蓝碳保护的理论基础与法治进路

林 婧

(中国政法大学，北京 100088)

一、引言

联合国政府间气候变化委员会(IPCC)第五次评估报告《气候变化2014综合报告》)指出，“人为因素极可能(Extremely likely，95%-100%可能性)是导致观测到的20世纪中叶以来气候变化的主要原因，其中，二氧化碳排放的长期积累是主要因素，而海洋吸收了30%人为的二氧化碳排放量”[1]。固碳(carbon sequestration)或称碳封存，就是要将二氧化碳固定、封存在陆地(主要是植物或土壤中)、海岸带或海洋生态系统中。将二氧化碳固定在陆地生态系统中，被称为“绿碳”(green carbon)；“蓝碳”(blue carbon)则是将二氧化碳封存在海岸带或海洋生态系统中[2]，或称海洋碳汇(ocean carbon sinks)。根据《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第1条“定义”，汇(sink)是指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前体(precursor)的任何过程、活动或机制。

从地理位置来讲，“蓝碳”包括深海、浅海、海岸带(尤其是盐水沼泽)、海岛等生态系统中可保持的碳；从生物载体来讲，“蓝碳”包括红树林、海草与海藻等捕获的二氧化碳及其形成沉积物(carbon sinks)，或通过养殖贝藻、部分鱼类等吸收水体中二氧化碳的渔业碳汇，均是以海洋/海岸生物固存(biosequestration)的方式来清除大气中的二氧化碳。值得一提的是，海岸带植物生境中的红树林、盐沼和海草，“尽管面积小，但碳捕获和储存量要远大于海洋沉积物，是海洋蓝碳的重要组成部分”[3]。

当前国内外有关蓝碳的研究，多从海洋科学、环境科学、生态学、经济学等角度对蓝碳进行一些技术性的解读，法学论著则大多针对林业碳汇，有关蓝碳的法学研究其是国际环境法学研究中十分稀缺的。而早期论著对于蓝碳的作用着墨较多，理论与制度解析未及深入；近期论著则主要围绕蓝碳市场建设，缺少对蓝碳议题的由来、进展、涉及的制度因素及法律激励等问题进行系统性的梳理和分析。

蓝碳在减缓全球变暖、保持生物多样性、保护渔业资源、海洋防灾减灾上扮演着重要的角色，但其面临着受损和退化的巨大危险。例如直接的人类活动中养殖、围垦以及气候变化的后果之一海平面上升都是红树林的最大威胁[4]。不仅如此，全球超过400个没有任何海洋生物的海洋缺氧区的存在(多由陆源污染造成)，也削弱了蓝碳的功能。有鉴于此，国际环境法与我国国内法日益重视对蓝碳的保护。合理利用蓝碳，运用法律手段保障蓝碳交易与海洋产业生态化建设等活动的顺利进行，也是对蓝碳的保护。

二、蓝碳议题的发展脉络

2009至2012年这四年间，一些国际组织针对蓝碳议题进行了比较多的探讨，发布了一些有影响力的报告。之后几年虽然仍有一些研究成果发布，但蓝碳议题仍然没有实质性的突破。直至2015年，中国率先将蓝碳保护与利用确立为国家战略，对内探索建立蓝碳标准体系及交易机制，对外引领蓝碳国际合作。

(一)国际源起

早在1960年，联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOC-UNESCO)成立伊始，就致力于探索海洋碳循环科学，更于21世纪初发起了国际海洋碳合作研究计划(International Ocean Carbon Coordination Project，IOCCP)，整合研究力量与研究数据，为所有国家、区域性和全球性的海洋碳观测项目(包括海洋对二氧化碳的吸收储存、海洋酸化等问题)提供交流和协调服务[5]。

1992年，联合国环境与发展会议(UNCED)通过的《二十一世纪议程》(Agenda 21)第17章“保护大洋和各种海洋，包括封闭和半封闭海以及海岸带，并保护、合理利用和开发其生物资源”指出，应分析、评估和有系统地观测海洋作为碳汇的作用。

