广州开发区相对集中行政许可权改革的探索及思考

● 林吴养 符唐

广州开发区是广东省第一批相对集中行政许可权试点改革区中唯一的经济功能区。2015年9月成立行政审批局（政务办），紧紧围绕开发建设、招商引资和经济发展的功能定位，开展“一集中、两分离”改革，即将企业投资建设全链条审批事项划转至行政审批局（政务办）集中行使，实行行政审批与事中事后监管相分离、行政审批与技术审查相分离。改革后，企业投资项目从土地出让至取得施工许可证的审批工作日从110天缩短至最短15天，企业申报材料精简4成以上。据统计，2017年以来，1000多家企业前来洽谈，160个项目落户，总投资3000多亿元。

（一）创新顶层设计。制定“1+31”改革顶层设计文件体系，涵盖了相对集中行政许可、精简审批流程、强化事中事后监管、强化配套保障四个方面。《广州开发区开展相对集中行政许可权试点改革工作实施方案》明确将企业投资建设项目从立项到验收全链条的39个审批事项从原发改、规划、建设、环保等多个部门划转至区行政审批局统一行使。同时，制定《区企业投资建设项目承诺制信任审批实施办法》《区企业投资建设项目“来了就办、一次搞掂”审批再提速实施办法》《区“秒批”政务服务实施方案》等30个配套文件，从精简审批流程、放管衔接、组织与技术保障等方面做出了规定。

作为广东省首家成立的行政审批局（挂政务管理办公室的牌子），内设经济审批、规划审批、建设审批、政策法规（挂区政务公开工作办公室牌子）、政务管理、电子政务、社区网格化（挂政府热线管理处牌子）等8个处室，并归口管理区行政服务管理中心、区信息化办公室和区建设工程设计审查事务管理服务中心3个事业单位。

（二）再造审批流程。从破解企业投资建设项目审批周期长、流程繁琐等问题出发，突出集中事项的“关联性”和“效率性”，集中企业投资建设全链条的39个审批事项，实行事前审批与事中事后监管相分离、行政审批与技术审查相分离。一是实施全链条优化。在规划、建设审批环节探索行政审批与技术审查分离，委托具备相关资质的中介机构对规划方案、初步设计、施工图设计文件等进行技术审查。推行施工图设计文件集中审查，统筹建设、消防（备案）、防雷等专业，集中对施工图设计文件技术审查，避免因技术图纸的缺失和反复调整延缓审批进程。二是开展全流程辅导。为重点项目量身定制审批流程图，提供全程审批指引和专业辅导，变企业跑多个部门为一个部门归口提供服务帮办。如针对LG8.5代OLED项目成立筹建专责小组，及时化解“报批难”，实现提前动工；提前指导卡斯马项目完善规划设计和施工图文件，实现24天批完、4个月投产。三是推广全口径验收。对项目竣工阶段规划、消防等9个事项和投产阶段环保、安监等4个事项实行联合验收，做到一张清单、一次对接、一次验收。

（三）推行承诺制信任审批。对不涉及人身健康、生命安全，且申请材料、技术标准简单，通过事中事后监管可以有效控制风险的审批事项实施信任审批。推动出台企业投资建设项目“承诺制信任审批”“来了就办、一次搞掂”新优势双十条，将80%的企业投资建设项目审批事项纳入承诺制信任审批范围，推行“带规划方案出让用地”审批，允许企业在承诺风险自担的前提下，提前开展项目规划设计、技术审查、环境影响评价等前期工作，使用地设计方案审查与用地出让前期准备阶段形成并联。充分利用企业招拍挂土地的时间开展规划审批工作，从根本上解决项目落地难、推进慢的各种制约因素，缩短企业实际筹建审批时间。实施后，对“带规划方案”出让的建设项目，从企业签订国有建设用地土地出让合同至取得建筑工程施工许可证的审批时间只需15个工作日，其他非“带规划方案”出让的项目，25个工作日内可完成审批。与企业投资建设项目全流程审批效率国内领先的地区相比，压缩后的审批时间缩短40%以上。

（四）聚焦审批服务便民化。围绕企业群众需求，推动审批服务便民化。一是推行“秒批”政务服务。对与企业群众密切相关、审批流程简单、承诺办理时限较短的事项，实行“即来即办、即来即批”，通过多重审批环节的扁平化整合，实现“现场秒批”。第一批“秒批”事项清单涉及14个区属审批服务部门共223个。二是推行建设项目“来了就办、一次搞掂”。通过分类审批、精简要件、流程优化、集中审查、免费服务、会议联审、帮办导办等便企改革举措，压减全流程审批时间，申请人一次性按要求提交审批要件的实行“来了就办”；对行政审批事项中涉及的技术审查环节实行分阶段集中审查，实现技术审查“一次搞掂”；涉及部门专业技术问题或者需要跨部门协调相关审批事项的，通过会议联审等形式实现多个审批事项“一次搞掂”。三是通过政府采购的方式为区内企业增资扩产提供免费地形图测量、地下管线探测和施工图审查等10项技术审查服务，大大降低企业审批成本。四是打造“订制式审批服务”。以企业投资建设项目报建需求为导向，结合项目特点和实际情况，为重点企业投资建设项目依法订制最优的个性化审批服务流程，全程提供免费的导办、帮办、代办服务。

