健康治理：健康社会与健康中国建设的新范式

杨立华 黄河

一、导言

治理的目标是迈向理想状态，治理的过程却必须面对各种现实的个人、区域和社会“疾病”。如果用“疾病-健康”分野来隐喻整个社会，提升治理水平就意味着对“社会疾病”的长期治理。理论上，提升治理有效性，实现善治是国家治理的重要目标。但正如“现代性带来稳定，现代化引起动乱”一样，迈向善治之路也要治疗各种“疾病”，化解各种冲突、斗争乃至“战争”。传统上，人们往往认为，“疾病”与“健康”问题只存在于医疗卫生领域，“健康管理”自然也主要意味着化解人与疾病之间的矛盾。但很多时候，需要治疗的“疾病”却不只囿于医疗卫生领域。在人类社会生活的所有领域，甚至一直到我们整个“共生的行星”，都面临着“疾病”和“健康管理”问题。因此，健康不仅是一种身体状态，也是一种重要的治理能力。

可是，健康是什么呢？虽然人类自从远古以来就一直极度关注健康问题，但时至今日，我们对健康的界定仍众说纷纭。由于前面已经指出，健康的主体可能不仅指个人，还包括区域、社会和国家等，此处有必要首先提出一个超越单个主体或对所有主体都适用的健康概念。一般而言，健康是与患病相对立的状态，如果无论何种健康主体，其没有疾病，或已经消除了致病因子，治愈了疾病，就可以说其是健康的。当然，如从动态的视角来看，由于健康的主体也有可能再次患病，因此也可将健康视作是主体没有患病或者疾病治愈后的短暂状态。具体到不同的主体，可有比较具体和特殊的健康概念。例如：对个人来讲，健康关注的重点可能不仅在各种疾病（生理、心理等各方面）的祛除，也在衰弱的防止；对区域和社会健康而言，健康除了“有机体”意义上的“无疾病”和“疾病治愈”之外，还关注较强的弹性和复原能力（resilience），更关注如何消除外界不良干扰影响，实现自身修复和可持续发展（sustainable development）；对国家而言，健康则不仅包括国家的基本医疗卫生服务供给，也包括国家作为一个“有机体”的“无疾病”和“疾病治愈”，还包括如何培育各区域、地方、组织和社会的弹性、复原能力以及可持续发展能力等。而且，这些不同主体的健康之间存在各种各样的相互影响。没有人和人类的健康，自然也不会有以人为中心的组织、区域、社会、国家等的健康。类似地，“健康人”自然是“健康经济”的基础。同时，区域发展的健康也越来越受到经济、社会和环境的三重底线（triple bottom line）的约束。国家的健康，则不仅依赖于国内民众的健康，也依赖于国家之内的组织、区域、政治等各方面的健康。

总之，本文所说的健康不仅包括作为个体的人的健康与作为整体的人类的健康，也包括人和人类在内的区域、组织、社会、国家、地球等的健康，是一个“大健康”的概念；自然，本文所说的“健康管理”也不仅仅包括人和人类的健康管理，还包括人和人类在内的区域、组织、社会、国家、地球等的健康管理，是一个“大健康管理”的概念。在这两个基本概念的指导下，本文依次梳理了国际和国内健康管理和研究的发展历程和范式变迁，总结了我国健康管理的基本经验，并在此基础上提出了建设健康社会和健康中国的健康管理新范式——健康治理，讨论了健康治理的基本内涵和主要内容，分析了当前我国健康治理所面临的问题，提出了相应的政策建议。