“蓝碳”一词的使用，则最早来自2009年11月联合国环境规划署(UNEP)、联合国粮农组织(UNFAO)以及联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOC-UNESCO)联合发布的《蓝碳：健康海洋对碳的固定作用—快速反应评估报告》。该报告指出，世界上捕获的生物碳中，超过一半(55%)是由海洋生物捕获的，这种碳被称为蓝碳；尤其是，海岸植物生境(vegetated coastal habitats)将物质积聚在海底的能力使其成为高效的碳汇；为保护、管理以及恢复蓝碳，可以建立一个全球蓝色碳汇基金，建议在与雨林等绿碳采用相同的交易和处置方法，并与其他碳固定生态系统一起纳入减排和气候缓解协议，设立公认的基线和标准，对海洋与海岸生态系统的碳捕获和有效储存设定碳信用额，建立协调机制和供资机制等。该报告同时也表明，各生态系统面积范围的不确定性和碳埋藏率的可变性影响了蓝碳的经济估值[6]。该报告不仅从科学的角度强调了蓝碳的作用及其评估难点，还对构建蓝碳保护的国际环境法机制提出了建议。

2010年，国际保育组织(CI)、世界自然保护联盟(IUCN)以及联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOC-UNESCO)联合发起了“蓝碳倡议”(Blue Carbon Initiative)，下设政策工作组与科学工作组，旨在通过修复与可持续利用海岸带和海洋生态系统来减缓气候变化，具体举措包括“制定管理办法、财政激励措施和政策机制；参与地方、国家和跨国间推动蓝碳保护、管理和融资的政策制定；发展评估蓝碳储量和排放的综合方法等”[7]。之后，上述“蓝碳倡议”政策工作组(Policy Working Group)在2011年和2012年陆续发布了《蓝碳政策纲要》与《蓝碳政策纲要2.0版》(Blue Carbon Policy Framework 2.0)，确立了五大政策目标：(1)将蓝碳活动纳入《联合国气候变化框架公约》下的国际政策和融资进程；(2)将蓝碳活动纳入自愿碳市场(voluntary carbon market)等其他致力于减缓气候变化的碳金融机制(carbon finance mechanisms)；(3)发展“蓝碳示范计划”网络(network of blue carbon demonstration projects)，包括推进战略合作、资金筹措与能力建设；(4)将蓝碳活动纳入其他国际的、区域的、国家的框架与政策，或是海岸带与海洋的框架与政策；(5)将海岸带生态系统的碳价值纳入生态劳务帐(accounting of ecosystem services)。2014年，“蓝碳倡议”科学工作组(Scientific Working Group)又编写了《海岸带蓝碳：红树林、潮汐盐沼、海草草甸碳储存及排放因素的评估方法手册》，旨在提供采样方法、实验室测量以及蓝碳储量、流量分析的标准化协议。该手册于2018年6月更新。

2011年6月开始，《联合国气候变化框架公约的京都议定书》(Kyoto Protocol)创设的清洁发展机制(CDMs)将退化的红树林生境再造纳入其中[8]，并于2011、2012、2013连续三年发布了《大尺度方法：退化红树林生境的造林和再造林》标准1.0、2.0与3.0版，其内容涵盖了基线、监测方法以及监测程序等。

2011年10月，《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方大会(COP 17，南非德班)的边会上出现了蓝碳议题，联合国教科文组织下属政府间海洋学委员会(IOC)、联合国开发计划署(UNDP)、国际海事组织(IMO)以及联合国粮农组织(UNFAO)等机构联合发布了《海洋及沿海地区可持续发展蓝图》报告(Blueprint for Ocean and Coastal Sustainability)，建议建立全球蓝碳市场(Global Blue Carbon Market)，设立全球蓝碳基金(Global Blue Carbon Fund)，建立统一的监测和认证标准，以及海洋植被生态系统服务经济价值的评估方法，并允许海洋与海岸带生态系统的碳捕获及碳储存信用额度在《联合国气候变化框架公约》的政策框架内使用。但由于还需相当的科学数据尚待厘清，因此“开放性海域以及相互关联生态系与生物体所储存、捕捉与释放的碳”还尚未包含在大会讨论范围中。

