领导小组功能适当化：高标准农田建设机构建制条款的规范要义

赵 谦，陈 祥

（1.西南大学法学院，重庆 400715；2.西南大学三峡库区经济社会发展研究中心，重庆 400715）

1 引言

高标准农田建设是指根据相关土地利用[1]、整治规划[2]，对“农村土地整治重点区域及重大工程建设区域、基本农田保护区、基本农田整备区”[3]等特定区域耕地展开标准化的田间工程建设，以实现“高标准建设、管理、利用”[4]的一类地域化、特色化土地整治活动。高标准农田建设机构建制条款即指在相关农业、土地部门法体系中，于“跨部门协同治理”[5]理念指引下，就所涉政府职能部门协作建设高标准农田的机构设置与职权配备事项予以规制的相关法律规范。该类条款在明确政府主导高标准农田建设的前提下，指向“功能适当原则”[6]下科学设置相关职能部门以实现效能优化的“规范命题”[7]。其既是健全土地节约集约利用、完善国土空间开发保护、基本农田系统保护的管制和保护主体规范保障，也是推进机构职能优化协同高效从而“建设符合中国国情的以土地为基础的自然资源管理体制”[8]的必要践行路径。

近年来在该类条款的规范指引下，中国高标准农田建设活动围绕“8亿亩～10亿亩”[9]的目标任务在全国范围内大规模推进，但也出现了建设项目选址偏差[10]、专项资金挪用[11]以及任务完成量偏低[12]等问题，对该类活动的预期绩效形成了一定掣肘。基于此，围绕高标准农田建设问题，学界一方面从质量建设标准[13]、建设区划定方法[14]、建设内容与技术[15]、建设潜力测算[16]、资金整合[17]、水利基础设施[18]、社会效益评价[19]、建成监测管护[20]等技术规程角度展开了较为全面的研究，另一方面也从建设现状[21]、划定及建设模式[22]、地方规范体系[23]、相关农田水利建设立法[24]等制度建构层面展开了一定的对策建议研究。然而，将该类活动置于行政组织法规制体系中，专门就建设推进主体事项从部门行政法视角展开“体系思维”[25]下“互动秩序”[26]之规范分析则罕有涉及。

事实上，中国高标准农田建设机构建制条款主要散见于相关低位阶规范性文件[27]中，所涉法律规范分别就政府职能部门协作建设高标准农田的机构设置与职权配备事项予以了原则性、专门性规定，但在具体机构设置表征之部门协同形式、相应职责权限配备表征之部门协同内容设定方面则存在一定的虚置化与部门化问题。对该类条款展开规范分析，既是在主导建设效能优化导向下，实现该类条款所涉政府“回应性规制、精巧规制、元规制”[28]的必要进路，也是从该具体领域机构建制命题表征之“微观部门行政法”[29]层面检视、回馈所涉行政组织法理论，以推进政府相关职能部门科学设置的应有之义。因此，有必要系统厘清该类条款的“字面意义与隐含意义”[7]，进而尝试解析旨在“提高法律机构的能力”[30]之高标准农田建设领导小组功能适当化要义，以探寻契合于该要义所彰显之部门协同规范命题的相应规范进路。

2 机构设置规范：领导小组虚置化下的主导部门冲突

既有的高标准农田协作建设主要依托各级、各类领导小组等议事协调机构来组织实现，所涉机构设置规范则主要围绕高标准农田建设领导小组来具体设定，厘清该类规范的字面意义与隐含意义皆应立足于高标准农田建设领导小组的组织架构而展开。

2.1 高标准农田建设领导小组虚置化

高标准农田建设领导小组虚置化即在于所涉领导小组有统筹协调之名但无具体协作之实。领导小组作为针对某项特定工作或解决某类特殊问题而设立的一种议事协调机构，往往“由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构组成，承担着政策研究和规划、信息交流与沟通、政策执行的协调与监督等功能”[31]。高标准农田建设领导小组即由所在层级政府领导出任组长，以发展改革、财政、国土资源、农业、水利等相关行政部门负责人为组员。甚至湖南省长沙市、江西省樟树市等部分地方，为体现所在层级政府对高标准农田建设事项的重视程度，还专门规定由政府正职领导出任组长、由常务副职领导与其他副职领导一并出任副组长。

