安全为核心的信用管理制度，对进一步补充和完善现行交通运输行业信用管理体系，提升交通运输基础设施建设质量安全管理水平具有重要意义。

1 国内外信用管理概况

1.1 国外信用体系概况

在金融、法制、道德和舆论等领域建设的不懈努力下，发达国家社会诚信体系建设和管理已处于良性循环，各类信用管理主要是以经济交易和金融活动为抓手，用以提前防范社会信用过度投放、金融信用交易等风险[1]。鉴于历史、社会等制度形成背景不同，目前社会管理信用体系主要呈现以美、德、日等国为代表的三种模式，即：市场主导的美国模式、政府主导的欧洲模式和市场与政府巧妙结合的日本模式。

美国的信用体系是市场的产物，信用管理是通过第三方的服务机构大范围采信，从市场需求角度将获得的信用信息进行处理，以信用报告、信用评级、信用评分等一系列信息产品的形式投放市场，为相应的部门和机构提供咨询服务[2]。

德国的信用体系模式与美国截然不同，主要是由中央银行负责运行管理的公共信用调查机构，采用强制方式将被监管的金融机构纳入管理系统，向其提供所需的企业和个人借贷信用相关的信息。这是一种政府主导的管理模式，主要用以实现央行的监督与管理等服务，并提供发放信贷的信息[3]。

日本的信用体系模式是行业协会的会员制与市场化的结合。个人征信以行业协会为主，旨在通过建立专门的信用信息互换平台，为协会的会员提供所需的信用信息。同时，为实现不同协会之间的信息共享，还建设了跨行业的信用信息共享网络。而企业征信则采取市场模式，私营征信机构自主经营、市场化运作。

广泛、真实和有效地采信，并将获取的信用信息建库存储，是构建社会信用管理体系的关键步骤。不论是企业还是个人征信领域，发达国家都致力于信用数据库的建设，最大限度地实现企业和个人信用档案全覆盖。

1.2 国内信用体系概况

目前我国的社会信用体系建设呈现出双线推动的格局。一条是政府推动，由国家发改委、人民银行牵头推动，其中由人民银行建设了金融信用信息基础数据库，用以对金融风险进行防范，促进金融业长期、健康、平稳地发展；由国家发改委建立国家信用信息共享交换平台，实现政府部门间信息交换共享。另一条是市场推动，即发展第三方的社会征信机构。依靠专业的征信机构对企业和个人的信用信息进行采信汇总、处理加工后，提供给信息的使用者。

经过多年的发展，我国的信用体系建设已经初显成效，但在对诸多领域的覆盖度上还较为欠缺。目前，除中国人民银行征信中心的“全国统一的企业和个人征信系统”覆盖了企业和个人的信贷信息之外，其他行业基本只局限于执法相关的信用信息检查和采集层面，或是行业中仅部分领域建立了信用管理机制，如交通基础设施建设行业，针对项目勘察设计负责人、项目经理等关键人员的信用管理就较为缺乏。同时，目前各地区、各行业间的信用信息管理相对封闭，对形成全社会信用信息的共用共享造成了一定的壁垒。因此，加快全社会的信用信息库的建设，以实现信用信息共享和应用将是下阶段各行业信用体系建设的重点。

2 公路水运信用建设情况及存在问题

2.1 信用建设情况

交通基础设施建设不同于一般性工程，具有投资规模大、建设周期长、参与主体多、质量风险高等特点，因此，对质量安全信用管理有更高的要求。2006年迄今，交通运输部相继出台了《关于建设公路建设市场信用体系的指导意见》等多项信用管理文件，覆盖了公路水运工程建设领域的建设、勘察设计、施工、监理、检测五大从业单位，已经形成相对完善的行业信用管理体系。