2013年，《2006年国家温室气体排放清单的2013年增补：湿地》单列了滨海湿地(coastal wetlands)这一重要类型，包括红树林、潮汐沼泽和海草草甸在内。这是一项重大的突破，意味着长久以来被忽视或低估的蓝碳，部分被纳入了全球碳循环估算之中。

(二)中国承续

2012年，中国科学技术部社会发展科技司与中国21世纪议程管理中心联合编写了“中国碳捕集、利用与封存(CCUS)技术发展路线图”，设计了2011-2030年我国海底封存技术的发展规划，提出至2030年，形成我国海底封存安全环保评价标准和安全保障体系。

2013年，我国国家海洋局发布《国家海洋事业发展“十二五”规划》，提出要保护与修复滨海湿地、盐沼、红树林、珊瑚礁和海草床等重要海洋生态系统，研究二氧化碳海底封存技术。该规划虽未提及“蓝碳”一词，但已触及其内涵。

2015年，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，通过增加海洋碳汇等手段，积极应对气候变化。这标志着蓝碳保护正式被纳入我国国家战略。

2016年，国务院《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出，探索开展海洋等生态系统碳汇试点。

2017年初，我国政府向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《中国气候变化第一次两年更新报告》，首次列举了我国为应对气候变化在发展海洋蓝色碳汇方面所做的工作，并将蓝色碳汇调查评估技术体系、蓝色碳汇贮藏能力提升技术体系、海洋二氧化碳海底封存技术3项技术需求列入中国减缓技术需求清单。

2017年6月，国家发展改革委、国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》，倡议发起21世纪海上丝绸之路蓝碳计划，与沿线国共同开展海洋和海岸带蓝碳生态系统监测、标准规范与碳汇研究，联合发布21世纪海上丝绸之路蓝碳报告，推动建立国际蓝碳论坛与合作机制。

2017年8月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，提出“探索建立蓝碳标准体系及交易机制”。

以上文件均体现了包括中国在内的国际社会已经意识到蓝碳在适应和减缓气候变化以及可持续发展海洋经济方面的作用和潜力，下一步工作将围绕如何保护蓝碳生态系统、建立蓝碳标准体系及交易机制、促进蓝碳国际合作等问题展开。

三、蓝碳保护的理论基础

蓝碳保护的理论基础首先来源于国际环境法的共同责任原则，“牵一发而动全身”的情势决定了各国应合作其予以技术或资金上的支持。其次是国内法层面民法中的有关物权理论，也对蓝碳保护有多方面的影响。最后，蓝碳多位于海陆连接地带，其保护工作还需要陆海统筹理论作为指导。

(一)共同责任原则

共同责任原则是国际环境法的基本原则之一，基于在地球生态系统的整体性，各国都应当承担生态保护责任。每个国家的生态保护行为或环境污染行为会成为地球整体生态变化的助力，气候变化即是明证，进而“蝴蝶效应”般地影响蓝碳，各国(即使是内陆国)对保护全球的蓝碳都承担共同的责任。当然，共同责任并不意味着“平均主义”[9]，责任是有区别的，区别只是对共同责任的限定。然而，“人类对待自然资源的心态上，往往存在着放大了的个人主义——民族、国家利益优先”[10]。各国将大部分精力集中在有关气候变化责任认定与分担的博弈上，模糊了共同保护地球生态的初衷，甚至干脆背弃已经作出的承诺，复归“国家利益至上”，如美国退出2016年底正式生效的《巴黎气候变化协定》。

对此，我们必须明确，责任的承担首先是共同的，不应借“区别”而逃避“共同”。保护蓝碳，是每个国家都应承担的对国际社会整体的义务(obligations erga omnes)，与此相对应的，所有国家均享有“国际社会的整体利益”。在此基础上理解蓝碳的保护问题，即便一国主权疆域内的蓝碳归属该国，也是由具体的所属国进行保护，但是“牵一发而动全身”的情势决定了各国应携手对此予以技术或资金上的支持，这也更凸显了国际环境立法与应对气候变化多边进程应更加关注蓝碳保护的必要性。

