俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度介评*

● 王圭宇/文

在俄罗斯联邦（苏联）检察制度发展史上，其一直施行专门检察制度，而自然保护检察制度就是其中的重要组成部分。［1］伴随着生态环境保护问题的日益凸显，俄罗斯联邦（苏联）在检察制度改革的实践中逐步形成了独具特色的复合式自然保护检察制度模式，且实施效果明显。相比之下，我国检察制度的建制曾受到苏联检察制度的重大影响，并且也一直施行类似的专门检察制度（例如，军事检察制度、铁路运输检察制度等）。当前，我国正在加强对生态环境的保护力度，考察俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度的历史与现状，分析其实践效果，总结其主要经验，对我国具有重要的启发与借鉴意义。

一、俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度的确立进程

从检察制度发展的历史而言，俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度可以追溯到苏联时期跨区检察院的成立。早在上世纪80 年代，为了落实1977 年苏联宪法所规定的“国家应采取各种措施以改善环境”的义务（第42 条），同时也为了应对国内生态环境日益恶化的现实，当时的苏联成立了里海流域检察院，在贝加尔湖地区成立了两个跨区检察院（贝加尔湖东部跨区检察院、贝加尔湖西部跨区检察院）。紧接着，在哈巴罗夫斯克边疆区、滨海边疆区、萨哈林州和勘察加州境内，也成立了一些跨区检察院。［2］这些最早成立的跨区检察院，就是俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度中跨区自然保护检察院的“前身”。

自上世纪90 年代开始，由于长期以来粗放型工业化建设方式的影响，苏联境内的生态环境恶化日益严重。而作为“母亲河”的伏尔加河流域的自然生态环境问题，尤其受到当时苏联政府的重视。作为世界上生态资源最多的国家之一，苏联清楚地认识到，必须利用一切可以利用的法律机制，其中包括检察监督手段，来保护自然环境。［3］鉴于伏尔加河流域是一个整体，孤立地保护伏尔加河上游、中游或下游的自然环境都不可能获得成效，因此不能对其进行条条块块的“切割式”保护，而是需要及时地、全面地、整体地掌握有关整个伏尔加河流域自然保护法治状况的信息，需要协调伏尔加河流域多种国家机关实施的治理生态违法行为的活动。［4］在这种情况下，1990 年4 月27 日，时任苏联总检察长的А.Я.苏哈烈夫签署了《关于成立伏尔加河自然保护检察院的第443 号命令》［5］，决定成立伏尔加河自然保护检察院。由此，伏尔加河自然保护检察院成为苏联境内的第一个全流域性的自然保护检察院。依照上述第443 号命令，伏尔加河自然保护检察院对位于伏尔加河流域的，或在伏尔加河流域发挥作用的各级国家机关、自然保护监督机关，企业、机构、组织履行维护环境职能的情况和维护公民生态权利的法律执行情况，实施检察监督。［6］需要指出的是，除了建立全流域性的伏尔加河自然保护检察院之外，苏联还在各加盟共和国里设立了一些单个的区（市）级自然保护检察院，而在其他未设立自然保护检察院的地区由区域性检察院负责对自然保护和自然利用立法的执行情况实施监督。至此，苏联复合式自然保护检察制度的基本样貌初步呈现。

在苏联解体之后，俄罗斯联邦继承了苏联复合式自然保护检察制度，并在此基础上予以改革和完善，这主要体现在两个方面：（1）继续完善全流域性的伏尔加河自然保护检察机关体系。一是先后新增设3 个隶属于伏尔加河自然保护检察院的区（市）级自然保护检察院，使其下辖的自然保护检察院达到16 个。二是依照1998年1 月26 日时任俄罗斯联邦总检察长的Ю.И.斯库拉托夫签署的《关于伏尔加河自然保护检察院的第34 号命令》［7］，将伏尔加河自然保护检察院更名为伏尔加河跨地区自然保护检察院。（2）建立新的独立的跨区自然保护检察院。例如，俄罗斯联邦在2010 年先后成立了诺夫哥罗德跨区自然保护检察院、戈尔诺-阿尔泰跨区自然保护检察院和阿尔汉格尔斯克跨区自然保护检察院等几个区（市）级跨区自然保护检察院。［8］

