商贸流通市场监管存在的问题与措施研究

■周思瑶

（广州市教育研究院）

前 言

在我国已进入改革开放“深水区”背景下，商贸流通领域仍然持续保持繁荣，国内经济活力日益增强，国民经济应对国际风险能力也有很大提升。这一方面得益于市场规律自我调节，另一方面宏观调控手段作为我国调节国民经济一只“无形的手”，通过市场监管职能也对商贸流通领域发挥政策指导作用。但“产能过剩”、“去杠杆化”等经验教训在近些年为商贸流通领域敲响警钟，我们应该意识到以经济、法律等长效机制逐步弱化直接行政监管，是一条深化经济体制改革的必由之路。

1 我国商贸流通市场监管简要回顾

1.1 改革开放初期我国市场监管发展态势

改革开放初期我国社会产品生产能力不足，缺乏足够的流通商品，为商品流动性提供服务的商贸流通业不发达。因此改革开放初期商贸流通领域采取的宏观调控以一种积极主动的决心，全面放开市场监管[1]，推进商贸流通的结构调整和社会产品的生产，为广大人民群众提供丰富的社会产品，短期内有效解决了我国物资短缺问题，促进了我国商品交易繁荣发展。但监管力度不足导致市场秩序屡次因为恶性竞争而“失灵”，例如“朔州假酒案”、“晋江假药案”等商业缺信、假冒伪劣问题开始出现，为应对这些市场乱象，各级政府在商贸流通领域开始增强市场监管力度。

1.2 WTO初期我国市场监管发展态势

我国于2003年成立了商务部，并于2005年推出《建立健全我国流通法律体系框架》（以下简称《框架》），在《框架》出台后，行政法规发展迅速，国务院陆续制定了《直销管理条例》《商业特许经营管理条例》等，商务部也对快速发展的重点行业制定例如《汽车品牌销售管理实施办法》、《酒类流通管理办法》等20多部部门规章，商贸流通领域法律体系建设工作有了框架性行政依据。

这一时期我国商贸流通领域呈现新特点，主要有：①连锁经营发展迅速；②商贸流通相关产业更加多元化；③电子商务技术快速发展并日渐成熟；④城乡之间商贸流通开始纳入流通体系。法律法规进步以及国民经济发展优化了商贸流通环境，这一时期我国陆续化解了金融风暴、次贷危机等国际大型经济事件对我国国内市场的不利影响力，有效地扩大了内需。

1.3 新时期我国市场监管发展态势

新时期我国市场监管法律体系进一步完善，在生产者权益方面完善了《商标法》《专利法》《反不正当竞争法》《反垄断法》《知识产权法》以及一系列企业法等法律体系；在公共权益方面完善了《价格法》《产品质量法》《环境保护法》《侵权责任法》等；在行政权益方面出台了各行业管理法以及行政法律体系，力求做到市场监管有法可依。

当前时期我国市场监管重要内容是总结产能过剩所引发的经济结构侧改革经验教训，充分验证了缺乏有力的市场监管，商贸流通领域过度自由发展容易引发结构性风险，产业结构滞后、脱实向虚等实际问题会对社会经济产生危害。依靠频繁制定短期政策进行市场监管，不利于推进商贸流通领域内部法律体系完善，对形成良性循环市场环境帮助有限。

2 商贸流通市场监管的客观作用

2.1 规范行业管理水平

地方政府在国家、省部级单位有关规定下对本地商贸流通市场依据各行业相关法规开展日常监管，保障行业按照行业法规公平参与市场竞争。推进相关部门分类管理制度的建设工作，监督企业按照公司章程合法经营，打击市场上“三无产品”，确保行业安全生产、居民放心消费，推进企业落实经济结构改革精神。可见在当前经济环境下，各级政府在商贸流通领域市场监管工作面临的任务更加复杂、艰巨、有时代性。

2.2 加强市场监控和应急机制建设

在地方政府没有立法权的前提下，仍然要确保各地方市场经济在生活必需品、生产资料、流通企业、应急商品方面的供给与监控，并且要求地方政府及市场监管部门具备一定经济眼光，能够了解、分析本地市场运行动态，在突发经济事件或物资不足情况下形成可执行的保障预案。因此必须在法律法规框架下制定出对本地情况切实有效的地方政策，为本地区商贸流通领域规范和发展发挥积极作用，为宏观调控提供法律依据。

