基于供给侧视角的地方高校转型发展研究

黄水香

（肇庆学院 教育发展研究院，广东 肇庆 526061）

地方高校的转型发展是高等教育综合改革的重要组成部分，也是现阶段地方高校维持生存和进一步发展的可行路径。随着《关于地方本科高校转型发展的指导意见》的颁布实施，一些地方高校积极参与新一轮的转型发展试点，高校转型发展成为了现阶段优化高等教育结构、促进高等教育发展和提高高等教育质量的热门话题。但有的高校只是浅层次上做出适应转型发展的需要，实质上仍然按照原有的发展道路前进；有的高校尚在等待观望，还在权衡转型的利弊。从整体上来说，高校的转型发展还处于起步阶段，缺乏实质性的改革进展。为探索地方高校转型发展的有效路径，有关学者从不同视角分析了转型发展的条件、理念、逻辑、定位、对策等方面的内容。但若从高等教育服务供给侧的视角来探讨转型发展问题，或将更有利于我们认识转型发展的本质和规律。从高等教育服务供给侧结构性改革的视角出发，分析地方高校转型发展中存在的主要问题，并藉此提出一些管理思路与政策建议。

一、供给侧结构性改革与高等教育服务供给改革

自2015年习近平总书记在中央经济工作会议上提出“供给侧结构性改革”以来，供给侧改革问题得到了理论界和改革实践更为广泛的关注，并逐渐成为各行各业的热门话题。供给侧与需求侧是经济发展过程中矛盾的两个方面，在不同经济发展阶段上，两者均可能成为矛盾的主要方面，并因此成为政府宏观调控关注的重点。“从需求侧改革向供给侧改革的转变，就是要从注重规模、数量的发展转变到注重结构、质量、效益和创新上来”[1]。

供给侧改革就是要在扩大需求、加强需求管理的同时，通过去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域扩大优质供给，增加有效供给，减少无效供给，优化供给结构，以适应需求结构，甚至诱发新的需求。高等教育领域（行业）与其他经济领域的改革具有相似性，国家教育部门也正在加紧部署高等教育供给侧结构性改革的政策措施，新一轮的高等教育改革实际上是高等教育服务产品供给侧结构性改革的重要举措。中国高等教育在历经了规模快速扩张、数量急剧增长的高等教育大众化发展阶段之后，其改革发展必然被要求转向内涵式发展，即高等教育行业的供给侧改革。

提高人才培养质量，提高人才与社会经济发展的适应性，提高人才的有效供给已经成为新常态下高等教育改革的基本要求。地方高校的转型发展正是为了适应这一改革发展的需要，以顺应时代发展的要求。在供给侧改革背景下，从供给侧视角探寻地方高校转型发展的途径，突破传统的发展模式，从教育发展的源头，即从高等教育服务产品生产方的角度出发，进行高等教育行业供给侧结构性调整与改革，将促进高等教育行业的结构优化，为培养符合社会发展需要的人才提供保障。“调整高等教育供给侧结构是教育整体性改革的突破口，有利于建立起适应社会主义市场经济体制和现代化建设需要的高等教育体系”[2]高等教育行业供给侧改革，有利于促进地方高校成功转型，有利于提高人才培养的质量，能够更好地满足经济社会发展对人才的需求。因此，积极推进地方高校的转型发展，努力提高高等教育质量已经成为当今高等教育发展的迫切需要。

对于中国的高等教育体系（行业），我们曾经将它划分为研究型、科研与教学并重型和教学型等不同类型的高校，现在，根据它们与基础理论研究、应用理论研究以及人才培养目标的关系，又可以将它划分为研究型和应用型的高校。作为中国高等教育行业的一个重要组成部分，地方高校主要肩负着培养应用型人才、开展应用型理论研究的重任，它的改革成效如何将直接影响整个高等教育行业的发展，影响着高等教育行业的内部结构和教育服务产品的供给结构。地方高校的转型发展就是要改变其原有的盲目追求“高、大、上”，简单地向高层次科研型高等院校看齐的不合理状况，适应全国性和区域性经济社会发展多层次的需求结构，充分地运用和发挥自身的资源优势和区位优势，优化供给结构，提高高等教育服务产品的有效供给水平。地方高校转型要遵循高等教育发展规律，充分运用供给侧结构性改革的相关理论与实践发展的成果，促进高等教育供给侧结构性改革。因此，高校转型与高等教育供给侧结构性改革具有内在的同一性，将转型问题纳入高等教育供给侧结构性改革的大背景下来思考，具有重要的现实意义[3]。