(二)有关物权理论

蓝碳保护具体涉及对盐沼、红树林、海草与海藻等自然资源的保护以及对贝藻养殖业的保护，需要厘清民法中渔业权、林权等权利属性与产权制度的关系。对蓝碳的定位是用益物权还是准物权，一定程度上反映出民法基础理论对于生态价值与经济价值的思考与权衡。

选取2015－2017年收治的慢性职业性铅中毒患者248名，纳入标准:符合职业性慢性铅中毒的诊断，血铅值≥2.9 μmol/L，本次治疗前未服用具有驱铅作用的药物及影响本研究的药物，年龄＞18岁，自愿参加、签署知情同意书。排除标准:患有内分泌、造血系统、肝肾等主要系统器质性病变者，对依地酸钙钠、DMSA、水溶性维生素过敏者，妊娠期或哺乳期妇女，年龄＜18岁，患传染性疾病、严重电解质紊乱、肿瘤以及瓣膜病的患者，自身免疫系统缺陷、有相关疾病的患者。

以贝藻养殖的养殖权为例，崔建远认为养殖权属于准物权，其权利构成具有复合性，权利人所支配的对象包括特定水域和该水域中的水生动植物；由于一个用益物权不会包含所有权，所以水生动植物所有权并非养殖权的构成部分，而是一项独立的物权；但水生动植物所有权与养殖权之间存在特殊联系，若无前者的存续状态，后者的存续也失去了积极意义；在此基础上，如果他人非法污染水域并造成水生动植物死亡，养殖权人就可以在两种损害赔偿请求权中选择对其有利的请求权基础以增加胜诉概率[11]。不同于将养殖权定位为用益物权，准物权定位的好处在于增添了公权色彩，突出了该权利的产生要以行政许可为前提。

再以红树林的保护为例，首先需要明确林权，当然红树林的生态价值而非经济价值更应被着重强调。如周珂所言，林业物权是一种具有公权属性的新型物权，属于特许物权范畴，彰显出公权色彩，这是民法发展中出现的物权社会化趋势，目的在于在不改变物权的私法属性的前提下，矫正近代民法过分强调个人权利而忽视社会利益的偏颇[12]。该观点本质上同崔建远的观点相同。

林旭霞则认为林权属于用益物权，因为取得林权的主要方式是签订承包合同或其他流转协议，毋需行政许可，只是在林权取得后的权利行使过程中，为控制和防止浪费森林资源、破坏生态环境等负外部性发生，国家通过一定的行政许可方式对林权人的权利进行一定限制，换言之，“特许”针对的是权利行使而非权利产生[13]，如强调林权的“特许”性质不利于林权人合法权益的保护。该观点也十分有见地，只是对于红树林之类生态价值高于经济价值的树种保护，是否需要格外增添公权色彩？与此相关联的，林旭霞还认为林业碳汇权利是对碳汇活动产生的固碳增量——碳减排量享有的权利[14]，具有准物权属性。这表明了其“公用物”的性质定位，有助于其生态价值的保护。

可见，明确与蓝碳相关之权利的权利属性定位、权利结构，注意公私利益的交界，有助于更好地对蓝碳实施保护，也有利于构建科学的蓝碳交易制度，以利用促保护。

(三)陆海统筹理论

1992年，联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》就已经注意到了对海洋问题应采取多层级、各部门“一体化”的运作方式，其第17章“保护大洋和各种海洋，包括封闭和半封闭海以及沿海区，并保护、合理利用和开发其生物资源”第21条，强调了“要防止海洋环境退化，不能只是头痛医头、脚痛医脚，还需要对来自空气、陆地和水造成的破坏性影响采取一项全面的方法”。