该类规范凸显了高标准农田建设领导小组于各平级相关职能部门之上的超然领导地位，有助于依靠出任组长或副组长的上级领导既有更高层次权威来单向度推进所涉统筹协调事务，但却没有就领导小组运营方式及其统筹协调下各职能部门的具体职责分工、相互协作事项予以清晰规定，而仅仅停留在确立领导小组“独特的组织和权力结构与相关政治主体之间的互动”[32]之务虚设立层面。协作建设高标准农田的具体事务仍是交由相关职能部门依循各自职责事项范围来自行推进，所需部门协同更多地有赖于避免出现前述问题事件前提下的消极自发行为，缺乏必要的职权交叉认定标准以及统筹协调操作规程设定。

2.2 高标准农田建设主导职能部门冲突

高标准农田建设主导职能部门冲突即在于所涉领导小组办公室挂靠于不同职能部门所导致的实质性主导职能部门冲突。具体而言，在高标准农田建设领导小组办公室的具体挂靠部门即实质性主导职能部门设定上，缺乏相对统一的标准，而存在一定的中央与地方规定不一致，以及较明显的不同地区差异化规定现象。例如，2017年《国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部、人民银行、国家标准委关于扎实推进高标准农田建设的意见》在“（十四）加强部门协作”中明确规定以国家发展改革委为牵头职能部门，但不同区域地方政府在领导小组办公室具体挂靠或主导职能部门设定上，却存在较大差异。其中设定为农业行政部门的居多，以江苏、四川、江西等地为代表；也有海南、北京、云南、广东等其他地方分别设定为发展改革行政部门、国土资源行政部门、水利行政部门，甚至国土资源行政部门与农业行政部门双牵头。

发展改革行政部门作为指导总体经济体制改革的宏观调控部门，其主导下的高标准农田建设活动当更为凸显其与相关功能性职能部门之间的统筹协调性，具体工作推进及实务操作事项则赋予其他功能性部门于相应框架规划约束下更多的便宜行事空间。水利行政部门作为主管水资源合理开发利用的功能性部门，其主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了助推所涉农田水利基本建设的技术性要义。国土资源行政部门根据2018年国务院机构改革方案，已经被整合进了自然资源行政部门。自然资源部“三定”方案亦将“负责国土空间综合整治、牵头拟订并实施耕地保护政策”纳入其主要职责范围，分别由下设的“国土空间生态修复司”和“耕地保护监督司”来承担相应工作。其作为统一行使自然资源开发利用和保护监管之责的功能性部门，所主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了“18亿亩耕地红线”方针指引下，所涉耕地作为一类特殊自然资源的永续合理使用之保护性监管要义。农业行政部门作为主管农业与农村经济发展的功能性部门，农业农村部“三定”方案则将作为“农业资源区划工作”之“耕地及永久基本农田质量保护工作”和作为“农业投资管理”之“农业投资项目资金安排和监督管理”纳入其主要职责范围，并明确由下设的“农田建设管理司”来“承担农业综合开发项目、农田整治项目、农田水利建设项目管理工作”。其主导下的高标准农田建设活动则更多地被赋予了助推所涉产业结构调整及经济发展前提下，所涉耕地作为一类有待更为科学开发之经济资源的项目经营性要义。两类要义的不同取向则在一定程度上诱发了国土资源行政部门与农业行政部门在高标准农田建设及其他相关事项上的职责冲突。

虽然高标准农田建设活动的地域化、特色化趋向，是不同区域地方政府就所涉实质性主导职能部门予以差异化设定的一类客观原因，但更多地反映出不同区域地方政府就该类活动宗旨、属性的模糊认知。则有必要在行政法规或法律之高位阶规范性法律文件中，就高标准农田建设活动的宗旨、属性事项予以清晰规范化设定，进而为确立所涉领导小组统筹协调下的实质性主导职能部门并厘清相应的职责权限配备指明方向。