二、国际健康管理的发展历程和范式变迁

伴随着人类社会，尤其是西方社会的发展，以西方为主的国际社会在对健康概念的不同理解的基础上，经历了健康管理的不同发展阶段，逐渐形成了健康管理的不同范式。概括起来，健康管理主要有3种范式。（1）人口范式（或曰个体范式）。这一范式主要关注人和人类疾病的祛除，也是历史最悠久的健康管理范式。因为“疾病比人类更古老”，所以对药物和治疗的关注，几乎伴随了人类健康管理的全部历史。（2）区域范式。随着城镇、社区和城市的发展，区域环境健康逐渐成了限制人口增长的重要因素，因此人们将健康管理逐步扩展到了行政区域和区域环境的层面，从而形成了健康管理的区域范式。但不管是人口范式还是区域范式，关注的重点仍然还是“人类”。（3）社会系统范式。随着对人与自然关系认识的逐步深化，人们逐渐意识到，健康管理不仅要关注人和区域健康，还要关注生态和社会系统的健康，因此逐步形成了关注社会系统健康的社会系统范式（或曰生态范式）。从发展的次序上看，是先有人口范式，再有区域范式，最后才有社会系统范式。但这3种范式却不是后者逐步替代前者的关系，而是后者在不否认前者存在的情况下，对健康和健康管理问题的逐步扩展和扩大。因此，在新范式诞生的时候，自然就形成了后一种范式和前一种范式共存的状态。在今天，也就形成了3种范式共存的状态，共同构成了当代国际健康管理的全貌。

（一）人口健康：从生理健康、精神心理健康到全面健康

古今中外，几乎所有的人害怕患病带来的衰弱，都期待自己能远离疾病，避免陷入“死亡一端”。不难想象，医学史和疾病史的久远绵长，使人口健康管理的历史境况的全面梳理成为了一项浩大无比的工程，远远超出了本文的能力。因此，这里只对19世纪现代医学诞生后的情况进行简要梳理。

在近现代社会早期，人类健康管理的重点是生理疾病的治疗；对于组织、社区和国家而言，保护个体生理健康和生理疫病控制是其重中之重。例如：1851年欧洲国家举行了第一届国际卫生大会，重点探讨霍乱、鼠疫和黄热病的防治问题。在1883年西方第五次霍乱大流行期间，人类已有了控制霍乱疫情的公共卫生手段。特别在1884年，德国医师罗伯特·科赫（Robert Koch）分离出了霍乱杆菌，为霍乱疫情的控制提供了新武器。而青霉素等抗生素的发明则更进一步提升了人类治愈传染性生理疾病的能力。到1958年，第十一届世界卫生大会通过了根除天花的决议；同时，根除麻疹、百日咳、脊髓灰质炎的计划也基本上获得了成功。总的来说，人类控制生理性疾病的能力在不断增强。

随着人类在个体生理疾病和疫病斗争中的不断胜利，人类对健康内涵的理解也在不断扩大。首先，慢性病与异常疾病逐渐引起了人们更多的关注，并在2010年成立了国际慢性疾病联盟。其次，营养缺乏性疾病也逐渐进入了人类健康管理的视野。再次，除了对个体健康理想状态的静态描述，人类也越来越意识了到身、心健康的交互影响，使得精神疾病的防治也逐渐进入了健康管理的范畴。虽然早在1845年，英国已经强制建立“疯人院”，但直到1911年，布鲁勒尔（E.Bleuler）才正式提出“精神分裂症”。在这之后，1935年又发明了额叶切除术。虽然现在看来这是非常不人道的，但在当时却被广泛用于治疗不听从管理的精神病患者。到20世纪50年代以后，精神药物已经得到广泛应用。2001年的世界卫生报告更是重点强调了对精神健康的新理解，正式将人类对健康的理解全面提升到了既包括生理健康也包括精神心理健康的层面。

除了生理和精神健康之外，人类也逐渐认识到，影响人类健康的因素的范围也在不断拓展，“既包括个体的生物属性、生活方式，也包括医疗保健的组织形式，还包括个体生活的社会环境”。特别是，随着工业革命和快速的城市化，饮水安全、污水排放、垃圾回收等影响人类生理健康的环境要素也逐渐被纳入到了健康管理的范畴。更进一步的研究则把影响人类健康的要素分别概括为生理的（physical）、生物的（biological）、化学的（chemical）、社会经济的（social-economic）和心理的（psychological）。从而使得，人类对健康内涵的认识从单一的生理健康走向了全面健康，对于健康管理的认识也从单纯治疗走向了全面防治。