（五）推行审批标准化。建立以权责清单为“源头”的权力约束机制，制定权责清单管理办法，并开发权责清单管理系统，对全区4800余项权责事项统一赋码并进行动态管理。以标准化规范行政审批行为，完成全区471个行政审批及公共服务事项的标准化编制，明确基本要素、审批条件、中介机构、监督检查等23个环节170个要素，构建自由裁量基准。将标准化成果同步运用到“一窗式”政务服务改革、相对集中行政许可权改革，以及区网上办事大厅和行政审批系统，规范政府审批行为，减少自由裁量空间。

（六）构建行政审批与事中事后监管有效衔接机制。加强审管主体分离后集中审批部门与原事项审批部门及其上级职能部门在政策法规、具体业务、监督考核等方面的联动和衔接机制的搭建。区行政审批局分别与省、市发改委、国规委等20多个部门建立工作对接机制，与区国规局、住建局等原审批部门建立了审批数据流转、重要事项会审机制，与区安监局、城管局等监管执法部门建立违法案件处理流转机制，确保审管有效衔接。同时，审批事项划转到行政审批局后，原审批部门的工作重心从重前端审批向重事中事后监管转变，通过标准监管、智能监管等监管模式创新，为改革试点保驾护航。

经过三年多试点，相对集中行政许可权改革在优化营商环境、提升政务服务等方面均取得了较好的改革成效。但进一步深化改革，实践中有一些问题需要审慎考虑并妥善处理。

（一）相对集中行政许可权的模式应因地制宜。相对集中行政许可权改革模式有多种，如政务服务中心模式、行政审批局模式、政务服务中心（行政审批局）模式等，在实现路径上，既可以采取实体集中，也可以借助信息技术采取虚拟集中。选择何种改革模式，应根据区域实际情况确定。在重点承担招商引资、经济建设职能的经济功能区，采取行政审批局的模式更有利于提升审批效率。在民生事项占比更高的行政区，或者由于行政审批局本身的功能局限性、改革协调难度大等原因导致行政审批局改革不能彻底进行的地方，更适合在政务服务中心模式基础上，充分运用互联网+政务服务，建立信息平台，推动数据共享，运用大数据提升行政审批效率和政务服务能力。

（二）妥善处理相对集中行政许可权改革中的两种关系。一是处理好行政审批机构与纵向横向之间的关系。广州开发区行政审批局成立后，面临着行政审批局没有对应的上级主管部门，要与20多个区级平行职能部门及其对应的上级职能部门分别沟通，并需要应对来自多个上级部门的业务指导、政策学习、目标考核等工作。为了破解这一困境，广州开发区行政审批局分别与省、市发改委、国规委等20多个省、市上级部门、原有审批部门和事中事后监管部门建立了工作对接、审批数据流转、重要事项会审、违法建设案件处理流转等机制。二是处理好行政审批与事中事后监管之间的关系。审批事项划转到行政审批局后，原职能部门的工作重心发生转移，从重审批向重事中事后监管进行转变。行政审批局和职能部门之间，要在明晰职责权限的基础上建立科学紧密的沟通协调机制，进一步加强事中事后监管。

（三）划转事项要突出“关联性”与“效率性”。在成立行政审批局时，要审慎考虑哪些许可权适合相对集中，哪些由原职能部门行使更为合理。划转事项首先要符合行政许可法规定的精简、统一、效能原则。其次突出“关联性”和“效率性”，并非越多越好、越全越好，也并非越简单越集中、越复杂越分散。涉及公共安全且技术性强，简易独立的事项，不宜再划转集中，如婚姻登记，本已进驻政务服务中心且属“马上办”事项，若将其从民政局划转至行政审批局行使，并不能再提升审批效率。再如危险化学品经营许可、烟花爆竹经营许可，涉及安全生产且技术性较强、风险很大，若从安监局划转至行政审批局，而相应的技术力量配备和事中事后监管稍有不力，极易出现安全事故。因此，关联度较强、整合效率更高、不涉及公共安全的许可事项更适宜实行相对集中。

（四）大力推进互联网+政务服务。在试点改革中，各层级、各部门、各业务系统间不能互联互通、信息资源不能共享的问题仍然非常突出。广州开发区环保、安全生产、市场监管等部门为进一步强化事中事后监管，结合区情开发了适用性更强的监管系统，却面临着与上级监管系统数据交换不顺畅，被上级新开发系统替代的窘境，难以进一步发挥信息化监管的作用。相对集中行政许可权改革要依靠自上而下的“互联网+政务服务”，才能运用大数据打通纵向的“数据烟囱”和横向的“信息孤岛”，使“键对键”常态化，实现大量的行政审批事项“不见面审批”。

（五）加快建立改革配套机制。一是加快信用体系建设。随着改革的深入，前端的审批相对弱化，部分行政相对人在办理手续时应付式的作出承诺后获取许可，后续事中事后监管往往发现其无法兑现承诺或者存在诸多隐藏问题，由于信用体系建设滞后，缺乏严厉打击失信行为的措施，类似的失信行为有增无减，增加了后续事中事后监管的行政成本。二是加快建立容错机制。在推进改革创新的过程中，由于缺乏容错机制建设，改革者往往有后顾之忧。如安全监管领域积极推行“责权对等”和“尽职无责”，强调“责任量化”和“有限责任”，但是这种理念得不到有关部门的认可，贯彻很难。三是加快建设激励机制。由于缺乏对第三方参与的激励机制，难以调动社会参与积极性。如安全生产领域，协会、商会、公益组织、保险公司、社会化服务机构等第三方机构参与安全工作积极性并不高，整体服务水平不高，因此，要充分调动社会力量，建立风险公担的社会激励机制。