二、俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度的现实状况

经过实践中的不断改革与完善，俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度已然成熟，目前由三类不同的检察机关体系构成。具体而言：第一类是伏尔加跨地区自然保护检察机关体系。即建立全流域性的伏尔加河跨地区自然保护检察院（联邦主体级检察院），同时在伏尔加河流经的15 个联邦主体内设立了16 个跨区自然保护检察院，由他们负责对伏尔加河流经的各联邦主体执行生态法律的情况实施监督。第二类是设立独立的、隶属于本联邦主体的单个自然保护检察院或跨区自然保护检察院（区、市级检察院）。即在其他36个联邦主体内，针对生态环境保护的重点地区或生态环境遭到严重破坏的地区，建立起42 个隶属于本联邦主体检察院的跨区自然保护检察院，由它们负责对辖区内执行生态法律的情况实施监督。第三类是在其余未设立自然保护检察院的联邦主体内，仍然由区域性检察院依照其法定职权对本辖区内生态法律的执行情况实施监督。

鉴于俄罗斯联邦复合式自然保护检察机关体系的复杂性，笔者在此主要从领导体制、组织体系、职权范围和工作机制等四个方面予以介绍。

（一）领导体制

在俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度模式下，无论是作为全流域性的伏尔加河跨地区自然保护检察院及其下辖的跨区自然保护检察院，还是在一些联邦主体内设立的单个自然保护检察院或跨区自然保护检察院（区、市级检察院），抑或是履行自然保护领域检察监督职能的区域性检察院，它们都是俄罗斯联邦检察机关体系的组成部分，因而实行相同的领导体制。依照《俄罗斯联邦宪法》和《俄罗斯联邦检察机关法》的相关规定，俄罗斯联邦检察机关是一个由区域性检察机关和专门检察机关（军事检察机关、运输检察机关、自然保护检察机关等）组成的联邦集中统一的机关体系。在俄罗斯联邦检察机关体系中，下级检察长服从上一级检察长，各级检察长隶属于俄罗斯联邦总检察长，各类各级检察院均实行检察长负责制。俄罗斯联邦总检察院检察长统一指导和协调国内的检察实践，从而保证检察实践开展的集中性、统一性与高效性。

俄罗斯联邦伏尔加河跨地区自然保护检察院和其他的跨区自然保护检察院（区、市级检察院）同样实行集中统一的领导体制，也实行检察长负责制。例如，2008 年5 月7 日俄罗斯联邦总检察长签发的《关于划分区域性检察院、军事检察院和其他专门检察院检察长职权范围的第84 号命令》［9］就明确规定，伏尔加河跨地区自然保护检察院“领导下级自然保护检察院的工作”。这意味着，隶属于伏尔加河跨地区自然保护检察院的16 个跨区自然保护检察院都要接受它的领导，并对其负责。当然，伏尔加河跨地区自然保护检察院还要接受俄罗斯联邦总检察院的领导。需要指出的是，俄罗斯联邦2014 年2 月5 日修宪时，强化了检察机关的独立性，提升了检察机关的宪法地位，［10］这有利于进一步维护和巩固检察机关体系的集中统一领导体制。