学理上，张海峰于2004年首次提出了“海陆统筹”的概念[15]。经过不断的丰富完善，陆海统筹的内涵可表述为：“在经济社会发展过程中，立足陆地、海洋资源环境特点，对海洋和陆地资源开发、产业布局、生态环境保护及综合管理等领域进行宏观调控，协调发挥陆地、海洋的经济功能、生态功能和社会功能并实现综合效益的最大化，以促进经济社会的持续发展和人与自然的健康和谐”[16]。可见，富有成效的生态保护与环境治理也有必要遵循陆海统筹原则。例如通过分析海洋环境发生机理，从陆源污染以及区域之间和利益主体之间设计海陆生态补偿机制[17]。其着眼点正是陆地生态系统与海洋生态系统的交互影响。

就蓝碳保护而言，作为蓝碳重要组成部分的滨海湿地、红树林、近岸养殖贝藻等，都处于海陆系统进行联系的极为敏感的衔接空间[18]。例如中国海南至福建北部沿海的天然红树林湿地，分布面积较小却具有很高的固碳速率，却在互花米草入侵下快速退化。想要更有效地对蓝碳实施保护，必须同时考虑陆地生态系统与海洋生态系统的特点，需要以陆海统筹理论作为指导。

四、蓝碳保护的法治困境

蓝碳的保护需要科学技术的推动，也需要相应法治的支撑。然而当下有关的资金机制、产权制度以及付费安排仍不甚完善，对提升蓝碳的保护程度尚不足以提供更有力的促进。

(一)气候融资机制的效能有限

包含多边气候基金机制与国际碳汇交易机制在内的气候融资机制是对共同责任原则的制度践行，但其目前在蓝碳项目中投放的资金十分短缺，其制度原因主要在以下两个方面。

一方面，发达国家不时淡化、逃避对多边气候基金的出资责任，偏好通过双边渠道附条件注资对其具有战略意义的受援国或领域，这变相造成了多边气候资金机制短缺。再者，世界资源研究所(World Resources Institute，WRI)2017年的一份报告《基金的未来：探索多边气候金融的体系结构》指出，“不同的基金都拥有各自的运营规则和申请程序，有些基金甚至对不同类型的项目设置了多套申请程序，这造成基金执行机构，尤其是发展中国家基金执行机构的低效运行；繁琐的程序也是私人资本难以参与多边气候资金机制的障碍之一”[19]。简而言之，资金申请流程的繁琐性令本就不充裕的资金更加难以快捷地流向需要优先发展的国家或领域。

另一方面，当前设定可用于蓝碳项目的国际碳汇交易机制本就较为单一，仅是源于《联合国气候变化框架公约的京都议定书》下清洁发展机制的退化红树林生境的造林和再造林项目，其他类型的蓝碳资金项目尚付之阙如。

(二)蓝碳资源产权的不明晰

蓝碳保护水平的提高，不仅是保全与增加蓝碳，也涵盖了对蓝碳的合理利用，其重要方式之一即是探索建立蓝碳交易体制，这建立在自然资源有偿使用和有偿转让的基础上。而蓝碳交易的顺利开展不可或缺的是要从法律上明晰蓝碳资源的产权，包括蓝碳产品的产权归属、流转方式、利益分配、责任承担等问题。

以红树林碳汇所属林业碳汇的产权为例，“林业碳汇权利应当是独立的，当碳汇产品投入碳交易市场时，可以完全与林权相脱离，只要碳汇产品是经核证签发，就可以作为商品在碳市场独立流转”[20]。在实践中，由于缺乏法律的明确规定，不同碳汇项目达成的固碳增量的归属各不相同，是归属于林权人、项目投资方还是项目实施单位，亦或者是共有？

如果是利用海洋进行的二氧化碳捕获和封存(carbon capture and storage，CCS)，还可能涉及封存的二氧化碳的所有权(关乎监管义务)、海域使用权、管道通过权、设备所有权、知识产权等问题。

(三)生态系统服务付费制度实现不易

生态系统服务是生态系统对人类福祉的直接或间接贡献，生态系统服务的价值反映了人类社会愿意为保护自然资源付出的代价[21]。对此，推行生态系统服务付费(payments for ecosystem services，PES)，是通过受益者和提供者之间环境权利和义务的分配来促进生态保护。生态系统服务付费制度性地安排生态系统服务受益者向服务提供者付费，包括针对生物质中碳储存或封存的付费；其基准点是现有法规和规范规定的水平，换言之，奖励超出法律义务以外的良好管理实践[22]。关键在于如何确定适当的参考水平。生态系统服务付费属于激励性机制，具体实施时需要考虑成本效益，不同于污染者付费原则(polluter pays principle，PPP)具有强行性。