3 职权配备规范：职能部门职权配备部门化下的职权交叉

既有高标准农田建设领导小组协调下的各相关职能部门往往基于“形式主义的分权观念”[6]来进行职责权限划分，所涉职权配备规范则主要围绕各部门“三定”方案中的职责事项范围来具体设定，厘清该类规范的字面意义与隐含意义皆应立足于高标准农田建设相关职能部门的职责事项设定而展开。

3.1 高标准农田建设相关职能部门职权配备部门化

高标准农田建设相关职能部门职权配备部门化即在于既有规范设定大多围绕“部门本位主义”[33]下各类职能部门的主要职责事项范围，就所涉高标准农田建设职责权限进行了一定程度的具体化概括或列举。例如，发展改革行政部门的主要职权事项被分别设定为 “协调、统筹规划、组织第三方评估” “立项、监管、验收” “计划安排、协调资金投入与使用” “综合协调、情况报送” “组织实施、完成投资” “规划统筹协调”。又如，国土资源行政部门的主要职权事项被分别设定为 “督促上图入库、技术指导和服务、完善标准体系” “下达建设任务指标、组织编制实施方案、上图入库管理” “筹措资金、协调项目建设与实施” “编制实施方案、检查考核、资金监督管理和绩效评价、项目绩效评价自评” “建设任务实施、项目立项报批、规划设计报批和验收” “建设管理、耕地质量监测、高标准农田上图及信息统计” “组织实施、完成投资” “上图入库”。又如，农业行政部门的主要职权事项被分别设定为 “技术指导和服务、完善标准体系” “立项、监管、验收” “技术指导和培训” “编制实施方案、检查考核、资金监督管理和绩效评价、项目绩效评价自评”“立项、规划设计报批和验收” “指导配套项目建设及技术支持” “组织实施、完成投资” “专项资金计划编制、下达和项目实施监督” “技术指导和服务”。再如，财政行政部门的主要职权事项被分别设定为 “资金统筹落实与使用监管” “资金拨付和使用监管” “争取配套资金” “筹措、下达、管理补助资金、补助资金绩效评价、编制实施方案” “立项、规划设计报批和验收” “统筹落实资金” “资金集分配、监督管理”。

在分别设定上述各类职能部门主要职权事项的同时，也有通过“加强指导、协调和监督检查”“强化沟通协调”等规定，来试图确立一类旨在“整合分散于政府多个部门专业职能”[34]以“促进部门间协作”[35]的联动工作机制，但较为笼统且可操作性不强。该类规定虽然明确了领导小组架构下主导职能部门与辅助职能部门的大致划分，并尝试落实领导小组的统筹协调之责，但各部门之间如何基于相应的职责权限设定，来开展具体“指导、沟通协调、监督检查”则欠缺必要的实施性规定。各类高标准农田建设相关职能部门的本职工作属性与主要职责事项范围皆存在较大差异，若未能完成相对清晰、明确的职责权限设定，“因边界清晰、职能明确与实践中公共事务需要跨部门处置的情形形成相互龃龉的格局”[5]将频繁出现，而让欲确立的部门联动工作机制徒具形式。

3.2 高标准农田建设相关职能部门职权交叉

高标准农田建设相关职能部门职权交叉即在于相关职能部门的部分主要职权事项设定，因“部门权力利益化”[36]的驱动，而超出了所涉“三定”方案中列明的主要职责事项范围，所诱发之不同职能部门职权事项部分重合。根据上述4类职能部门“三定”方案中列明的主要职责事项范围，发展改革行政部门在“组织评估、立项、监管、验收、组织实施、完成投资”事项设定上有所超出，国土资源行政部门在“完善标准体系、筹措资金”事项设定上有所超出，农业行政部门在“立项、监管、验收、组织实施、完成投资、资金计划”事项设定上有所超出，财政行政部门在“编制实施方案、报批、验收”事项设定上有所超出。从而使得发展改革行政部门在“组织评估”事项上与国土资源行政部门、农业行政部门存在一定重合，发展改革行政部门和农业行政部门在“立项、监管、验收、组织实施、完成投资”事项上与国土资源行政部门存在一定重合，国土资源行政部门、农业行政部门分别在“筹措资金” “资金计划”事项上与财政行政部门存在一定重合，财政行政部门则在“编制实施方案”和“报批、验收”事项上分别与发展改革行政部门、国土资源行政部门存在一定重合。