2.3 整治、规范前沿性商贸流通领域秩序

一些有关国计民生的行业，例如食品、药品安全，历来是商贸流通市场监管工作重点；再如商业欺诈、经济诈骗等“爆雷”行为，是近年来频发的市场监管重点整治工作领域；而保护知识产权则是推进我国经济领域技改、提高企业市场竞争力关键性工作。

以上三项市场重点工作是当前我国市场经济环境改善、建立良性市场秩序的主要工作事项，从各类产经新闻上也体现出我国近年来地方政府推进流通市场监管工作主要内容，主抓商贸流通行业重点领域市场监管是当前国内外市场经济普遍关注的前沿性问题，也是落实中央战略意图的关键举措。

2.4 加快我国经济运转效率

商贸流通领域在现代经济中有着不可置疑的市场影响力，它深度连接三大产业产品在生产与消费之间的运行效率，关联着缩短商品流通时间、去化库存社会消费品、加快经济运行节奏、刺激投资性生产、拉动全社会消费、新增就业岗位等六大重任。

从我国商贸流通日益网络化、信息化的发展经验可以看出，商贸流通行业确实担负起了以上六大重任。党中央、国务院领导曾经在讲话中指出“现代化的大流通带动现代化的大生产”、“流通是现代经济的血脉和神经”，可见商品流通行业在国民经济中的经济地位，而有效市场监管更有利于提高商品流通行业整体运营效率，是体现市场竞争力的战略性问题[2]。

3 商贸流通市场监管现存问题

3.1 已有行业法规和部门规章配套性与实用性不强

近些年有关商贸流通领域市场监管的法律法规建设取得很大成就，但难称完善与健全。在具体使用这些法规应对商贸流通监管领域时，能够与现实情况接轨之处较少，面临诸多监管层面的难题。

各地方政府监管部门试图通过部门规章与行业法规进行配套，例如通过拟定具体执行内容比较精细、准确的部门规章、管理办法等举措来弥补法律在实际执行中一些空缺现象[3]，但这些部门规章的法律地位低于国家法规，而且拥有监管权限的各个部门本着自身监管领域重点抓局部监管，均按照部门规章施政，会偶尔出现不协调、抵触现象，各方操作起来均面临一定困难，有时则会互相增加行政负担与施政成本，如一些部门出台的针对性处罚条例与经贸部门出台的暂行管理办法，往往在商贸流通领域中的根源性问题上无法达成一致，或者能深入反映问题却无法联合解决问题。

3.2 监管处罚手段有限且治标不治本

由于目前大多数商贸流通领域的行业监管手段都是按照部门规章执行行政处罚，一般行政处罚手段罚款区间是1-5万元，而行政罚款、没收违法所得、扣押违法生产工具等手段的强制执行权力又归属于司法、执法等部门，市场监管部门拥有的最有效处罚权力只有停业整顿等行业处罚手段，执法也面临一定困难。此外，违法行为行政罚款额度不足以震慑违法企业，经常有违法企业发现并利用各部门监管权分散的矛盾，为追求经济利益故意违法，并主动找到某部门避重就轻“求罚”，以获得对其它部门违法违规行为处罚豁免权。这些违法企业违法成本不高，而违法企业逃避刑事处罚必然优先选择行政处罚，这就产生监管漏洞，削弱了商贸流通领域市场监管执法的有效性。

从近些年商贸领域流通市场实际成果来看，最大收获还是来自于非常规化的“运动式监管”，即多部门联合进行集中整治活动。此类监管类似于司法部门“严打”，即出现问题或问题严重后不得不进行补救性质的监管，没有遵守市场监管“防患于未然”的可持续发展原则，例如假冒伪劣问题、食品安全问题、突发社会事件问题等，无法从根本上预防和规范市场秩序，而且联合整治监管成本非常高，各拥有监管权力的部门都分摊了一定压力。

3.3 多头监管缺乏系统性和权威性

目前我国商贸流通市场采取分权监管体系，虽然避免了内外勾结、权力集中导致腐败，但监管部门众多也导致许多行业领域内缺乏有力的直管部门统一行使行政或刑事处罚权，粗略统计，在某商贸流通企业生产经营过程中，经贸部门、工商部门、消防部门、卫生部门、产业部门、质监部门、环保部门、物价部门、城市执法部门均拥有监管权和执法权，每个部门都缺乏市场监管的权威性，监管标准和监管依据也都局限于本部门规章，很难达成法律高度上的统一认识，对违法单位也主要体现在行政处罚上，很少运用法律依据提起公诉。