（二）区域健康：从城镇健康、城市健康、社区健康到国际健康

如果说人口健康的重点在于战胜疾病，那么区域健康的重点则在巩固人类的防御。从微观尺度看，区域范式关注社群生存环境；从宏观尺度看，该传统则将人类健康防御的阵地从社区拓展至城市，乃至世界各国联盟。与人口范式类似，区域范式的传统也很久远。从某种意义上讲，人类早期的城市雏形便孕育了健康管理的区域视角。古希腊“医学之父”希波克拉底（Hippocrates）就系统探讨过空气、饮水及其他环境因素对健康的影响。但直到 1844年英国“城镇健康协会”（Health of Towns Association）成立，区域范式才正式成为一种健康管理范式。

在此之后，区域健康范式逐渐在全球扩展开来。例如：1907年，国际公共卫生局在法国巴黎建立，将健康管理突破了单个城市，使得发达国家主要城市间的联手防御成为一种新的健康管理策略。1948年，世界卫生组织成立，其通过的《世界卫生组织组织法》强调了世界范围内改进公共卫生和防治流行病的重要性。1951年，《国际卫生公约》通过。1984年，在加拿大举行的“2000年健康多伦多”国际会议首次明确提出了“健康城市”的建设目标。1986年，渥太华通过的《健康促进渥太华宪章》则标志着健康促进成为了全球共识。1989年，美国掀起了著名的“健康社区”运动；与此同时，欧洲的“健康城市”运动也是如火如荼。当然，到了后期，二者走向了融合。此外，与“健康社区”和“健康城市”运动类似，世界各地也出现了多种多样的健康促进项目。例如：丹麦因其完善的自行车计划而知名；斐济则开展了“健康岛屿”计划。

伴随着“健康社区”和“健康城市”等项目的不断推进，与区域健康管理相关的健康新概念也逐渐发展起来。例如城市和社区的韧性（或曰弹性）（resilience）受到广泛关注。城市具备韧性是指“城市系统能够准备、响应特定的多重威胁并从中恢复，并将其对公共安全健康和经济的影响降至最低的能力”。从消极角度看，城市韧性主要体现在城市应对各类自然灾害和公共卫生安全等问题的复原力；从积极角度看，城市韧性主要体现在城市能积极主动调整自身状态，进行城市革新，保持活力。

与此同时，健康管理的区域范围也在逐渐扩大，逐渐走出了“城市”或“社区”的范畴，开始向国际性区域和全球领域发展。例如：2003年，贝尔福斯特会议宣布欧洲进入健康城市第4阶段（2003—2007年），将健康管理的范围从城市或一国扩展到了整个欧洲；2007年，由包括中国在内的191个缔约国共同批准的《国际卫生条例（2005）》正式生效，使得“国际健康管理”成为世界各国共同关注的重点。

（三）社会系统健康：从土地健康、生态系统健康到社会系统健康

相比前两种范式，健康管理和研究的社会系统范式形成最晚。虽然奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold）早在1941年就提出了“土地健康”（land health）的概念，但当时并未引起人们的关注。直到21年后的1962年，蕾切尔·卡逊（Rachel Carson）的《寂静的春天》的出版才使人类对生态系统的干扰逐渐成为热点话题，促使人们从系统平衡的视角来审视生态系统的状态，尤其是这种状态对人口健康的影响。

“生态系统健康”的全面探讨始于 20世纪70年代。虽然反对者认为，不能用类似人类健康的概念来类比“生态系统健康”，而且“生态系统健康”只是一种价值判断，缺乏可操作性的界定。但支持者认为，生态系统运行有着相对良好或较差的状态，前者即是生态系统相对的“健康”，水域、森林等生态系统健康也可以具体评价。学者们意识到，健康的生态系统能够为人类提供良好的生态系统服务，而其受到胁迫后的功能退化则直接影响人类的健康福祉。