二、地方高校发展中教育服务产品供给侧存在的主要问题

推进地方高校的转型发展，从源头上解决教育供给问题是高等教育行业供给侧改革的必由之路。但目前地方高校发展还存在供给机制不灵活、供给结构失衡、供给效率低下等问题。

（一）供给机制不够灵活

目前，地方高校转型的方向已基本确立，即引导一批本科高校向应用型高校转型，其目标是培养高层次的应用技术型人才。政府在地方高校转型发展中扮演着重要的角色，高校的供给依然是政府主导型供给机制。但政府供给机制缺乏活力，具体体现在：

1.政府、高校的管理权限不清。政府在地方高校转型发展中起着主导作用，一定意义上说地方高校的转型发展首先是政府的决策起作用，政府承担着推动者、管理者和监督者等多重角色的职责。政府是地方本科院校的管理主体，省市共建，省市共管成为当前地方高校主要的管理模式，这种管理模式容易导致管理权限上的职责不清问题。例如，高校的专业设置、学位授予权、招生人数、办学经费、办学评价等方面都是属于省教育行政主管部门管理，缺乏考虑地方经济社会发展的需要，而地方高校只是按照省教育行政主管部门所定标准进行办学，缺乏必要的主动性和主导权。

2.政府财政投入不足。高等教育在经历了大规模扩张之后，其发展面临着前所未有的机遇和挑战，地方高校正是在这种机遇面前步入转型发展的轨道。公办地方高校最主要的收入来源是政府财政性投入，来自其余渠道的资金少之又少，供给渠道单一，因此，政府的财政供给水平直接影响到地方高校的发展潜力和发展水平。地方高校的财政投入相比一流院校差距较大，而且随着高等教育规模扩张，财政投入生均教育经费的也停滞不前，地方政府对高校的投入没有跟上其自身财力增加幅度，并且区域之间的结构性差异很大[4]。

3.政策支持力度不够。地方高校从行政隶属关系来看，它们分别隶属于省市政府的教育行政管理机构，而教育部提出的引导部分地方院校向应用技术型高校转型，是属于高等教育改革过程中的重要改革内容。目前我国高等学校转型发展还处于探索阶段，从理论上探讨的比较多，只有少部分地方院校着手实践，缺乏成功的经验可循，没有形成成熟的转型方略。政府对地方高校转型发展的思路还不够明晰，政策法规方面还不够完善，引导地方高校转型发展还缺乏有力的政策支持。例如“给予高教综合改革试验区政策支持”“落实办学自主权”等方面还需要政府进一步加大支持力度。

（二）供给结构失衡

地方高校的转型发展最关键的是人才培养达到结构均衡，服务社会达到高效，但长期以来地方高校内部还存在结构不合理的现状。

1.专业结构与地方产业结构不对接。长期以来，地方高校过分倚重和承继传统大学的办学理念，普遍向“985”“211”一流院校看齐的办学思路，形成了较为严重的思维惯性和路径依赖，致使在转型中一些关键性问题无法取得实质性突破[5]。专业设置上走高大上的路线，缺乏考虑地方经济社会发展的需要，造成与地方产业结构不对接的现状。特别是新建本科院校本着传统的办学理念，对地方的产业政策和发展状况缺乏足够的了解，对地方经济发展急需的岗位需求缺乏准确的调查研究，因此在专业建设、人才培养方面与地方经济发展联系不够紧密，造成新建本科院校服务地方经济发展的能力越来越差[6]。专业结构与地方产业结构不能实现有效对接，直接导致部分专业人才供给“过剩”。

2.人才培养的结构性失衡。高等教育规模的扩张过程中，地方高校承担了人才培养的重任。据粗略统计，地方本科院校的毕业生占总毕业生人数的80%以上，为高等教育的发展和提升国民科学文化素质做出了重要贡献。但是许多毕业生进入社会找不到合适的工作，就业难现象凸显。与此同时，企业又面临招工难的困境，出现了所谓的大学生就业“两张皮”现象，造成无效供给的“人才过剩”和有效供给的“人才缺失”并存的人才供给结构性失衡。