按照行政处罚本着“一罚不再罚”原则，各个部门之间行政处罚标准也不一，部门之间施政处罚缺乏统一性，例如监管标准混乱就容易导致监管体系运行中政出多门或职能交叉重叠；对企业执业经营进行分段监管就容易导致某些监管环节缺位，出现疏漏问题多方“踢皮球”；行政处罚交叉重叠容易增加各部门执法成本而导致矛盾，大大削弱执法有效性。

经贸部门是法理意义上的商品流通行业主要监管部门，但是商贸流通企业监管的核心权力如市场准入标准、资质认证、营业与退出机制等却是由工商部门进行负责，经贸部门可行使的监管权或者与其他部门权限交叉重叠，或不处于源头性监管地位，对行业监管缺乏具体行使监管权着力点，不利于发挥主要监管职能。

3.4 商贸流通监管主管部门建设有待加强

我国现在多部门拥有市场监管权限，但这不意味着各部门市场监管机构都拥有良好的建设水平，责权问题依然是困扰这些部门机构制度建设的主要问题[4]。市场监管在各部门中属于“偏责”，不容易引起政府或部门重视，市场监管执行人员在各部门单位中地位不高，而且经常编制不满或一人多责，监管普遍性和有效性都不能得到保障。而且各部门监管机构普遍缺乏经费，行使监管权时容易产生成本摊派、以罚代管、内外勾结、权力寻租、推卸责任等现象。

由于实际执行监管属于基层工作，编制不满、一人多责问题就常常显得比较突出，各部门监管机构岗位负责人十分有限，但基层监管工作任务覆盖面既广又杂，而且基层监管工作人员日常事务也比较分散精力，不利于增强基层市场监管工作质量。

3.5 不可忽视的地区垄断现象

许多地方政府为保护本地企业生存和发展，对于外来企业市场竞争采取保护策略，这虽然是一个全球商贸流通领域都难以根除的“市场幽灵”。对于外来企业正常经营采取地方保护、“关门打狗”，会对商贸流通行业产生直接或间接的负面影响，增加外部商品在商贸流通市场上的经营门槛，给外地商品流入本地变相增加困难[5]，不利于形成全国性统一市场以及推行扩大内需政策，阻碍商贸流通行业现代化发展要求。

商贸流通领域应避免这种有违现代市场公平竞争的现象，市场监管无法为商贸流通领域打破地方保护主义障壁，容易引发市场秩序混乱、不正当竞争、产业结构停滞不前等现象，因此加强商贸流通市场监管势在必行。

4 构建和完善商贸流通监管体系的措施

4.1 借鉴国际主要发达国家商贸流通市场监管经验

从各主要经济发达国家市场管制目标来看，多以通过宏观调控结合市场监管手段来创造公平、自由竞争市场环境，其中主要特征大致有三点：①商贸流通行业的管制机构具有权威性，宏观调控与法律法规在内容和目的上高度一致[6]。②对于商贸流通产业行政管理与立法管制力度特别强，违法犯罪成本高昂，市场法制化程度很高。③管制机构既包括政府管制机构也包括商会、行协、消费者维权组织的行业自律行为。④市场监管注重公平机制，对中小企业有扶持性质的优惠政策，保护弱势群体利益。

主要发达国家商贸流通行业市场监管各具特色，颇有值得借鉴参考之处，例如：①法国：拿破仑时代的《商法典》主要强化商贸流通企业市场准入制度和审批制度，它的管辖范围涵盖生产、流通和服务业所有领域，严禁不符合法律规范的流通企业进入流通市场，至今仍是本国商业活动源头性法律。②美国：市场监管法律法规体系以保护消费者利益为核心，采取商务部下属部门——各州以下地方政府的二级行政管理体制，各州拥有立法权，规范商贸流通的法律规章相对完善。③德国：致力于监管商贸流通企业的经营行为，从营业时间、货物搭配、价格体系、付款方式等均有不同程度的规定和限制。④日本：商贸流通法律法规则重点扶持中小企业，限制大型企业利用规模优势扰乱商贸流通行业市场，压榨中小企业和供应商的不正当竞争行为。

4.2 重视立法管制的市场作用

鉴于商贸流通对于国民经济的影响力，提高市场监管法制化程度成为当前政府要解决的紧迫任务[7]。当前各项有关商贸流通领域的法律体系对市场监管重在指导意义，而实际落实到具体违法事件当中很难做到行政处罚与刑事处罚并举，对于违法行为的震慑力不足，因此有必要进一步推进商贸流通领域法律体系的完善。