在早期，此类研究主要体现在当代西方与“生态城市”相关的思潮中，尤其是“新城市主义”。“新城市主义”的重点在于治疗城市病。例如：1975年美国建立了“生态城市协会”，其目标是重塑城市与自然的平衡。但随着认识的深化，人们对生态系统的关注超越了具体的城市和区域，逐步扩展到了整个国家和全球健康（global health）。例如：在 1994年于渥太华召开的“全球生态系统健康国际研讨会”上，人与生态系统的相互影响等成了重要议题。在1995年，《生态系统健康》（ecosystem health）杂志正式创刊发行。

随着对生态系统健康关注的发展，人们对系统健康的认识也逐渐从单纯生态系统扩展到了包括生态、环境、政治、经济、文化等诸多因素在内的社会系统健康，更加关注整体性的系统平衡。例如：2003年，世界卫生组织明确指出，很多因素都不是卫生系统所能直接控制的。这实际上反映了健康管理的社会系统范式思维。2006年，爱尔兰首创的“减能行动计划”使得健康管理开始与石油紧缺、气候变化等社会系统变化紧密关联起来。2016年，在上海召开的“第九届全球健康促进大会”的会议主题既关注个体健康和区域健康，也关注社会系统健康。

三、新中国健康管理的实践及经验总结

中华民族对健康问题的关注源远流长。例如，早在春秋战国时期，中国人就注意到了环境对人口健康的重要影响，提出了“土厚水深、居之不疾”的论断。新中国成立后，国家特别重视对人民群众的基本医疗保健，并广泛开展了国家动员、全社会参与的爱国卫生运动。不管是早期的疫病防治，还是改革开放后的环境卫生改善和健康促进，这些治理实践或者明确与健康有关，或者将健康包含其间，基本上也和国际健康管理的实践具有一定的相通性，亦可粗略划分为人口健康、区域健康和社会系统健康3种范式。

（一）人口健康：从疫病防治、健康保护迈向健康促进

建国初期的健康治理以疫病防治为重点。疫病防治既关系着人民的生命安全，也影响着国家的政治稳定。可以说，在那个时期，“国家在疫病防治方面做了大量的工作，取得了显著的效果”。例如：针对1949年的鼠疫，卫生部和军委卫生部共同组成了中央防疫总队，“先后赴察哈尔北部六个县旗防治……迅速扑灭了鼠疫疫情”。朝鲜战争爆发后，疫病防治又与保家卫国密切相关，健康管理更是成为关涉国家生死存亡的大事，健康管理的全社会动员亦成为保家卫国的重要途径。在此背景下，在1953年专门成立了“中央爱国卫生运动委员会”（简称“中央爱卫会”），并在全国各地开展了群众性的“爱国卫生运动”。

与此同时，全局性的防治规划也成为了重要的管理手段。例如：在1956年，卫生部发布了《关于防治鼠疫规划纲要》和《防治疟疾规划》。

健康管理既需要被动防治，更需要主动保护。因此，在早期的疫病防治之后，健康保护也越来越受到重视。例如：1960年，教育部和卫生部就联合发出了《关于在各级学校中大搞爱国卫生运动和加强体育运动的通知》，将体育运动与卫生运动置于同等地位。1965年，国务院批转了的《食品卫生管理试行条例》，首次将与群众生活息息相关的食品卫生纳入健康保护的领域。1971年，卫生部在京召开全国防治慢性气管炎工作会议，首次将慢性病纳入健康保护的范畴。1980年，“中央爱卫会”第四次全会上则强调“过去只限于消灭生物四害，现在还要研究解决三废治理、环境保护、生态平衡等，还要研究食品的构成”。

在疾病防治和健康保护的基础上，随着认识的不断深入，又越来越强调预防和健康促进。例如：1988年，卫生部发出了《加强营养工作的通知》。1990年，修订了23个与健康直接相关的管理办法。2007年，由多部门联合发起了《全民健康生活方式行动倡议书》，通过全民行动，使居民健康理念与意识不断提升，健康知识与技能不断普及，健康活动与实践不断推广。2016年，在北京召开的全国卫生与健康大会上，习近平总书记更明确指出要建设健康中国；随后《“健康中国2030”规划纲要》发布，成为新时期国家建设的重要任务。

