健康中国战略的地位、作用与基本要求

王秀峰

2016年，中共中央、国务院召开21世纪第一次全国卫生与健康大会，并印发实施《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确了推进健康中国建设的宏伟蓝图和行动纲领。党的十九大报告进一步提出要“实施健康中国战略”，标志着党和政府将人民健康上升到事关现代化建设全局的高度，将“健康中国战略”正式确立为一项国家战略。

1 健康的地位与作用

世界卫生组织指出，健康不仅是没有疾病，而是身体的、精神的健康和社会适应的良好状态。习近平总书记强调，健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求。作为一个多维度的概念，健康既是发展手段又是发展目标，是一个国家和民族最具基础性的事业，在现代化建设中具有基础性、全局性、长远性的作用。

1.1 从个人和家庭看，健康是人的生命和幸福的基础，也是公民的基本权利

健康是人生最大的财富，没有健康就没有一切。同时，健康也是公民的基本权利。从国际上看，《世界人权公约》提出，“人人有权享受为维持其健康所需的生活水准”，《经济、社会和文化权利国际公约》规定，“人人享有最高标准的健康”，均将健康作为基本人权。生命健康权也是我国宪法赋予公民的一项重要权利。《刑法》《民法通则》《经济法》等也都对保护公民生命健康权作了具体的规定，如《民法通则》明确规定“公民享有生命健康权”，并将其列为各项人身权利之首。

1.2 从国家和民族看，健康是社会生产力的基础，也是国家富强、民族振兴的基石和标志

一方面，健康是人力资本投入的重要领域。良好的健康不仅能提高个体的劳动生产率，还可以增加其劳动时间。与发达国家人力资本对经济发展的贡献率相比，我国人力资本对经济增长的贡献率还有很大提升空间。研究表明，健康人力资本是教育人力资本发挥作用的基础，对经济增长的贡献率高于教育人力资本。因此，健康投资是把我国十几亿人口压力转化为长期发展优势的前提。改革开放前人民健康水平的大幅提高正是形成我国“人口红利”的重要基础。1950—1982年我国人均期望寿命从35岁增加到69岁，由此创造的经济价值共24730亿元，平均每年约773亿元，相当于GNP的22%。另一方面，健康本身也是发展的重要目的，人民健康水平是国民身体素质和经济社会发展程度的重要体现，拥有健康的国民意味着拥有更强大的综合国力和可持续发展能力。特别是在当前人口红利缩减和经济社会转型发展的特殊时期，将健康置于经济社会发展的更高优先程度，以人民健康需求为牵引，以促进全民健康打造新型的经济社会发展方式，不仅有利于满足人民健康产品和服务需求，更有利于扩大内需、促进就业，推动经济社会发展方式转变，进一步形成和挖掘我国的“健康红利”。

1.3 从全球和全人类看，健康是国家软实力的重要组成部分，也是全球可持续发展的核心动力

20世纪80年代，联合国开发计划署提出“人类发展指数”（Human Development Index，HDI），将人均预期寿命作为3大核心指标之一。联合国“千年发展目标”的8个总目标中有3个是卫生目标，《2030年可持续发展议程》明确提出了“确保各年龄的人群享有健康生活、促进健康福祉”的发展目标，更加关注经济、社会和环境等健康决定因素，更加强调健康发展的全面性、公平性和协同性。纵观全球，许多国家把增进国民健康作为国家战略，把健康投资作为国家最重要的战略性投资。2008年以来，美国、德国等经济刺激计划均将医疗保健领域作为投资重点。因此，推进健康中国建设也是履行《2030可持续发展议程》目标国际承诺、提升我国国际竞争力的重大举措。

2 健康中国与“五位一体”总体布局的关系

党的十八大明确要求“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调”。从逻辑上看，人民健康是能够整体反映政治、经济、社会、文化和生态发展成效的重要综合性指标之一，健康中国建设是涉及生产方式、生活方式、消费模式、治理模式根本性转变的系统工程。实施健康中国战略，把人民健康放在优先发展的地位，既是“五位一体”总体布局的应有之义，也对“五位一体”具有重要的支撑、促进作用。因此，应将健康中国战略融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设全局之中予以统筹推进。