（二）组织体系

在俄罗斯联邦复合式自然保护检察机关体系的构成中，首要的就是全流域性的跨地区自然保护检察院，即伏尔加河跨地区自然保护检察院。伏尔加河跨地区自然保护检察院总共设立了隶属于它的16 个跨区自然保护检察院（区、市级检察院）。这16 个跨区自然保护检察院分别是：奥斯塔什科夫跨区自然保护检察院、特维尔跨区自然保护检察院、雅罗斯拉夫尔跨区自然保护检察院、切列波韦茨跨区自然保护检察院、科斯特罗马跨区自然保护检察院、伊万诺夫跨区自然保护检察院、梁赞跨区自然保护检察院、下诺夫哥罗德跨区自然保护检察院、马里跨区自然保护检察院、切博克萨雷跨区自然保护检察院、喀山跨区自然保护检察院、乌里杨诺夫斯克跨区自然保护检察院、萨马拉跨区自然保护检察院、萨拉托夫跨区自然保护检察院、伏尔加格勒跨区自然保护检察院、阿斯特拉罕跨区自然保护检察院。［11］需要指出的是，鉴于特维尔州是伏尔加河的发源地，且伏尔加河流经特维尔州的长度为700 公里（占伏尔加河全长的四分之一），所以在特维尔州境内设立了两个隶属于伏尔加河跨地区自然保护检察院的跨区自然保护检察院，同时选定特维尔州首府特维尔市（苏联解体前的加里宁州首府加里宁市）为伏尔加河跨地区自然保护检察院的驻地。［12］

此外，俄罗斯联邦在其他36 个联邦主体内设立了隶属于本联邦主体检察院的42 个自然保护检察院或跨区自然保护检察院（区、市级检察院），以负责对本地区执行生态法律情况实施监督。［13］其中包括：中部联邦区的8个、西北联邦区的6 个、南部联邦区的1 个、北高加索联邦区的1 个、伏尔加河沿岸联邦区的7 个、乌拉尔联邦区的5 个、西伯利亚联邦区的7 个、远东联邦区的7 个。

（三）职权范围

在未设立自然保护检察院的联邦主体内，是由区域性检察院对生态环境领域履行检察监督职能。事实上，对自然保护和自然利用立法执行情况实施监督，这是俄罗斯联邦检察机关活动的一个主要方向。［14］而且，伴随着对生态环境保护力度的加强，对生态立法执行情况的检察监督、预防生态违法行为［15］，在近些年里成为俄罗斯联邦检察机关活动的优先方向，各级检察机关都对生态立法的执行情况进行了近六千次的检查，并由于发现违法行为而作出了数千个检察机关反应文件（检察监督文件）［16］。

相比之下，无论是作为全流域的伏尔加河跨地区自然保护检察院及其下辖的跨区自然保护检察院，还是在一些联邦主体内设立的单个自然保护检察院或跨区自然保护检察院，它们的职权更具专门性、专业性和针对性。以伏尔加河跨地区自然保护检察院为例。依照俄罗斯联邦总检察长签发的第84 号命令，伏尔加河跨地区自然保护检察院有权对相关国家机关、地方自治机关及其公职人员在伏尔加河领域执行环境保护立法和自然资源利用立法的情况进行监督；对上述机关、机构及其公职人员恪守公民生态权利的情况实施监督；对上述机关、机构及其公职人员就环境保护和自然资源利用问题颁布的文件是否与法律相一致实施监督；参与伏尔加河流域有关环境保护和生态安全保障问题的立法活动；对受理、登记、处理有关生态犯罪的投诉；处理包含违反环境保护法和公民生态权利保护法信息的投诉；协调各种护法机关与伏尔加河流域各联邦主体境内生态违法行为作斗争方面的活动；领导下级自然保护检察院的工作；对伏尔加河流域发生的其他涉及生态环境问题的活动实施监督；等等。［17］需要指出的是，伏尔加河跨地区自然保护检察院的职权不限于以上这些方面。此外，该第84 号命令还对自然保护检察院（区、市级检察院）的职权范围作了相应规定。［18］