（二）区域健康：从改善环境卫生迈向建设健康城市

新中国的区域健康管理稍晚于人口健康管理。1962年，卫生部、商业部、工商管理局、合作总社联合发出《关于加强集市卫生管理的联合通知》。建国后很长一段时期，环境卫生整治往往是区域健康管理的重点。例如，直到1979年，在卫生部和国家工商行政管理局联合颁发的《农村集市贸易食品卫生管理试行办法》中，集市的健康管理问题一直是重点。随着城镇化的发展，城市卫生和健康问题也越来越受到关注。例如：1981年，“全国爱卫会”召开了“城镇卫生管理赤峰现场会”。1989年发出了《关于开展创建国家卫生城市活动的通知》，在全国范围内开展了国家卫生城市的创建活动。从全国范围来看，爱国卫生运动在关注人口健康的同时，也特别重视区域环境卫生改善。尤其是进入20世纪80年代，爱国卫生运动的主要任务就是“改善环境质量与生活质量”。进入20世纪90年代，国内也开始启动“健康城市建设运动”，区域健康管理模式逐渐与国外健康城市运动接轨。例如：1994年开始了创建“健康城市”的试点工作。1995年制定了《海口市健康城市规划纲要（1996—2010）》。1997年，国家环境保护总局下发了《关于开展创建国家环境保护模范城市活动的通知》。2006年，第二届世界健康城市联盟大会在苏州召开。2010年，全国卫生工作会议提出“我国全面启动健康城市（区、镇、村）活动”。2017年，主题为“健康城市”的“上海台北城市论坛”在上海举办，使得城市间的健康管理交流与两岸关系的发展关联了起来。

（三）社会系统健康：从生态系统健康迈向社会系统健康

在21世纪之前，虽然我国没有系统探讨生态健康问题，但是与生态健康相关的活动却并非没有。例如：在20世纪70年代国际主流在探讨生态健康的同时，我国也出台了《中华人民共和国环境保护法（试行）》等法律法规。进入21世纪以后，我国也开始明确关注生态健康问题。例如：2004年12月，在北京召开了首届中国生态健康论坛，对人体健康的环境影响、生态健康的影响因素、生态健康与人体健康的关系等问题进行了探讨。从2007年开始，我国尝试构建全方位的健康管理治理体系。例如：2007年由卫生部等18个部委办局联合制定了《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》，这意味着健康管理在我国已经上升到国家治理层面，开始关注整个社会系统的健康。习近平总书记在2016年提出了“没有全民健康，就没有全面小康”的说法，使得我国健康管理的社会系统范式也逐步从仅仅关注生态系统健康过渡到了关注社会系统健康的层次。

（四）新中国健康管理的经验总结

1.健康管理需要统摄性国家战略的支持

新中国的健康管理实践表明，国家统摄性战略支持时的健康管理往往成就较大。例如，在新中国成立初期，“爱国卫生运动”也是“保家卫国”战略的重要组成部分。当时的健康管理卓有成效，“基本上控制了鼠疫的发生……基本消灭了天花……黑热病人治愈率达97%左右”；且“烈性传染病被消灭或基本消灭，城乡人民的健康水平大大提高，平均寿命大大延长”。

当然，相反的历史经验也说明，如果统摄性国家战略受到干扰，健康管理成效就会大打折扣。例如，“爱国卫生运动委员会”曾一度被取消，健康管理工作受到很大影响。尤其在当今时代，一国的健康管理既是其国家治理能力的体现，更是其参与“全球健康治理”必须承担的责任，健康管理更需要统摄性国家战略的支持。