2.1 实施健康中国战略，有助于推动经济发展方式转变，实现人民健康与经济建设的相互促进和协调发展

人民健康与经济发展是相互依存、相互促进的统一关系。在一定条件下，健康与经济发展可以相互转化。一方面，提高人民健康水平，是当前进一步提高全社会劳动生产率、提高人力资本对经济增长贡献度、提升经济发展质量的关键所在。另一方面，经济发展也是健康改善的基础和前提。只有保持经济的持续增长，才能为维护和促进人民健康提供必要的物质技术条件。但是，经济增长并不会自动带来健康水平的相应改善，关键取决于采取什么样的经济发展模式。长期以来，片面追求GDP增长的粗放式经济发展模式，有意无意地以长期的健康改善为代价换取短期的经济增长，日益严重的环境污染带来严重的健康损害，快节奏的生产生活方式使心理精神压力问题凸显，健康与经济发展之间不协调的问题日益突出。当前阶段，随着居民人均收入水平的提高，居民消费结构从温饱型向发展型升级，群众越来越关注自己的健康，对健康产品、健康服务的规模、层次和品质要求越来越高。实施健康中国战略，把人民健康放在优先发展的战略地位，加快形成有利于健康的经济社会发展模式，其实质就是以健康需求为牵引和驱动，扩大优质健康产品和服务供给，完善健康消费体制机制，使技术、产品、服务（模式）更加对接和契合广大人民日益增长、不断升级的个性化健康需求，实现经济发展与健康改善的良性互动。

2.2 实施健康中国战略，是社会主义政治建设的内在要求

“一切为了人民健康”，是中国共产党成立以来的一贯宗旨。习近平总书记在全国卫生与健康大会讲话中指出：“我们党从成立起就把保障人民健康同争取民族独立、人民解放的事业紧紧联系在一起。”因此，实施健康中国战略，是新时期社会主义政治建设的内在要求。从长期看，健康问题不仅仅是民生问题，也是一个涉及社会主义现代化建设的大问题，解决不好会影响全局。例如，美国的卫生总费用已占GDP的17%以上，不断上升的医疗和福利成本成为美国长期财政赤字的根源，并带来家庭破产、社会分化等严重的社会问题，威胁美国民众的生活质量和美国经济的根基。我国当前由于工业化、城镇化、人口老龄化，以及疾病谱、生态环境、生活方式不断变化，既面临着与发达国家一样的卫生与健康问题，也面临着发展中国家的卫生与健康问题。对此，习近平总书记深刻指出，“如果这些问题不能得到有效解决，必然会严重影响人民健康，制约经济发展，影响社会和谐稳定”。

2.3 实施健康中国战略，加强健康文化建设，将丰富社会主义文化建设内涵

健康文化是以协调人与自然和疾病斗争为核心，在防治疾病、维护和增进健康的实践中所形成的精神成果与物质成果的总和，是社会主义文化的重要组成部分。一方面，通过大力普及健康知识，提高全民健康素养水平，有利于弘扬“天人合一”等中华优秀传统文化，有利于丰富人民精神文化生活，移风易俗，形成热爱健康、追求健康、促进健康的社会氛围，进一步丰富社会主义文化建设的内容和形式。另一方面，通过健康文化建设，引导民众树立科学的健康观，强化个人健康主体责任，引导形成自主自律、符合自身特点的健康生活方式，也有利于促进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，引导人们自觉履行个人责任、社会责任和家庭责任，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态，进一步促进社会主义文化建设。

2.4 实施健康中国战略，全方位全周期维护和保障人民健康，是社会建设的重要任务之一

加强社会建设，根本是要保障和改善民生，让人民有更多获得感。健康中国建设坚持将“公平公正”作为基本原则之一，以公平可及、群众受益为目标，坚守底线、补齐短板，推动健康领域基本公共服务均等化，维护基本医疗卫生服务的公益性，逐步缩小城乡、地区、人群之间的健康差异，促进社会公平。另一方面，健康中国建设坚持以体制机制改革为动力，瞄准群众反映突出的“看病难”“看病贵”问题，用中国式办法破解医改这个世界性难题，加快建立基本医疗卫生制度，提升群众看病就医获得感，更好地满足人民对美好生活的需要。