(四)工作机制

这主要体现在各类自然保护检察院和区域性检察院、其他专门检察院之间的关系上：（1）伏尔加河跨地区自然保护检察院和区域性检察院之间的关系。依照《俄罗斯联邦检察机关法》的规定，俄罗斯联邦主体检察院也享有自然保护监督职能，所以它们和伏尔加河跨地区自然保护检察院之间的关系，是一种协调和合作关系，共同完成生态环境保护领域的检察监督职责。但不同的是，伏尔加河跨地区自然保护检察院活动的主要方向是伏尔加河流域的自然生态环境保护。（2）依照俄罗斯联邦总检察长签发的第84 号命令，伏尔加河跨地区自然保护检察院下辖的跨区自然保护检察院和辖区内的其他专门检察院（例如，军事检察院、运输检察院等）之间也是协调与合作的关系。［19］（3）在一些联邦主体内设立的单个自然保护检察院或跨区自然保护检察院和本联邦主体内区域性检察院、专门检察院之间的关系，也需要加以厘清。以弗拉基米尔州为例，该联邦主体下设有弗拉基米尔跨区自然保护检察院。依照2008 年7 月31 日弗拉基米尔州检察院检察长В·М·切博塔烈夫签发的《关于弗拉基米尔跨区自然保护检察院监督客体和监督方向的第82 号命令》［20］，弗拉基米尔跨区自然保护检察院的检察长和区域性检察院、其他专门检察院的检察长彼此之间应当协调行动，且需要定期向弗拉基米尔州检察院报告其检察监督的实施情况。在弗拉基米尔州检察院作出明确指示的情况下，弗拉基米尔跨区自然保护检察院和区域性检察院、其他专门检察院应当实施联合行动。在必要时，弗拉基米尔跨区自然保护检察院的检察长应当在组织和实施检查方面，向区域性检察院和其他专门检察院提供帮助。

三、总结与评论

（一）俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度实施效果显著

如前所述，俄罗斯联邦在历史上一直注重通过自然保护检察院对环境保护立法和自然资源利用立法执行情况实施监督。实践证明，俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度，在实施中照顾到了不同地区的不同情况，因地制宜发挥检察机关的作用，有效地回应并满足了生态环境保护的需求。以伏尔加河跨地区自然保护检察院为例，它着眼于伏尔加河全流域的整体性，通过创建全流域性的跨地区自然保护检察院对其进行系统性监督，运转高效、监督有力、效果显著。而且，由于伏尔加河跨地区自然保护检察院具有较强的独立性与专业性，能够保证其在自然资源利用方面有效抵制狭隘的地方利益和部门利益。可以说，俄罗斯联邦通过创建独具特色的复合式自然保护检察制度，有效地预防和及时地发现、解决环境污染和环境破坏问题，成为防止生态违法行为、保护生态环境、维护公民生态权利的骨干力量，并在国内赢得很高的声誉。

（二）俄罗斯联邦建立复合式自然保护检察制度的基本经验

俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度，是伴随着本国生态环境保护的实践，并在改革与完善的基础上逐步得以确立的。其间，也积累了值得关注的重要改革经验。一是坚持自然保护领域检察监督的“专门性”。如前所述，俄罗斯联邦（苏联）一直都在施行专门检察制度，就是考虑到了这些领域问题的特殊性（例如，生态保护、铁路运输、军事等领域），进而设立专门性检察院，专门对这些领域实施监督。二是坚持自然保护领域检察监督的“系统性”。生态环境（特别是流域治理）具有特殊性，应充分考虑到它的整体性、系统性、跨区域性等特点。三坚持问题导向，从实际出发。在俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度的形成过程中，其并不追求制度的整齐划一，而是从实际出发、因地制宜，根据不同地区的具体情况由不同类型的检察院履行对生态环境保护的检察监督职能，并在此基础上形成了一种复合式自然保护检察制度模式。俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度在确立中展示出来的以上基本经验，值得我们参考借鉴。