生态系统服务付费可以让生态系统服务的功能价值更为明确，但其付费标准至今没有统一的规范，原因一方面在于生态系统的整体性与不同地区、不同物种不同的生态功能侧重，导致应付费的“服务”范围不好确定，另一方面还需要考虑服务提供者与受益者之间的信息不对称、议价能力差距，以及搭便车等问题。

蓝碳兼具生态功能与经济功能，不同种类的蓝碳其生态功能侧重可能有所不同。例如，蓝碳重要载体之一的红树林，经济功能在于其树木可作建筑材料，树皮、果皮、果实等可用作染料、药材、香料、酿酒、调味品等[23]；但与之相较，更重要的是红树林在保持生物多样性以及防风消浪、固岸护堤、净化海水和空气方面的生态功能。而对于獐子岛海洋牧场等从事贝类和大型藻类养殖的海洋牧场而言，经济功能的侧重可能相对高一些。

如此，保护不同种类的蓝碳所涉生态系统服务价值评估标准不尽相同，尤其在自然资源产权定义或执行不明确的区域，生态系统服务价值评估更难践行，例如公海和一些滨海湿地。还需要更好地优化相关利益分配，培育生态系统服务价值评估机构，设计更为科学、合理的蓝碳生态系统服务付费方案。

五、促进蓝碳保护的法律建议

促进蓝碳保护，需要推动国际环境立法更多关注蓝碳议题，中国可以在其中起到重要的引领作用。国内法层面，积极试点建立陆海统筹的统一碳汇市场，并探索综合性生态补偿机制在蓝碳保护上的运用。

(一)推动国际环境立法更多关注蓝碳议题

当前，整个国际环境法体系对于蓝碳保护进行了一定程度的考量，保护和可持续利用海洋和海洋资源(包括海岛)已经成为未来15年国际社会发展的重要目标之一，作为联合国大会2016年通过的《2030年可持续发展议程》中可持续发展目标之14。但相关工作仍旧“处于犹豫和徘徊阶段，关注程度还远远不够，也没有进入《京都议定书》下联合履行机制(JI)或排放交易机制(ET)”[24]。这种情势对我国来说，既是难题，也是抢占话语权的机遇。

我国可以推动在《巴黎气候变化协定》实施过程中对于蓝碳的关注，寻求建立蓝碳国际标准体系，制定蓝碳自愿交易的操作规范，进一步加强气候融资，包含清洁发展机制、核证减排标准(Verified Carbon Standard，VCS)、碳保险等在蓝碳领域的运用；另有“减少因砍伐森林和森林退化而导致的温室气体排放的计划(REDD+)”下红树林保护措施、《土地利用、土地利用的变化和林业活动规则》(LULUCF)中滨海湿地排水和复湿等措施在蓝碳保护与利用中的应用；蓝碳保护能力建设规划也应同步进行，包括提供最佳实践指南(best-practice guidance)、优化管理机制等。还应当注意，除了红树林等地面上的植物，还需要关注土壤(包括滨海湿地中的土壤)的固碳作用。

除此之外，蓝碳保护与生物多样性保护的关联也是一个切入点。2001年，《联合国气候变化框架公约》第7次缔约方大会达成的《马拉喀什协定》(Marrakesh Accord)，首次将林业碳汇与保护生物多样性联系起来，提出林业活动应有助于生物多样性的保护和自然资源的可持续利用。虽然该协议尚未留意到蓝碳问题，但其蕴含的理念应当适用于蓝碳领域。例如，不应轻易破坏自然的红树林而以人造红树林予以替代；发展渔业碳汇应适度，以免海洋生态失衡。