2.健康管理应注重多主体参与

新中国的健康管理实践也表明，保证多主体参与是提高健康管理成效的重要手段。例如：新中国成立之初，爱国卫生运动蓬勃发展，使得卫生保健和疫病防治取得了巨大成就，是全社会多主体参与管理的重要典范。早在1950年，政务院就发出了《关于切实发动群众性的防疫运动以遏制鼠疫的流行的指示》。随着朝鲜战争的爆发，各级地方政府又成立了爱国卫生运动机构。1978年，联合国和世界卫生组织也对我国农村解决基本医疗卫生服务的经验高度称赞。再如，1989年开展的“爱国卫生月”活动一直延续至今，保证了疾病预防、环境改善和健康促进等工作的持续推进。实践证明，调动各多元主体参与的积极性，发挥全民参与优势，是我国健康管理的一条重要经验，也是其突出优势。

3.健康管理应注重多领域的健康

正如前言，新中国成立初期的健康管理主要强调卫生工作，重点是疫病防治。后来逐渐认识到了这种“疾病中心观”的不足，转而强调健康促进、生态系统健康和社会系统的整体健康等，逐步实现了对社会较多领域的同时关注。相应地，我国的健康管理活动等也经常在学校、机关、部队等各场所展开，实现了对各种组织和场域的覆盖。所有这些都说明，健康管理必须实现对多领域健康的同时关注。这也可以说是新中国成立以来健康管理的一个重要经验。

四、健康治理：健康社会和健康中国建设的新范式

在总结国内外健康管理发展历程和范式变迁以及我国健康管理实践经验的基础上，我们认为，最好将中外经验结合起来，将3种范式结合起来。实际上，无论在国际上还是在国内，健康管理都已经形成了一个同时融合了3种范式，同时强调从生理到社会的全健康内涵、从政治到生态（狭义）的全健康领域、从个体到国家乃至全球的全健康层次、从政府到公众的全健康主体、从事物和人生全过程到全世代可持续发展的全健康过程的综合性“五全”健康管理新范式，也就是健康治理新范式。健康治理新范式强调健康管理的目标就是建立一个包括以上所有这些方面的健康社会，这不仅是健康中国的建设目标，也是健康全球的建设目标。健康治理新范式不仅强调了社会多主体协同合作的治理概念在健康管理领域的应用，也将对健康管理的认识和实践提高到了一个新的阶段和高度。

（一）全内涵的健康治理

健康治理强调涵盖所有方面的“大健康”概念。传统的健康概念，主要集中在生理健康，后来加入了心理和精神健康，但这样的健康概念仍然是比较局部和片面的。所以，加里·冈德森（Gary R.Gunderson）进一步强调了健康的4要素：生理（或身体）的（physical）、心理的（mental）、社会的（social）和精神的（spiritual）；玛丽娜·肯泽（Marina Kenzer）则强调了城市居民健康的6个方面：生理的、心理的、社会的、经济的、政治的和精神的；杨立华等更认为还应该重视与个体相关的道德、自然环境和社会等对健康的影响，因此提出从6个方面全面理解“大健康”概念：生理的、心理的、精神的、道德的、自然的和社会的（又包括政治、经济、狭义社会、文化四类；如再加上环境，则是五类）。

（二）全领域的健康治理

健康治理强调社会各领域的健康管理。一般而言，广义社会的基本领域包括政治、经济、社会（狭义）、文化和生态。从社会系统论的角度看，各领域也可视为单独子系统，相应地就有政治健康、经济健康、社会（狭义）健康、文化健康和生态健康。健康治理强调健康管理应该关注并且涵盖广义社会的所有这五个子领域，是全领域的健康管理。

（三）全层次的健康治理

健康治理强调社会各层次的健康管理。健康治理强调健康管理要超越个体层次，拓展到社区（包括区、乡镇、街道、村庄等）、城市、区域、国家乃至全球等所有层次。要有健康公民、健康社区、健康村庄、健康城市、健康社会、健康世界，并且强调这些层次之间的互动和网络结构。只有社会的各个层次都实现了健康，才是真正的健康社会。