3.师资队伍结构不合理。教育部《关于地方本科高校转型发展的指导意见》中提出，要“明确‘双师型’教师的基本要求和标准，并使‘双师型’教师占专任教师的比例逐步达到50%以上”。“双师型”教师是地方院校转型发展的灵魂，是技能型、专业型、技术型和职业化人才培养的金钥匙，也是地方高校成功转型和增强办学吸引力的关键所在[7]。但目前地方高校的教师大多还在沿袭传统的教学方式，真正既拥有理论教学经验又能在实践教学中发挥作用的教师比较缺乏，导致教师的转型没有跟上学校转型的步伐。

（三）供给效率低下

高等教育的供给水平不仅取决于供给的数量，而且取决于供给的质量，只有供给的质量符合社会发展的要求，才是真正意义上的有效供给，但目前我国地方高校的教育供给还存在以下不足。

1.人才培养的质量下滑。随着高等教育大众化发展，我国的招生人数在逐年上涨，根据《2016年教育公报》，2016年全国各类高等教育在学总规模达到3699万人，高等教育毛入学率达到42.7%[8]。高等教育的快速发展很大程度上缓解了人们对高等教育的需求，但数量的膨胀却带来了质量的下滑，造成高校毕业生的数量逐年攀升与高质量的人才供给不足的现状，人才培养的质量问题已成为制约高等教育发展的瓶颈。

2.科研成果转化率低。近年来我国高校的科研成果数量大幅增长，据统计，公开发表的论文数量中，有70%以上是高校教师的成果，从论文数量来看，已经到了一个相当高的程度了，说明高校教师在科学研究方面的积极性很高。但是高比例的科研成果中却缺乏应用研究的成果，科研产出的质量不高，科研成果良莠不齐，导致科技成果转化为生产力偏低，社会服务能力不足，形成论文数量的大增与能够应用于工业生产、服务于经济社会发展的科技成果转化率偏低的矛盾现状。

3.教与学产生分离。随着现代信息技术的发展，多媒体教学已成为基本的教学手段。多媒体教学为改革教师授课方式，丰富课堂信息，强化教学内容，推进教学改革都起着重要作用，多媒体教学已成为教师授课不可或缺的手段。但先进的技术也有它的两面性，而且它的负面因素在逐渐增大，形成了所谓的“课堂教学危机”现象。正所谓教师对着屏幕“旷工”、学生低着头“逃课”成为信息化时代课堂教学的通病[9]。课堂教学“单声道”状况明显，教师只负责教而没有顾及学生该怎么学，学生学习缺乏积极性、主动性、创造性，课堂内外师生缺乏互动，教师没有依据学生的学习需要来设计课堂，教师的教与学生的学动力不足，产生教与学的分离，出现教师教学效率低下的状况。

4.服务社会的能力不强。增强服务社会的能力是地方高校转型发展的目标之一，但目前我国地方高校无论是人才服务、科技服务还是文化服务等方面都存在不足。为经济社会发展服务是现代高校的职能之一，但目前地方高校与企业、政府等组织联系不够紧密，人才培养缺乏针对性，对于经济社会发展所起的智囊团作用尚未充分体现。地方高校与企业合作大多停留在浅层次中，缺乏管理咨询、管理诊断、技术研发、产品研发等方面的深度融合，服务社会的能力有待提升，服务社会的方式机制有待创新。

三、供给侧视角下地方高校转型发展的对策

地方高校转型发展需要政府、高校、社会、教师等多方面的协同作用和相互促进，高等教育行业供给侧结构性改革有赖于各相关主体的行为都做出相应调整和改变，其中，政府和行业的行为调整更多的属于宏观层面的管理机制与体制的改革和创新，学校和教师的行为更多的属于高等教育服务管理体制与管理方法的创新，前者将为高等教育行业的结构性改革创造必要的外部环境，后者将直接决定高等教育服务产品的结构、数量和质量。

（一）加大教育供给侧改革，规范化和科学化政府作为教育服务产品供给主体的行为以及政府作为教育行业规制者的行为

充分发挥政府的宏观调控职能，促进地方高校的转型。

1.完善转型发展的相关政策。由于地方高校向应用型高校转型的理念提出的时间不长，一些高校还在探索转型发展的模式，缺乏成功转型的经验。政府充当着设计者和组织者的角色，但政府制订的政策法规方面还不够完善，引导地方高校转型发展还缺乏有力的政策支持。政府作为转型发展的组织者和领导者，必须进一步地做好顶层设计，制定和完善相关法律法规，为地方高校的转型发展提供有力的政策保障。例如，在2018年8月全国第8期地方高校转型发展班座谈研讨会上，76位座谈者中就有15位（占20%）认为需要完善政策支持[10]。目前，广东、河南、辽宁等20多个省（区、市）出台了引导部分普通本科高校向应用型转变的文件，从简政放权、专业设置、招生计划、教师聘任等方面出台了相关政策，为高校转型改革提供政策支持。