当然，将蓝碳纳入国际环境公约的前提，是需要更强力的科学研究证明利用蓝碳是能够节约气候治理成本的方法。科学数据的确实充分与否，直接影响公私主体参与的积极性。

(二)建立统一碳汇市场

法学界早有学者提出可以效仿中国绿色碳汇基金会(国家林业局主管)，设立中国蓝色碳汇基金会，“业务主管归国家海洋局，企业通过捐资造海草牧场、盐沼和红树林，获得通过规范计量的碳汇(信用指标)，记于企业的社会责任账户”[25]。也有学者进一步提出，融合型、专项型和地方推进的立法模式都是可选择的，其中“融合型立法可以承认蓝色碳汇项目产生的碳抵消信用与碳配额在国家统一碳市场的履约作用和流通地位，并制定必要的比例限制规则”[26]。

笔者认为，可以适时建立陆海统筹的统一碳汇市场，理由有三：其一，从自然科学的角度来看，蓝碳与绿碳有着紧密的联系，不应将二者割裂开。仅就陆地而言，增加土壤营养盐供给，可能有利于陆地碳汇；但若从陆海统筹全局来看，“过量陆源营养盐输入，会影响近海储碳，最终导致整体碳汇效应降低”[27]。其二，通过上述对国际环境法的分析，国际社会倾向于将蓝碳与其他碳固定生态系统一起纳入减排和气候缓解协议，扩充成立统一的碳汇基金会，有利于资源市场的规范统一。其三，从行政管理的角度来看，蓝碳所涉及的红树林保护通常由林业部门负责，而滨海湿地保护则由国际海洋局负责，但个中职能可能有所交叉。2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》就确立了“陆海统筹”的开发原则，提出根据陆地国土空间与海洋国土空间的统一性以及海洋系统的相对独立性，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。2018年国务院机构改革，设立生态环境部与自然资源部，不是简单的机构合并，而是职能的拆分整合，也体现了统筹规划的特征。面对这样的国际、国内情势，建立陆海统筹的国家统一碳市场更为公平、高效，有助于减少部门利益导向对碳市场效能的干扰，也有助于更好地防治陆源污染。

在此之前，充分的蓝碳试点是非常有必要的。2011年国家发展改革委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》以后，我国的碳排放权交易试点积累了一些经验，蓝碳交易试点工作也已在福建等地展开。国家还赋予了地方政府在海洋环境保护、碳排放权交易管理等方面较为灵活的立法权限。2015年修正的《立法法》第72条将环境保护方面的地方性法规、规章立法权下放至设区的市。2018年《中共中央 国务院 关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》更进一步提出，加快制定和修改海洋环境保护、碳排放权交易管理等方面的法律法规，鼓励地方在生态环境保护领域先于国家进行立法。

对建立统一碳汇市场的尝试，还可以进一步从风险分担、财税激励等方面加以支持。风险分担方面，2016年中国人民银行等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出“支持地方发展绿色金融，发展基于碳排放权的融资工具，建立完善与气候变化相关的巨灾保险制度，鼓励保险机构研发船舶污染损害责任保险、森林保险等产品”。针对蓝碳交易过程中可能出现的碳信用价格波动、交付风险、清洁发展机制项目风险、碳排放信贷担保风险、碳损失风险、碳泄露风险等[28]，寻求估算保险标的——碳配额或碳信用价值的办法，合理扩大保险适用范围。2016年底，全国首单“碳保险”在全国7个碳试点之一的武汉成功落地。全球环境基金(GEF)也是可考虑争取的对象，其曾小额赠款计划资助国家环境战略的制定以及中国海洋环保NGO能力发展和网络建设项目。财税方面，可通过税收减免、激励性补贴或其他优惠政策来吸引私人资本加入气候融资机制[29]，加快研究蓝碳交易的政府补贴策略[30]，多元主体参与的建设-经营-转让(BOT)运作模式的可行性[31]，尤其是针对已经具备一定投资意愿、资金较为雄厚的跨国公司。例如，成立于2008年的蓝碳世界资本集团(Blue World Carbon Capital)，总部设在比利时布鲁塞尔，2011年设立了中国办公室，看好中国清洁发展机制的潜力，积极开展减排量购买活动。