（三）通过在我国创建自然保护检察院以加强生态环境保护

《宪法》第134 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。该规定确认了人民检察院的宪法地位，即专门性的“法律监督机关”。在国家监察体制改革的背景之下，检察机关作为专门性法律监督机关的宪法定位没有变，其法律监督职能更应该强化。《宪法》第135 条的规定，国家设立“军事检察院等专门人民检察院”，这是创建专门检察制度的宪法基础。既然在宪法框架之下可以设立专门检察机关，那么在我国生态环境保护领域创建专门性的自然保护检察院也就具有坚实的正当性与合法性。因此，笔者建议，可以借鉴俄罗斯联邦的有益经验，通过在我国设立专门性自然保护检察院，由其在生态保护领域集中统一地实施检察监督职能，能够及时地发现和有效地制止生态保护领域里的违法行为，有力地保护生态环境。

当然，在我国创建自然保护检察院，同样要坚持问题导向，从实际出发，同时还要兼顾当地的自然地理条件。目前，应当在生态环境问题比较突出、现实需求比较急迫的地方建立自然保护检察院。例如，在我国长江、黄河、淮河、海河“四大流域”集聚着众多的工业城市，生态环境形势严峻。在这种情况下，可以考虑在长江流域或者黄河流域设立类似于伏尔加河跨地区自然保护检察院的专门检察机关。如果采取“试点”的改革策略，建议优先在作为“母亲河”的黄河流域设立跨地区自然保护检察院。此外，在一些生态环境恶化严重的地方，还可以考虑单独设立自然保护检察院（类似于俄罗斯联邦复合式自然保护检察制度中的第二类检察机关）。待“试点”自然保护检察院设立并运转之后，在实践中予以改进和调适，最后将自然保护检察制度的成功经验推向全国。

注释：

［1］См.: Система и структура органов прокуратуры // В. М. Семёнов. Право-охранительные органы В СССР（издание первое）. М: Изд. Юридическая литература. 1990, С. 249-264.

［2］См.: Консультант Плюс〔Электрольный ресурс〕: справочно-правовая система.

［3］参见王贵林等：《俄罗斯的环境保护立法与执法》，《中国环境科学学会学术年会论文集（2009）》，第633 页。

［4］同前注［2］。

［5］См.: Приказ Прокуратура Союза ССР от 27.04.1990 N 443 "Об образовании прокуратуры".

［6］См.: Там Же.

［7］См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 января 1998 г. N 34 "О волжской природоохранной прокуратуре".

［8］参见刘向文、王圭宇：《俄罗斯自然保护检察制度及其对我国的启示》，《国外社会科学》2014 年第2 期。

［9］См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" (в ред. Приказ Генеральной прокуратуры России от 31 марта 2009 г. N 98).

［10］参见王圭宇：《俄罗斯联邦政治转型中的宪法发展——2014 年俄罗斯联邦宪法发展概览与评析》，韩大元执行主编：《中国宪法年刊》（2014·第十卷），法律出版社2015 年版，第250-258 页；王圭宇：《俄罗斯通过修宪强化检察监督职能》，《检察日报》2015 年10 月13 日。

［11］根据伏尔加河跨地区自然保护检察院官方网站的最新显示，它目前下辖16 个跨区自然保护检察院。

［12］参见刘向文、王圭宇：《俄罗斯联邦伏尔加河跨地区自然保护检察院的改革及其启示》，《俄罗斯东欧中亚研究》2013 年第2 期。

［13］同前注［2］。

［14］参见［俄］Ю·Е·维诺库罗夫主编：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009 年版，第145-151 页。

［15］这些其实是俄罗斯联邦检察机关“一般监督”职能的体现。可参见王圭宇：《实施监督是俄罗斯联邦检察机关反腐主要手段》，《检察日报》2016 年9 月6 日；刘向文、王圭宇：《俄罗斯联邦检察机关的“一般监督”职能及其对我国的启示》，《行政法学研究》2012 年第1 期。

［16］“检察监督文件”是指仅由检察长依照行使其权限的程序，提交的专门法律文件。正是借助这些法律文件，检察机关向主管机关提出关于消除违法行为和过错人责任的要求。参见前注［14］，第152 页。

［17］ 同前注［9］。

［18］同前注［6］。

［19］同前注［6］。

［20］同前注［2］。