组建国家林业和草原局是党中央生态文明建设的重大战略安排

● 中共国家林业和草原局党组

在此次党和国家机构改革中，中央在原国家林业局的基础上，整合相关部门的草原监督管理、自然保护地管理等职责，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子。这是党中央从中华民族永续发展和伟大复兴的战略高度作出的重大决策，是习近平生态文明思想的具体体现，对实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化、加快推进生态文明建设具有重大意义。

一、深刻认识林业草原部门职能定位的历史性转变

（一）确立了以生态保护修复为主的部门职能。新中国成立之初，百废待兴，林业作为国民经济重要部门，以满足国民经济恢复发展对木材的迫切需要为主要任务，大力开展木材生产，为国家经济体系建立和满足人民群众生产生活做出了巨大贡献。但是，我国森林经过长期的过度开采利用，可采资源濒于枯竭，资源状况急剧恶化，生态系统遭到严重破坏，亟待恢复和发展，特别是1998年“三江”洪水灾害爆发后，森林的生态功能被重新认知和定位。进入21世纪以来，党中央、国务院审时度势，以历史和世界的战略眼光，积极推进林业转型发展，相继启动了退耕还林、天然林资源保护等生态保护修复工程。2003年中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》确立了以生态建设为主的林业发展战略，党的十七大正式提出了建设生态文明战略决策，2009年中央林业工作会议又确立了林业的“四个地位”和“四大使命”①。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视林业草原工作，对林业草原改革发展给予了更为坚强的领导和有力指导，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提出了“绿水青山就是金山银山”等一系列新理念新思想新战略，对林业草原工作作出了一系列重大决策部署和安排，赋予林业草原前所未有的新地位新使命。习近平总书记多次亲自主持会议研究林业草原重大问题，多次视察林区牧区工作，多次就林业草原工作作出重要批示指示，为林业草原改革发展提供了基本遵循和根本指引。在此次党和国家机构改革中，组建国家林业和草原局，林业草原部门的主要任务和职能定位已经转移到生态保护修复和组织实施大规模国土绿化、保障国家生态安全上来，着力为美丽中国建设奠定坚实生态基础。

（二）确立了山水林田湖草综合治理的管理体制。我国森林面积31.2亿亩，天然草原面积近60亿亩，湿地面积8.04亿亩，是我国陆地生态系统的主体，也是我国经济社会可持续可发展重要的生态屏障，是美丽中国最重要的底色，关系国家生态安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家生态外交大局。但是，在管理体制上，森林、湿地与草原长期由不同部门管理和保护，不仅人为割裂了自然资源之间的有机联系，而且导致出现部门职责交叉、管理空间重叠、政策标准不一等情况，给国家生态建设造成许多问题和矛盾。正如习近平总书记在党的十八届三中全会上就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所作的说明中指出，“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”为了切实解决各类自然资源分部门管理、条块分割的突出问题，实现统一监督管理，党的十九大报告和党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染物排放和行政执法职责。在《深化党和国家机构改革方案》中进一步明确，将草原监督管理职责从原农业部划出来，组建国家林业和草原局，负责组织重要生态系统的保护和修复，加强森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源监督管理的统筹协调，体现了山水林田湖草是一个生命共同体的自然规律，体现了一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的改革原则。

（三）确立了各类自然保护地的统一监管。长期以来，基于保护、建设、开发等目的，相关部门分头审批和管理自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、森林公园、湿地公园、海洋公园等多种类型的自然保护地。同一地块有多个保护地牌子，管理交叉重叠、建设投资重复、政策标准不一、功能定位不清的现象十分突出。在此次党和国家机构改革中，将原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、原农业部、原国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，由国家林业和草原局管理国家公园等各类自然保护地，统一推进各类自然保护地的清理规范和归并整合，在更大尺度的国土空间范围内进行统筹规划、保护和利用，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，结束了自然保护地“九龙治水”的局面。

二、适应林业草原部门新的职能定位，合理设置内设机构

机构改革启动以来，国家林草局党组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻习近平生态文明思想，牢固树立“四个意识”，按照优化协同高效的原则，聚焦主责主业，突出职能转变，切实做好内设机构统筹设置和优化整合工作，坚持条块结合，有统有分，做到不仅有量变更有质变，不仅有物理变化更有化学反应。

（一）突出生态保护修复职能，推进大规模国土绿化。我国生态建设虽然取得了重大成就，但缺林少绿、生态脆弱，林草资源总量不足、分布不均、质量不高、功能不强的状况没有根本改变，距2035年美丽中国目标基本实现所要求的森林覆盖率达到26%的目标还有很大差距。习近平总书记明确强调要深入实施山水林田湖一体化生态保护和修复，提出“四个着力”明确要求。国家林草局深刻领会中央对林业草原工作的新精神新要求，将生态保护修复、开展大规模国土绿化行动作为核心任务，深入开展义务植树运动和身边增绿活动，着力开展部门绿化、城乡绿化，不断提高森林资源质量和生态服务功能，每年营造林1.1亿亩。在此次机构改革中，专门设置生态保护修复司，加挂全国绿化委员会办公室牌子，负责组织林业和草原生态保护修复和造林绿化工作，统筹森林、草原、湿地、荒漠等生态资源动态监测与评价，综合管理天然林资源保护、退耕还林、三北防护林、京津风沙源治理、野生动植物保护及自然保护区建设、湿地保护与恢复、平原绿化、长江防护林、沿海防护林、速生丰产用材林基地建设等重点生态保护修复工程，指导植树造林、封山育林和以植树种草等生物措施防治水土流失工作。