2.5 实施健康中国战略，加强影响健康的环境问题治理，有利于推动生态文明建设

生态文明建设主要针对多年以来快速发展所积累的生态环境问题，而这些问题也正是健康中国建设致力于解决的。从根本目的上看，生态文明建设以改善环境质量、为人民创造良好的生产生活环境为目标；健康中国建设以打造有利于健康的生态环境为重要任务，二者统一于保障人体健康这一根本目的。从任务举措上看，生态文明建设的重要任务是以解决大气、水、土壤污染等突出问题为重点，全面加强环境污染综合治理；健康中国战略提出“建设健康环境”，并针对大气、水、土壤等提出了“加强影响健康的环境问题治理”的具体任务。从制度设计上看，环境影响评价制度是完善生态文明制度体系的重要内容，健康中国建设则把“建立健康影响评价评估制度”作为把健康融入所有政策的根本制度。

3 实施健康中国战略的基本要求

健康中国战略是健康中国理念、思想和目标的理论化、制度化和政策化，是实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略，也是实现“两个一百年”奋斗目标的核心之一。参考“美丽中国”“平安中国”的内涵，“健康中国”的内涵是把健康放在更加突出的地位，把健康领域发展纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设各方面和全过程，从国家战略层面统筹解决关系健康的重大和长远问题，有效维护和促进全民健康。实施健康中国战略的基本要求包括以下方面。

3.1 核心是健康优先

健康优先是健康中国的核心理念，一是发展理念优先。各级党委和政府应当把健康放在优先发展的战略地位，转变发展观和政绩观，摒弃片面追求GDP增长的粗放式发展模式，把提高人民健康福祉作为发展的重要目标，加快形成有利于健康的经济社会发展模式。二是发展规划优先。将健康中国建设列入经济社会发展规划，“三级四类”规划应优先安排健康发展、突出健康目标，健康指标应成为国民经济和社会发展规划的主要指标。三是公共政策优先。在公共政策制定实施过程中向健康倾斜，把健康融入所有政策，做好公共政策健康审查，守住健康“红线”，从源头上消除影响健康的各种隐患。四是财政投入优先。在财政投入上着力保障健康需求，调整优化财政支出结构，履行好政府保障基本健康需求的责任，为全体人民提供基本卫生与健康服务，维护好基本医疗卫生事业的公益性质。五是考核问责优先。完善针对各级党委和政府实施健康中国战略的考核机制和问责制度，探索实行重大健康危害事件“一票否决”，探索实行县及县以上主要领导干部健康保护责任离任审计制度。

坚持健康优先，要求各级党委和政府承担起主体责任，改变过去将卫生与健康作为消耗性行业的认识，把增进人民健康福祉、促进人的全面发展作为经济社会发展的出发点和落脚点，建立保障人民健康优先发展的制度体系，把健康优先的具体要求细化到法律法规和政策文件之中。尤其是作为基本法的《基本医疗卫生与健康促进法》，应当率先以法律的形式把人民健康优先发展确定为重要战略方针，明确健康优先的基本要求和责任主体，并在此基础上以法律的形式明确健康影响评估制度、健康经费投入保障机制、健康问题监督与问责机制等核心制度,为健康优先发展提供法律和制度保障。

3.2 根本目的是实现更高水平的全民健康

“没有全民健康，就没有全面小康”。全民健康的基本内涵应包括以下方面。

一是面向全人群。卫生健康系统要将健康人群、亚健康人群、患病人群、康复人群全部作为服务对象，从治疗为主、医院为主拓展到以健康为中心，大力发展健康管理与促进服务；要“惠及全人群”，不断完善制度，实现全民健康覆盖，确保“公平可及”，促进社会公平。另外，聚焦重点人群，特别关注高风险人群和弱势人群，“突出解决好妇女儿童、老年人、残疾人、低收入人群等重点人群的健康问题”。二是立足全方位。以人的健康为整体，针对全方位的健康影响因素，将生活行为方式、生产生活环境、医疗卫生服务等各种因素全部纳入健康干预和管理范围，通过营养处方、运动处方、心理处方、药物处方等，进行全方位健康管理。同时，从主要依靠医疗卫生系统转变到社会整体联动，形成多层次、多元化的社会共治格局，全面干预复杂的健康影响因素。三是覆盖全周期。一方面要不断扩展服务，打通公共卫生机构、医疗机构、健康体检机构、康复机构等物理围墙，整合预防、治疗、康复、健康促进等服务，形成系统连续的服务全周期；另一方面，要针对生命不同阶段的主要健康问题和影响因素，实施精准干预，实现从胎儿到生命终点的全生命周期的健康服务和健康保障。