该类规定虽然大致梳理了相关职能部门的主要职权事项，但缺乏基于部门协同立场的高位阶、统一清单式设定。特别是针对上述重合职权事项，要么进行职权事项统一增删，要么明确该类重合事项下所涉职能部门的主从协作行为关系，否则即可能由应然层面的职权交叉诱发实然层面的职权冲突乃至前述问题事件，进而倍增高标准农田建设领导小组的统筹协调难度。作为所涉行政主体之相关政府职能部门工作人员与所涉行政相对人之相关施工、管护、技术人员及受益农户等，更是难以根据该类规定清晰、准确“获得与自己利益相关的信息”[37]，进而在该类凸显“权力所涉社会互动”[38]之地域化、特色化高标准农田建设活动中，做出标准相对一致的相应行权、履职或受益行为。

4 规范进路：领导小组实体化下的功能主义职权配备

功能适当原则指引下的高标准农田建设机构建制条款旨在将所涉议事协调机构的运营方式及内容落到实处，逐步实现“从‘领导小组’到‘委员会’”[39]的实体性组织机构规范运行。应基于“以机关结构决定职权归属”[40]之功能主义立场，根据前述各类相关主导职能部门的统筹协调性、技术性、保护性与经营性之不同要义，尝试凸显“有效制约、道德评估、法律确认、人民介入和参与等综合效应”[41]，并在保障“法律制度建立运作的科学性、体系性”[42]前提下，完成相应职能部门所涉高标准农田建设职责权限的清单式规范设定，以列明围绕建设项目运营全过程的各部门具体协同内容事项。

4.1 高标准农田建设领导小组机构设置实体化

高标准农田建设领导小组机构设置实体化即指就高标准农田建设活动所涉相关领导小组人员配置、组织载体事项实现制度化科学核定，以清晰规制所涉部门协同形式事项。该类机构设置有助于围绕具体行权事项完成所涉权力架构与资源的整合，以期实现围绕“去中心化、能力发展、社会资本、大数据建设”[43]，而凸显“政府的灵活性和适应性”[44]之弹性政府治理。

设定高标准农田建设领导小组机构设置的组织载体事项，可结合2018年国务院机构改革方案，以所涉行权事项为核心来优化、调整相应机构的职能。2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》在“三、改进耕地占补平衡管理”之“（八）大力实施土地整治，落实补充耕地任务”里即在事实上将高标准农田建设纳入土地整治事项范围。则应在高位阶规范设定中明确剥离包括高标准农田建设项目在内的“农田整治项目、农田水利建设项目”于项目经营性要义下当归口农业行政部门主导的农业开发投资项目属性，而凸显其保护性监管要义并作为两类具体的土地整治项目，与其他土地开发整理项目、土地复垦项目、土地增减挂钩项目一道，纳入整合后的自然资源行政部门的行权事项范围并以之为实质性主导职能部门。

基于此，一方面，应适当调整高标准农田建设领导小组等议事协调机构的人员构成，仍由所在层级政府正职或分管副职领导出任组长，但由相应自然资源行政部门负责人出任副组长，发展改革、财政、农业、水利等相关行政部门负责人则为组员，以凸显自然资源行政部门在协作建设高标准农田活动中的实质性主导职能部门地位。另一方面，应将高标准农田建设领导小组办公室统一挂靠自然资源行政部门，由所在自然资源行政部门的分管副职领导出任办公室主任。各相关职能部门视当地高标准农田建设活动的实际规模需要，抽调至少1名在编工作人员作为办公室成员，在该领导小组存续期间暂时脱离与原工作单位的人事关系，由所在自然资源行政部门代为管理。进而将该办公室作为领导小组统筹协调之决策事项的具体执行部门，逐步实现在行权事实层面的清单化、程序化之实体化运作。最终将高标准农田建设领导小组设定为一类基于具体行权事项之以问题解决为存续期限的跨职能、融贯式“无缝隙政府”[45]功能团队，并以该领导小组为机构保障，将2017年《关于切实做好高标准农田建设统一上图入库工作的通知》规定的“政府领导、国土牵头、部门协作、上下联动”工作机制落到实处。