当然，建立统一碳汇市场的前提仍然是碳汇的产权界定。我国领海海域属于国家所有，国家对海洋资源享有绝对的支配权，换言之，海洋长期以来并非私有财产权的标的物。而随着人们对海洋的利用方式增加，客观上要求权利主体长期稳定占有并使用特定的海域，这就使得对海域的排他性使用逐渐普遍化，因此，法律将海域的所有权和使用权剥离[32]。因此，只有确认了蓝碳资源产权的内容与归属，才能够令其在碳汇市场中顺畅交易。

(三)探索综合性生态补偿机制在蓝碳保护上的运用

对蓝碳保护的资金投入，除了借助国际层面应对气候变化的资金机制以外，还需要进一步完善生态补偿机制，将生态系统服务付费科学化、精准化、法治化。我国2014年修订《环境保护法》首次将建立健全生态补偿制度纳入法律，为生态补偿机制在蓝碳上的运用奠定了法律基础。2016年《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》将森林、湿地、海洋等列为努力实现生态保护补偿全覆盖的重点领域。2016年《山东省海洋生态补偿管理办法》以及2018年《厦门市海洋生态补偿管理办法》，补偿范围涵盖潮间带湿地、海岸带生境(沙滩、红树林、盐沼)、海岛等，均涉及生态补偿机制在蓝碳上的运用。国家发展改革委等9部门2018年《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》也提出进一步完善海域海岛自然资源资产有偿使用制度，但在碳汇方面，该计划仅涉及将林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场。

实践中，生态补偿机制尚未体系化，原因包括生态保护资金来源不稳定、配置分散，生态补偿标准缺乏科学的测算依据和定量指标，生态补偿范围也不明确，仅依托于各地的财政情况相机划定，政策不可持续、亦无法推广。作为突破困境的尝试，福建在全国率先试行综合性生态保护补偿，于2018年出台《福建省综合性生态保护补偿试行方案》，针对当前我国生态保护补偿偏重于单一要素补偿和分类补偿以致难以形成政策合力的问题，提出统筹整合不同类型、不同领域的生态保护资金，既涵盖陆域的省国土厅土地整理复垦开发等专项，又涵盖水域的省环保厅重点流域生态补偿专项、省水利厅万里安全生态水系建设专项等，体现了陆海统筹的理念。除此之外，在进一步争取国内层面生态保护资金投入方面，“由于海域使用金的用途远不止海域、海岛、海岸带的整治、修复、保护，故而海域使用金投入蓝碳保护的比例有限，考虑征收海洋生态补偿金”[33]。《厦门市海洋生态补偿管理办法》更突破缴交海洋生态补偿金的方式，明确也可以采用实施生态修复工程的方式对依法获批的用海项目造成的海洋生态损害进行补偿。

综上，推进生态补偿机制在蓝碳上的运用，一方面要加强蓝碳储量估算及不确定性分析、蓝碳价值评估方法等方法学标准体系构建，以及固碳增汇等技术性研究，另一方面还需要在蓝碳补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式、资金来源、监测评估、监管考核等方面既加强研究。鉴于现有生态补偿机制优化的难度，可否逆向考虑，以碳汇(包括蓝碳)为切入点建立量化指标体系，利用碳汇交易加深市场化、多元化生态补偿模式的探索。

六、结语

蓝碳保护倡议源于国际环境法及有关指导性国际文件，具体涉及对盐沼、红树林、海草与海藻等自然资源的保护以及对贝藻养殖业的保护。经过一段时间的发展，蓝碳保护在理论指导与法治实践等层面均具备了一定基础，但也存在不少问题，其中资金机制、产权制度、付费安排等都需要进一步完善。我国就此进行积极探索，还需要对外争取国际话语权，引领在蓝碳保护问题上国际环境法的发展，推动将蓝碳纳入《联合国气候变化框架公约》政策框架的谈判，寻求建立蓝碳国际标准体系。对内总结蓝碳交易试点经验，建立统一碳汇市场，充分调动地方政府与企业的积极性，从法律层面确定蓝碳保护有关的权益归属与责任承担，对碳汇交易等蓝碳合理利用形式加以确认与保障。