2.2 信用评价情况

现行公路水运从业主体信用评价，主要从投标行为、履约行为、其他行为三个方面开展，建设质量和生产安全主要体现在履约行为中，根据从业主体性质不同，占比也有所区别。其中设计、监理单位履约行为中质量安全方面所占分值权重在50%左右，施工单位相对较高约占60%-70%，建设单位鉴于其特殊性，其信用评价多存在于管理方面，质量安全占比较低。

2.3 存在问题

2.3.1 评价内容质量安全占比少

安全和质量是工程项目的生命线，现行信用评价各从业主体对质量失信均有涉及，主要体现在制度不全、违反强制性标准规定、负有事故责任、质量缺陷等方面；对于安全失信涉及较少，目前主要在施工和监理单位有所体现。同时，质量和安全失信行为所占分值权重略低，质量安全失信行为有待补充完善。相对而言，投标行为指标设置相对较完善，容易导致企业重投标、轻标后管理，给工程建设质量安全事故的发生埋下隐患。

2.3.2 评价主体具有一定主观性

现有公路水运信用评价程序主要由从业主体自评、建设单位评价、主管部门审核三部分构成。由于涉及自身利益，要求从业主体自觉上报失信行为具有一定困难；而建设单位作为信用评价主体参与评价具有一定主观性，影响信用评价的公正、公平性[4]。上述种种导致现有信用评价难以具有一定客观性，在促进从业单位认识质量安全失信行为从而改正提高方面的作用尚未显现。

2.3.3 评价对象重企业轻个人

当前对市场主体的信用评价重点聚焦在从业单位，对从业人员涉及较少。对于公路水运建设市场上的五类从业单位，大部分地区已建立了初步的信用档案和信用评价体系，而对于重要从业人员以及相关技术人员的信用管理机制尚未建立、健全和完善，目前仅对于监理工程师和试验检测人员有相关信用评价办法，其他个人信用运用办法较少[5]。

3 质量安全信用管理建设思路

无论企业还是个人，在行业内的信用等级应是唯一的，因而对公路工程、水运工程建设过程中涉及的质量安全信用管理应是对现有行业信用评价制度的补充和完善。而同时信用体系构建的核心是信用信息的充分披露与共享，因而质量安全信用管理不再对从业主体进行评价，而是以失信行为的记录与保存为方向，构建从业单位和关键人员信用信息库，为下阶段以信用为手段进行市场监管奠定基础，同时做好与现有信用评价体系的衔接与融合，最终实现全社会信用联动奖惩。

3.1 现阶段—失信行为登记与公开

3.1.1 形成可供社会查询的信用信息库

用信用的手段调整市场行为，是政府“放管服”改革的主基调，也是未来管理手段变革的方向。为保证信用信息库的公平、公正、科学、严谨，其构建应由各级具有公路水运工程建设质量和安全生产监管职责的交通运输主管部门(以下统称交通运输主管部门)在依法履职过程中，对公路水运工程建设从业主体的失信行为进行认定并登记。同时通过信息公开的方式，对市场主体产生一定的约束。

3.1.2 构建严重质量安全失信行为清单

受到我国市场环境、制度条件、文化道德等方面的影响，信用评价虽已开展多年，但对市场主体行为仍未产生有效约束。通过构建严重质量安全失信行为清单，对在工程建设过程中产生严重失信行为的从业主体，进行信息公开和相关惩罚，使得失信惩戒对从业主体产生一定警示作用。

3.2 中期—衔接现有信用评价制度

作为公路水运现有信用管理体系的补充，质量安全信用管理成效应在下一阶段做好与已有信用评价结果的衔接。可采取以下方式：

3.2.1 信用等级综合评价

对质量安全失信行为进行分数设置，以信用评分的方式对原有信用评价结果补充完善。

(1)现有评价体系仅对监理人员和试验检测人员展开信用评价，实行累计扣分制。对于建设、设计、施工单位等关键从业人员，可同样采取累计扣分制，将质量安全信用扣分情况作为从业人员的信用评价结果加以应用。