3.3 实施路径是共建共享

《规划纲要》明确提出，“共建共享是建设健康中国的基本路径”。其中，政府负有牵头责任，要强化部门协作，把健康融入所有政策，有效控制影响健康的生态和社会环境危险因素，深化健康服务供给侧结构性改革，优化要素配置和服务供给。同时，个人是自己健康的第一责任主体，要强化个人的健康主体责任，推行健康生活方式。最终实现政府牵头负责、社会积极参与、个人体现健康责任的全民健康“共建共享”模式。

3.4 基本策略是把健康融入所有政策

“把健康融入所有政策”是一种以改善人群健康和健康公平为目标的跨部门公共政策制定方法，要求各相关部门在实现政策目标过程中强化健康价值理念，将健康、公平和可持续作为政策制定过程的一个标准模块，从健康影响因素的广泛性、社会性、整体性出发，寻求部门协作，避免对健康造成不利影响。

3.5 基本制度是健康影响评估制度

健康影响评估制度是指调查、分析、预测和评估政策、规划和项目对人群健康可能产生的影响，提出预防或减轻不良健康影响的意见建议和对策措施，并进行跟踪监测。其实质是制度化地将健康因素纳入各部门公共政策制定和实施的全过程，从源头上消除不利于健康的各种隐患。

一是明确组织体系，确定推进主体。健康影响评估制度是一项基础性制度安排，建议全国统一组织实施，并纳入对各级党委、政府推进健康中国建设考核评价内容。具体由卫生健康部门作为牵头部门，负责拟定健康影响评估的政策法规和部门规章，并组织实施。二是明确评估评价对象与范围。健康影响评估的范围包括各项经济社会发展规划、政策和重大工程项目。其中，规划健康影响评估重在划定红线，拟定负面清单，为政策和项目健康影响评估提供基础和依据；可以“谁编制、谁负责”为原则，由规划的牵头编制单位作为责任主体。政策健康影响评价范围限定为规章、规范性文献和重大决策，由法制部门建立公共政策健康影响审查制度。项目健康影响评价侧重于评估其可能导致的对健康的影响，防控健康暴露风险；根据工程项目对健康的影响程度，各级政府之间应合理划分审批权限，实行分级分类管理。三是加快健康影响评估立法。以国家法律形式确立健康优先发展的战略地位，明确政府、社会、个人在健康保护与促进方面的权利和义务，解决健康影响评价评估制度的法律授权问题。特别是要明确健康影响评价评估制度的法律地位、职能归属及实施主体、评估对象与范围、启动条件及评估程序、健康影响评估指南的制定及运用、公众与社会参与机制、健康影响信息公开制度、相关损害的预防与控制责任、评价评估结果的应用机制、健康损害问责与赔偿机制等核心问题。

3.6 载体和抓手是健康城市、健康乡村建设

《规划纲要》明确提出“把健康城市和健康村镇建设作为推进健康中国建设的重要抓手”。针对当地居民主要健康问题，编制实施健康城市、健康村镇发展规划，把健康融入城乡规划、建设、治理的全过程，促进城乡建设与人民健康协调发展。同时，要研究制定健康企业、健康社区、健康学校等健康“细胞”的建设规范，提高社会参与度，使健康中国建设各项任务在基层落地。

3.7 目标是建设健康促进型社会健康促进型社会

是一种以把健康融入所有政策为特征的新的社会发展形态，其实质是以健康需求为牵引和驱动，推动供给侧改革，使政府、社会和个人形成有利于健康的生产方式、生活方式和消费方式，经济社会发展各方面都向着有利于维护健康的方向发展。健康促进型社会在资源节约型、环境友好型社会的基础上，进一步突出了发展的根本目的，强调一切围绕人的健康，以健康文化为源泉，以健康技术和健康产品为支撑，以健康优先发展的制度体系为保障，是人与自然、人与社会、人与经济、人与自身和谐发展的社会。