4.2 高标准农田建设领导小组的功能主义职权配备

高标准农田建设领导小组的功能主义职权配备即是在该领导小组作为决策机构统一领导下，根据相关职能部门各自的“组织、结构、程序、人员优势”[41]，厘清各类职能部门在高标准农田建设过程中的职责权限，以建设项目运营全过程为对象，就所涉部门协同内容事项予以清晰规制，而建立“事前预防、事中化解与事后优化的弹性治理机制”[46]。

一方面，就履行统筹协调之责的高标准农田建设领导小组而言。所涉相关职能部门分别依循既有主要职权事项设定，履行相应事项提案之责。若该职能部门所提案事项无争议，领导小组则充分尊重其既有功能性职权划分，仅就该事项进行形式性备案，即转化为领导小组名义之决策而发布；若该职能部门所提案事项存在争议，领导小组则需突破其既有功能性职权划分，须就该事项进行实质性审查，并汇总各部门意见后，方以领导小组名义完成统一决策而发布。主要相关职能部门可做如下功能性职权事项划分：发展改革行政部门履行方案统筹、规划之责；农业行政部门、水利行政部门与林业行政部门履行相应技术指导、服务之责；财政行政部门履行所涉资金划拨、使用监督之责；金融行政部门履行所涉信贷扶持之责；审计行政部门、纪检监察部门履行所涉项目、人员全程监管之责；自然资源行政部门牵头履行所涉方案实施、项目推进之责。

基于此，可就前述示例重合职权事项予以统一增删或明确所涉职能部门的主从协作行为关系。其一，“组织评估”事项以自然资源行政部门为主导、以农业行政部门为协同，并从发展改革行政部门职权事项中删除；其二，“报批”事项以自然资源行政部门为主导、以农业行政部门为协同，并从财政行政部门职权事项中删除，但将“报批”所涉技术指导增列为农业行政部门职权事项；其三，“立项、监管、验收、组织实施、完成投资”事项以自然资源行政部门为主导，以发展改革行政部门、农业行政部门、财政行政部门为协同；其四，“编制实施方案”事项以自然资源行政部门为主导，以发展改革行政部门为协同，并从财政行政部门职权事项中删除。

另一方面，就履行决策执行之责的高标准农田建设领导小组办公室及其挂靠的自然资源行政部门而言。以领导小组名义发布之决策皆由该部门来具体实施，所涉职权事项应围绕所涉高标准农田建设项目运营“前（标准、规划、方案）、中（年报、信息监测、资金管理、实施）、后（验收、效益评价）”[47]全过程展开。由领导小组办公室及其挂靠的自然资源行政部门来牵头履行所涉“法规、规章、政策措施、规划、技术规程和标准的拟定决策，以及项目计划编制、审批立项、项目实施管理、项目验收、项目资金使用的监管执行”[48]之责，涉及其他相关职能部门的相应事项则由该部门来协助、配合，若发生权责冲突或事项争议，则由领导小组来统一决断。最终固化并落实依托高标准农田建设领导小组所表征之“上级组织或上级领导下的等级制”[49]纵向部门协同机制。

5 结语

在凸显所涉行政机关独立人格并强调其对外管理效应的中国传统行政组织法理论视域下，作为一类临时性、应急式议事协调机构之领导小组的行政主体地位是存疑的。领导小组往往更多地被定性为因中国行政机关间既有的多头隶属、业务指导关系，为强化所涉职能部门组织协调性的一类非规范化机构建制，但伴随行政任务导向下以促进所涉行政机关效能革新为使命之行政组织法理论的重构，在高标准农田建设领导小组这一微观部门行政法领域中，基于功能适当原则而探寻推动该类机构契合于部门协同规范命题之规范化、长效化的规范进路，有助于检验、回馈该类理论重构范式的科学性与普适性。领导小组改制成委员会当然是一类可行的规范进路，但因其改制成本及应有的效率考量，未必是唯一的最佳方案。以高标准农田建设领导小组为例，完成机构设置实体化下的功能主义职权配备，或许是更为便宜、可行的地方政府层面之规范进路。