从监管平权的市场监管体系运行方面所积累的行政经验上来看，有必要突出商贸流通主管部门刑事处罚权限，在行政处罚平权基础上突出市场监管法律法规主体地位，重点对市场乱象、不正当竞争现象给予刑事犯罪打击，以强制手段保障市场公平竞争环境，保护优质企业市场竞争力，依法维护消费者权益，促进知识型流通企业发展[8]。

4.3 深化体制改革，促进政府职能转变

从国情出发是我国深化行政管理体制改革基本要求，应在当前市场监管体系基础上进行优化改革，例如树立经贸部门法律监管主体地位、强化经贸部门对商贸流通市场规划和管理权限、增加经贸部门按照市场变化情况组织宏观调控的责任等方面，很有必要推进体制改革的研究[9]。

推进联席决策机制是改革和完善政府决策机制重要举措，树立经贸部门带头作用，有利于多部门信息互联互通、问题协调并达成一致的监管意见。在统一监管与分行业监管方面做到权利结构合理调节，做到联合决议、共同决策，推进内部民主制建设，完善对商贸流通市场宏观调控，同时也有利于提高政府各部门职业素质和监管水平。

推进政府职能由行政转向服务，重点在于加强政策服务与政策引导功能，鼓励企业之间公平竞争，优化市场环境。商贸流通企业门槛不高，建议在工商部门监管企业准入、退出的审批机制下，由经贸部门再“把一次关”，对于不符合商贸流通领域执业标准、运营经验不足、企业实力不足的投资项目和重大经营项目实行穿透核查，防止能力不足的企业入围。当前我国商贸流通领域的主要国情是规范市场而非活跃市场，因此保证商贸流通主管部门留有一道审批权限，也最大限度地保存了主管部门应有的政府职能。

4.4 增强商贸流通领域的信用体系建设

当前我国对社会信用体系的重视，客观上增强了商贸流通企业现代化进程[10]。商贸流通行政主管部门应针对本领域企业构建信用监测及评价体系，推进社会信用体系建设。该数据库应全面反映各商贸流通企业历史沿革、关联企业、股权结构、资产负债情况、经营状况、财务状况、法务情况等市场情况。对于缺乏契约精神、不遵守公平竞争秩序的企业，不应仅仅将企业法人、实际控制人列入失信人名单，对于企业本身也要列入“失信企业”，调整它的信用评级制度。

商贸流通领域信用体系建设也是一项多部门的系统性工作，商贸主管部门应加强与工商、质监等部门信息共享工作，以形成具有权威性的、共享程度高的信息化数据库。信用体系建设对于商贸流通领域也是一只“无形的手”，对于商贸流通企业同时兼有震慑与促进作用，保障商贸流通市场守法经营、有序竞争，为商贸流通市场监管提供法外助力。

4.5 发挥行业协会自律作用

商贸流通行业协会属政府领导下的行业机构，虽然不享有执法权，但在制定行业通用规则和行业技术指标方面发挥着市场调节作用，也有利于形成第三方视角下的行业监督机制，增进企业自律，居间协调企业与政府关系。应进一步发挥商贸流通领域行业协会咨询服务机制，为有关部门提供企业在行业、经济、法律等方面内部信息，作为有关部门执法技术依据。

增强行业协会市场地位也有利于削减地方保护主义不利影响，如通过完善行业通用规则形成企业执业标准，有利于各方及时了解各地区商贸流通市场行业动态，为外埠企业在本地争取公平竞争环境，突破市场限制和地区封锁，为商贸流通企业公平竞争、多赢局面提供咨询与调解服务，也有利于增强市场的宏观调控力度，在突发事件造成紧缺情况时，可通过外埠企业紧急提供应急商品等建议为主管部门提供更丰富的物资保障预案。

结 语

商贸流通领域市场化进程并不会因为监管问题而停止它的发展进程，相对于“无形的手”，更多的还是市场规律在推动它前进和发展，但监管问题不可忽视。俗话说“九龙不治水”，分散的监管权限、单一主体的监管机制毕竟无法长期适应越来越现代化的商贸流通行业。总体来看商贸流通监管仍然属于以法制体系为主导的管理体系，有必要在行业源头性法律框架下将基本的执行法规、监管制度和责任构成尽量完善，以形成覆盖行业各方面的法律执行依据。此外单一监管主体也不能够形成深化政治体制改革的客观要求，应该推进政府主导、行业自律、第三方监督的监管体系，这对我国商贸流通行业监管体系的影响意义十分深远。