（二）突出“四个系统一个多样性”，尊重生态系统自然规律。森林被誉为“地球之肺”，草原被誉为“地球之肤”，湿地被誉为“地球之肾”，土地荒漠化被称为“地球的癌症”，生物多样性被誉为“地球的免疫系统”。这“四个系统一个多样性”土地分布面积巨大，覆盖超过100亿亩的国土面积，是国家民族生存发展不可或缺的生态基础和物质基础。在此次机构改革中，国家林草局充分尊重生态系统自然规律，按照“四个系统一个多样性”的要求，设置森林资源管理司、草原管理司、湿地管理司（中华人民共和国湿地公约履约办公室）、荒漠化防治司和野生动植物保护司（中华人民共和国濒危物种进出口管理办公室），分别负责森林、草原、湿地、荒漠化防治和陆生野生动植物资源的保护和监督管理工作。

（三）突出自然保护地统一监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系。在国家林草局加挂国家公园管理局牌子，统一承担国家公园等各类自然保护地监督管理职责是此次机构改革的核心和亮点。国家林草局切实抓好国家公园等各类自然保护地监督管理工作。设置自然保护地管理司，统一监督管理国家公园等各类自然保护地，负责各类自然保护地的规划、标准、审批等，负责国家公园设立、规划、建设和特许经营等工作，负责中央政府直接行使所有权的国家公园等自然保护地的自然资源资产管理和国土空间用途管制。同时，明确各司局根据职责履行国家公园管理相关工作，如局办公室负责组织拟订国家公园法治建设规划、年度立法计划，规划财务司负责组织拟订国家公园的财政、金融、税收等政策，科学技术司负责拟订国家公园重大科学研究、技术创新、科学普及、技术推广，国际合作司负责组织指导国家公园国际合作与交流，人事司负责组织指导国家公园体制改革、人才队伍建设等。

（四）突出补短板、强弱项，加强林业草原支撑保障。长期以来，部分综合司局编制少，任务重。此次机构改革统筹使用编制，在加强业务司局的同时，进一步优化加强了综合司局，确保每个司局至少设置4个处室。针对我国林业草原科技创新、国际合作等工作实际，进一步加强了科学技术司、国际合作司、机关党委的编制和人员力量，切实为林业草原事业高质量发展提供支撑保障。

目前，国家林草局机构改革任务已全面完成，内设机构职能调整和干部安排均已到位，干部思想稳定，工作运转协调。一是林业和草原工作得到较好融合。围绕加强草原保护管理，国家林草局多次开展深入调研和学习咨询活动，积极完善工作思路，推动林草融合发展，各级草原管理机构和职能基本理顺，草原保护管理逐步加强，草原禁牧和草畜平衡面积分别稳定在12亿亩和26亿亩。二是自然保护地实现统一监管。开展了自然保护地大检查和国家公园体制试点督查调研，摸清了基本情况和突出问题，牵头起草了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，已经中央全面深化改革委员会审议通过。三是按照“先立后破”“不立不破”的原则认真做好森林草原防火工作。多次召开会议安排部署森林草原防火工作，局领导分别带队赴基层检查指导森林草原防火工作，做到与应急管理部无缝对接，特别是在“清明”“五一”“国庆”等防火关键时期，明确要求各级林业草原部门高度重视、精心组织、周密部署，决不能因为职责调整而放松警惕。

三、进一步优化职能配置和机构设置，切实承担起党中央赋予的重大历史使命

在新的历史起点上，国家林草局将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，进一步优化职能配置和机构设置，认真履行新职能新任务，全力推动林业草原事业高质量发展，为决胜全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国做出更大贡献。

（一）统筹推进山水林田湖草系统治理。深刻领会中央组建国家林草局的战略意图，深入系统地研究山水林田湖草系统治理的实现路径，明确技术路线和管理路线，坚持问题导向和目标导向，进一步优化职能配置和机构设置。尊重生态规律，按照山水林田湖草是一个生命共同体的要求，加强对生态系统的统筹规划和管理，宜乔则乔，宜灌则灌，宜湿则湿，宜草则草，实现整体保护、系统修复、综合治理。进一步推进林草融合，切实加强草原保护管理，加大退化草原治理力度，全面提升草原生态系统功能。

（二）加快推进国家公园建设。以国家公园为主要载体，推进各类自然保护地的清理规范和归并整合，实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制。重点抓好东北虎豹、大熊猫、祁连山、三江源和海南热带雨林国家公园试点，制订国家公园设立标准，编制总体发展规划，推进国家公园立法，开展试点综合评估，为2020年基本完成试点任务奠定基础。

（三）进一步加强支撑保障机构建设。结合林业和草原工作实际，认真谋划草原保护、自然保护地监督管理等重点领域的科研、监测等支撑保障机构建设，合理优化机构布局，尽快形成一整套科学有效的支撑保障体系，为国家林草局履行新的职能职责奠定坚实基础。

注释：

①四个地位：在贯彻可持续发展战略中林业具有重要地位，在生态建设中林业具有首要地位，在西部大开发中林业具有基础地位，在应对气候变化中林业具有特殊地位。四大使命：实现科学发展必须把发展林业作为重大举措，建设生态文明必须把发展林业作为首要任务，应对气候变化必须把发展林业作为战略选择，解决“三农”问题必须把发展林业作为重要途径。