(2)现有从业单位信用评价中，质量安全守信行为占比略低，将质量安全信用扣分与现有履约行为扣分按一定权重，重新计算履约行为的得分/扣分，以原有信用评价计算方式得到最终信用评分，以此提升质量安全重要度。

3.2.2 共同约束市场行为

现阶段信用评价结果应用较多的领域还是建设工程招投标，企业信用评价等级作为投标的准入门槛或加分项已经被广泛应用。下阶段可根据评价等级和信用信息认定登记情况一同对市场主体进行约束。例如：信用评价等级达到AA级且质量安全失信行为可查询数目不超过3条的企业在招投标过程中可进行加分。

3.3 远期—社会联动奖惩机制

信用奖惩机制，是信用评价结果应用的抓手，是保障信用管理体系运行的直接手段。在工程建设领域，要按照失信行为严重程度实施惩戒措施；结合资质管理和招投标管理，对诚信从业主体予以激励[6]。而对于综合实力较强的企业，其业务不仅拘泥于工程建设领域，因而要进一步实现行业内奖优罚劣，必须要实现省级信用信息平台与部级平台、国家信息平台的联通、对接和共享，探索全社会跨行业信用联动奖惩机制。

4 质量安全信用管理现阶段实施要点

4.1 明确对象和主体

针对现有信用评价体系中重单位而轻个人的现象，在质量安全信用信息库建设过程中，要实现单位和个人并重。信息采集对象应包括，经依法审批、核准或者备案，并办理工程质量监督手续的公路、水运基础设施建设项目的从业单位和关键从业人员。其中，从业单位包括建设、勘察设计、施工、监理、检测等单位。关键从业人员包括项目负责人、项目勘察设计负责人、项目经理、总监理工程师、试验检测授权负责人等关键从业人员。

信用信息库是由交通运输主管部门在依法履职过程中认定并登记的失信行为组成的，具体按照“谁监管、谁负责”的方式开展。

4.2 提炼信用指标

质量安全信用指标分为严重失信指标、一般失信指标和信用修复指标。

(1)严重失信指标：发生重大及以上质量安全事故负主要责任的；1年内(两次事故的间隔时间)累计发生2起(含)以上较大质量安全事故承担主要责任的。

(2)一般失信指标：从法律法规强制性条款规定、现有公路水运信用评价办法规定、相关规范规定、实践过程中管理需要中选取操作性较强及较为重要指标。

(3)信用修复指标：存在失信行为积极改正情况的；获得质量安全相关荣誉表彰的。

4.3 完善管理流程

失信行为是按照信用指标进行认定后登记的，在登记前须进行信息告知，如有申诉须及时处理，保证信用管理合法合规。

4.4 结果应用

信用评价结果的有效应用，能够倒逼和促进公路水运建设市场的良性发展[7]。质量安全信用管理以信用记录和公开为手段，实现“奖优罚劣”。

4.4.1 信用登记

发生失信行为由登记主体进行失信情况登记，失信信息存档期限为3年。

4.4.2 信息公开

(1)严重失信行为

发生严重质量安全失信行为，由相关主管部门在“信用交通”或信用信息平台等网站进行名单公开，信息公开时间为1年。

(2)失信行为

失信行为登记达到一定次数或情节较为严重的失信主体，由相关主管部门在信用信息平台公开其失信情况，社会公众可进行信息查询，查询时间为1年。

4.4.3 信用修复

对具备信用修复指标的信用主体，主管部门可酌情缩短其失信信息公开时间，以此来实现奖优罚劣的调节保障机制。

5 结 语

公路水运质量安全信用评价不是独立的信用评价体系，而是在行业管理部门履职工作过程中，将形成的信用评价结果记录下来，形成可供社会查询的信用信息库，为以信用为手段开展市场监管奠定基础。现阶段工作开展应以构建“严重失信行为”清单与失信信息库为主以便明确评价对象、信息记录主体、评价指标、结果应用方式，下阶段应做好与行业内现行信用管理体系的有效衔接和融合。