（四）全主体的健康治理

健康治理强调多元主体协同参与的健康管理。哪怕是像中国这样一个政府异常强大的国家，政府也不能独自解决社会的所有健康问题，必须依靠所有社会成员、组织和主体的全面和实质性的协同行动，发挥各自的优势和特长，才能更好地解决这些问题。而这些社会主体，除了政府、公众之外，还应该包括企业、各种社会组织、专家学者、媒体等，需要建立多主体协同参与的健康治理体系，将健康政策、健康促进、健康生产、健康参与、健康研究和健康传播等有效结合起来。而且，这些主体之间除了横向协同外，不同主体的不同层级之间也存在各种各样的纵向协同，从而形成了多维的协同治理体系。

（五）全过程的健康治理

健康治理强调事物和人生的全过程健康管理和全世代的可持续性健康管理。所谓全过程的健康管理指健康管理要贯穿事物和人生发生、发展的全过程。例如，要贯穿一个人的一生，一个事件的全过程等。所谓全世代的可持续性健康管理指的是健康管理不仅要关注当代人的需要，也要满足子孙后代的需要，不能为了当代人的需要而损害子孙后代满足他们自己的需要的能力。与此同时，很多研究者也将弹性（resilience）思维视为可持续发展的关键。所谓有弹性，是指社会的各领域既要能吸收一定的震荡，也要有较强的自组织、学习和适应能力。

总之，以上5方面的健康治理内容，不仅是采取实际健康治理行动的指南，是研究健康治理问题的不同方面和视角，同时也为我们衡量健康治理的总体水平提供了一个基本的概念框架。一个社会或一个国家在以上5方面的健康治理表现越优越，其健康治理的总体水平也就越高，其社会和国家整体健康程度也就越好。当然，从指标概念框架的角度言，以上这些分析也只是在类型学意义上给出了初步考虑的概念性指向，具体的指标构建还需要进一步深入探讨和研究。而且，最终的指标选取需要依据有效性、可靠性、广泛适用性等标准来检验。而且，这一指标的构建，也可以参考健康社区、健康城市等研究方面较为成熟的指标体系。

五、当前我国健康治理所面临的问题及政策建议

2014年8月22日至9月2日，人民论坛曾针对“当前中国十大社会病态”进行了调查，让人们为当今中国社会的健康程度打分，有超八成认为当前我国社会正处于亚健康状态。造成我国社会目前普遍存在的亚健康状态的原因可能是多种多样的，但根据上面所提出的健康治理新范式，这些原因也就是当前我国健康治理方面所存在的问题。下面将对这些问题进行简单分析，并提出相应的政策建议。

（一）问题和挑战

根据健康治理新范式的五个维度，导致我国当前社会普遍不健康或正处于亚健康状态的原因，亦即当前我国健康治理方面存在的主要问题，主要是5个方面的认识不全面，可简单概括如下。

1.对健康概念的认识不全面

除了生理健康外，还没有充分认识到心理、精神、道德、自然和社会健康的重要性，也没有对这些健康问题进行系统管理和研究。对政府健康管理而言，“普遍存在着不同程度地将医疗卫生行业等同于一般竞争性行业，将医疗卫生责任看作单纯的个人责任的看法和做法”。

2.对健康领域的认识不够全面

比较注重生态领域的健康，但对文化、社会、经济，尤其是政治领域的健康关注不够，也没有对这些领域的健康进行系统管理和研究。从健康的领域来看，对于生态系统的健康管理已列入重要议程；但是对于其他领域的健康管理，既缺乏足够的研究，更缺乏相应的管理。

3.对健康层次的认识不够全面

比较注重个体健康，忽视了其他层次的健康，尤其社区层次和国家整体层次的健康，也缺乏不同层次（包括不同区域）间的协同治理。如前文所述，新中国成立初期就将卫生治理的价值提升至保家卫国的层面，但这些早期的健康管理实践延续到后期没有从层次上实现提升。