2.改革投入结构。地方高校的资金来源主要依赖政府的财政拨款，而政府对地方高校的财政投入往往跟不上自身财力发展的速度，财政投入明显不足，从而制约了地方高校的转型发展。因此，必须加大政府的投入力度，确保政府投入的标准满足地方高校转型发展的需要，为地方高校的转型发展提供坚实的资金投入保障。同时，设立转型发展专项资金，对转型高校的办学经费予以倾斜支持。

3.下放微观层面的管理权。省市政府与高校在地方高校转型发展中扮演不同的角色，履行着不同职责，但目前存在职责不清的现状。因此，需要进一步厘清省市政府与高校的职责权限。政府只负责制定政策，扮演好宏观调控者角色，发挥高等教育行业协会组织的作用，微观层面的管理则由高校自主决策，加快高等院校“去行政化”的改革步伐，推动构建现代大学治理结构的进程。

（二）完善高校管理、优化教育服务产品的供给结构

高校是转型发展的主体，地方高校自身的管理改进与管理创新才是实现高等教育行业供给侧结构性改革的基础性途径。

1.不断优化办学资源，调整专业结构，实现专业结构与产业结构的对接。随着社会经济的快速发展，产业结构转型升级迫切需要高校的专业结构做出调整，实现专业结构与产业结构的对接。如江西省近3年有34所应用型高校主动停办或停招了208个不适应转型发展需要、就业质量差的专业点，进一步推进专业结构与产业结构对接。

高校必须从经济社会对人才需求的角度出发，遵循学科发展与专业教学规律，从专业结构设置上着手，注重从教学计划设计、教学过程组织与协调、教学效果（质量）的评估与控制等全过程的质量管理，注重教育服务提供者——教师队伍的建设与管理，从根本上改变地方高校专业设置与社会对人才需求不相适应的现象，根据社会经济发展要求设置专业、进行供给侧结构性改革，促进地方高校的转型发展。

2.完善高校人事管理制度，促进师资队伍结构合理化。地方高校的转型发展关键在教师，教师是实施转型发展的中坚力量和高校办学目标的具体落实者。根据应用型大学建设的要求，高校应适当调整人事政策，采取引进来和自身培养相结合的办法，促进师资队伍结构合理化。一是引进有企业（实际）工作经历的教师，特别是一些有过企业工作经历的博士毕业生。比如德国，规定应用技术大学的教师须有三年或者三年以上大学之外的工作经历。这种做法值得地方高校借鉴。二是加强现有教师队伍的培养，让教师有机会走出去。鼓励专业教师脱产到企业“挂职”锻炼，对于年轻教师，可以规定他们在企业锻炼的具体要求。三是引导教师从重科研成果转到强调创新应用型人才培养上来，通过绩效考核、职称晋升、推优评先等措施强化“双师双能型”教师队伍的培养和引进，从而打造一支理论基础扎实、实践能力强的创新型、技术技能型师资队伍。

3.改革课程结构，培育并优化人才的知识结构和素质结构。有学者认为转型发展“必须经历四个阶段，即思想观念转型、学科专业转型、培养模式转型、课程体系转型，其中最难的是课程转型”。[11]尽管转型过程未必就是顺序沿袭这些看似可以分裂的阶段（其中有些转型是混杂于一体的），但这一说法至少揭示了高校转型发展的系统性、过程性和复杂性。传统的课程体系大多效仿一流研究型大学的课程设置，但应用型高校的培养目标着重从研究型到应用型转变，相应的课程体系也要向“知识输出”和“应用研究”转变。例如，国内最早实现转型发展的高校——合肥学院提出了“八个转变”，其中提出课程体系向“知识输出”转变。在保证专业理论课的基础上，增加必要的技术技能课和实践（验）课，通过学习使学生构建起相应的知识体系，增强实际操作能力，使学生能够学以致用。

4.加强科研激励机制，提高科研成果的质量和转化率。科研产出的量与质不匹配，科研成果的质量低下，制约了地方高校服务社会的能力。地方高校虽然是向应用型高校转型，但仍然要重视科学研究，向应用型转型的大学不应该完全以社会需求为导向去办学，而是在坚守学术属性的基础上满足社会需求[12]。因此，建设应用型高校同样要摆正教学与科研的位置，处理好两者的关系，可根据不同的办学水平和学校拥有的办学资源，选择性地进行科学研究。地方高校应引导教师加强应用型科研课题的研究，特别是与地方行业企业合作攻克科技难题，为企业解决一些实际问题。

（三）深化产教融合，提高教育服务产品的有效供给水平

地方高校转型发展的根本目标就是要能更好地服务于经济社会发展，它的发展离不开经济社会的大环境，离不开行业企业的大力支持，因此，加大高校与企业的合作，实现校企的深度融合，应成为地方高校转型发展的根本目标。如常熟理工学院紧紧围绕社会经济发展提出“三贴近”的创新举措，即专业建设方向、人才培养规格、教师科研方向贴近地方经济发展，是深化产教整合，服务社会的先行者。

1.拓宽高校资金渠道，争取更多企业资金的注入。地方高校转型发展直接服务于当地的行业企业，为企业提供人才、技术、智力支持，反过来说，企业对高校的资金支持是促进地方本科院校转型发展的有力保障。因此，政府应对企业支持高校发展给予政策上的倾斜，例如减少税收等，使企业能真正看到出资教育所带来的实际利益。河南、河北、福建等20多个省（区、市）多种方式对转型试点高校改革给予资金支持。高校也应主动出击，积极开展“产、学、研”合作项目，为企业解决技术难题，勇于改革创新，敢于让合理的资金进入学校，争取企业的资金投入。

2.完善与企业的人才培养合作机制，促进校企联合人才培养。随着我国工业化进程的加速，信息技术的发展，地方企业需要大量的关键技术和技能型人才。但是长期以来，地方高校的人才培养目标偏向于理论型人才，技术技能型方面的人才比较缺乏，地方高校提供的高层次技术技能型毕业生还远远不能满足社会的需求。因此，需要高校加大改革发展的力度，建立健全校企合作人才培养机制和培养基地（如实习、实验基地、联合研究开发机构等）。例如，合肥学院、黄淮学院、宁波工程学院等一批高校产教融合发展取得显著成效，服务地方产业发展能力显著提升，受到地方政府、用人单位和学生的广泛好评。

3.推进高校与企业（地方政府）的合作，促进技术创新与管理创新。企业的产品研发是一项需要大量科技科研人员和研究资金的项目，企业有资金，但科技研究人员往往不足，需要科研院所提供智力支持。高校与企业的联合可以达到互惠互利，企业可补充高校研究经费不足的现状，而高校正好弥补了企业科研人员不足的状况，因此，企业提供的技术开发，课题研究需要高校给予积极的配合。校地合作、校企合作正好可以相互弥补合作双方两者的不足，产生1+1＞2的效果。但目前校地合作、校企合作还处在浅层次的联合之中，签署合作协议的多，实际合作的少，校企（地）合作缺乏深度融合。因此，需要推进校企（校地）合作的体制机制创新、进一步提升地方高校服务经济社会发展的能力、强化企业与地方政府的科技创新与管理创新的意识和动力机制。

参与文献：

[1] 姜朝晖.以供给侧改革引领高等教育发展[J].重庆高教研究，2016(1)：123-127.

[2] 张有声.从供给侧改革本科专业人才培养思路[J].中国高等教育，2016(1)：37-41．

[3] 李玉华，张贺明.供给侧改革背景下高校转型的理性定位[J].现代教育管理，2017(5)：21-26.

[4] 宗晓华.地方高等教育财政投入及其影响因素[J].高等教育研究，2010(11)：41-48.

[5] 陈斌.建设应用技术大学的逻辑与困境[J].中国高教研究，2014(08)：84-87.

[6] 王维坤,温涛.应用技术大学：新建本科院校转型发展的现状、动因与路径[J].现代教育管理，2014（7）：80-83.

[7] 陈正权.地方院校转型发展的价值反思与路径探寻[J].教育与职业，2017(5)：44-49.

[8] 中华人民共和国教育部[DB/OL].http://www.moe.edu.

[9] 刘巍.高等教育供给侧改革：范式与误区之思[J].黑龙江高教研究，2016(10)：39-41.

[10] 对标！高校转型发展的这些短板，你们有哪项待突破？[DB/OL].教育之弦，2018-822.http://wemedia.ifeng.com/74864873/wemedia.shtml.

[11] 黄达人.大学的转型[M].北京：商务印书馆，2015.

[12] 李玉华，张贺明.供给侧改革背景下高校转型的理性定位[J]现代教育管理，2017(5)：21-22.