4.对健康主体的认识不够全面

比较关注政府的角色和功能，但忽视了公众、企业、社会组织、专家学者以及媒体等社会成员或组织的角色和功能，没有形成多主体协同行动的健康治理体系，也缺乏相关的研究。一方面，就主体各自的视角来看，每个主体都还没有充分发挥自己应该发挥的功能和作用。例如：即使就政府而言，相关的健康政策、管理和行动等往往也缺乏必要的前瞻性、整体性、稳定性、科学性、民主性。类似地，企业和社会组织也存在问题，学者健康研究的整体性推进也受到“语义学丛林”的严重限制，媒体的“伪健康传播”也广为流传。另一方面，就主体间关系而言，也有以下几个突出的问题：主体间的地位不平等、互动和协同的机会少、互动的程度低、互动的方式单一，等等。

5.对健康过程的认识不够全面

比较关注当下的健康，而缺乏对健康全过程和全世代的可持续性发展的健康的关注，没有形成全过程和全世代的可持续性健康治理体系，也缺乏相关的研究。整体而言，对于健康治理的全过程和全世代管理，虽然国家层面的长远性战略规划有，但却缺乏必要有效的系统保障措施。

（二）政策建议

要解决以上这些问题，就必须依照健康治理新范式所提供的五种途径，不仅要全面理解健康和健康治理的不同内涵、领域、层次、主体和过程，而且要从全内涵、全领域、全层次、全主体、全过程的角度展开健康治理，从而形成一个五维互动的国家健康治理新体系。

1.重视健康全内涵，实行全内涵系统健康治理

无论对个体、群体，还是各种各样的社会组织（例如政府部门、企业、学校、医院等），还是各种区域（例如不同的社区、村、乡、镇、县、区、市、省等）和整个国家而言，都要考虑其生理、心理、精神、道德、自然、社会等所有方面的健康，实现对所有这些方面健康的系统管理。只有考虑了所有这些方面的健康，同时实现对这些方面健康的系统和整体性管理，才是真正的全内涵系统健康治理。

2.重视健康全领域，进行全领域系统健康治理

就“大社会”概念而言，社会包括政治、经济、社会（狭义）、文化和生态五个领域。进行健康治理，就要关注和重视所有这些领域的健康，进行全领域系统治理。实行全领域系统健康治理，不仅要关注经济领域和生态环境领域的健康管理，也要同等地关注政治、社会、文化诸领域的健康管理，只有所有这五个领域都实现了健康，整个“大社会”才是一个真正健康的社会。

3.重视健康全层次，实行全层次（包括区域）协同健康治理

没有部分的健康，自然就不然会有国家和社会整体的健康。因此，要实现健康治理，就不仅要关注国家和社会层面的健康，而且要关注国家和社会所有层次、层面和区域的健康。要实现所有这些层次和层面的健康的系统和协同治理。而且，不仅要同时实现不同层次之间的纵向协同和同一层级的不同单位之间的横向协同，还要实现纵向协同中自下而上和自上而下两种治理方式之间的协同、顶层设计和地方创新之间的协同。此外，需要指出的是，要实现协同治理，也要提升政策的协调性和影响力，必须“将健康融入所有政策”。

4.重视健康全主体，实行全主体协同健康治理

要实现整个国家和社会及其内部的所有个体、组织、区域和层次的所有内涵的健康，是一个复杂和恒久的工程，需要所有主体的共同行动、协同治理。每个主体的作用都非常重要，不可忽视。一方面，要给所有这些主体广泛的参与和协同治理机会，充分培育其能力。例如：要让政府的行动要更加具有整体性、稳定性、科学性和民主性；要充分保障主体间地位的平等性，让主体间有效互动和协同的机会更多、程度更高、方式和渠道更多样。

5.重视健康全过程，实行全过程和可持续性健康治理

全过程健康治理对应于不同的主体有不同的内涵。例如：对个体而言，全过程的健康治理就要实现对其从出生到死亡、从学校到家庭、从工作到休息等所有过程的健康治理。对人类而言，不仅要关注一代人的健康，而且要关注所有未来世代的健康。对企业而言，要关注从原料采购直到售后服务等各环节的全过程的健康。此外，全过程的健康管理还要强调对所有主体健康管理的弹性和可持续性。