从发展经济学视角浅谈政府部门在新闻宣传社会治理中的比较优势

文/耿欣

发展经济学是经济学的一个分支，可为很多非经济领域的复杂问题提供研究范式，政府部门参与的社会治理也是可供研究的领域之一。本文尝试通过发展经济学的理论视角，结合笔者食品安全新闻宣传工作经历，分析政府部门在新闻宣传社会治理中的优势和作用。

一、发展经济学在新闻宣传社会治理中的应用

经济学主要研究如何在有限的资源约束条件下实现效用的最大化。发展经济学作为经济学的一个分支，主要研究发展中国家从不发达迈向发达的规律原理和政策应用。

发展经济学在某种意义上并不是单纯的经济学，传统经济学中一些不加讨论的“非经济”的前提假设，往往是发展经济学的考察重点，这就使得发展经济学成为一门跨领域的交叉学科，可以为很多非经济领域的复杂问题提供研究范式，特别是对经济社会发展的阶段性问题具有较强解释力，这其中就包括政府部门在新闻宣传领域的社会治理。主要表现在：一是社会治理同样面临资源稀缺的约束条件，可借助经济学工具探究社会效用（包括社会利益、经济利益等）的优化；二是发展经济学高度关注发展阶段中的制约因素，对后发实践具有较强的理论针对性，尤其强调有为政府与市场的良性互动；三是如法国社会学派经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Perroux）所言“发展是指一个国家的人民的观念和社会习俗的变革……调动和激励所有发展的活力”，可见发展经济学本身就带有凝聚社会共识、推动观念进步的传播属性[1]。

发展经济学在某种意义上并不是单纯的经济学，传统经济学中一些不加讨论的“非经济”的前提假设，往往是发展经济学的考察重点，这就使得发展经济学成为一门跨领域的交叉学科，可以为很多非经济领域的复杂问题提供研究范式，特别是对经济社会发展的阶段性问题具有较强解释力，这其中就包括政府部门在新闻宣传领域的社会治理。

二、政府部门在新闻宣传社会治理中的要素禀赋

经济增长理论认为，经济增长主要取决于投入到经济活动的各种生产要素水平。该理论同样适用于社会效用的分析，具体到新闻宣传领域，社会效用的增长主要取决于内容、渠道、技术、人力、资本和制度等六方面的投入水平。资源要素需要通过各个主体才能形成产出，社会治理也一直比较强调多元主体协同共治的理念，某种程度上可以构成一个围绕社会效用进行合作与交换（交易）的拟态市场。参与新闻宣传的主体大致可分为五类——政府部门、企业主体、机构团体、新闻媒体、社会公众，这些主体不同程度掌握着上述六方面要素，从而构成各自的要素禀赋和参与合作交换的比较优势。要素禀赋理论认为，贸易的产生就是因为不同主体拥有不同的要素禀赋，某种要素丰富意味着该要素用于生产（提供服务）的成本相对就低，从而具备某种比较优势。各主体按照比较优势生产（提供服务）并交换具有比较优势的产品（服务），则均能从中受益，并提高社会总体福利水平[2]。

在上述六方面资源要素中，制度要素需要重点关注。经济增长理论通常使用生产函数来研究总产出水平，柯布-道格拉斯（Cobb-Douglas）生产函数就是其中之一。众所周知，劳动、资本、技术是重要的函数变量，但剔除这些因素的影响后，总有一部分剩余得不到解释，即“残差”问题。随着理论发展，对“残差”的认识逐渐瞄准制度因素，以 科斯（Ronald Coase）为代表 的 新制度经济学派将其作为重要的内生变量，把制度视为具有供求关系的普通商品。诺斯（Douglas North）指出，“一种能够提供适当个人刺激的有效制度，才是经济增长的决定因素”。在我国改革开放40年宏伟进程中，制度变革的巨大作用也多次得到了有力印证。

这里所说的制度并不仅仅是狭义的政策法规，广义上的制度是各种社会、经济、组织、机制的集合，甚至包括价值观、伦理观、文化传统、意识形态等，是一切社会活动和社会关系产生和发展的框架。其中，新闻宣传因为能够最大限度凝聚社会共识，有效克服分散主义，降低市场交易费用中的信息成本，更是成为非正式制度的核心组成部分。与普通产品和服务的供给不同，制度供给通常是集体行动的结果。纵观各国，执政当局往往是制度供给的主体，作为具有法定强制力的垄断性主体，能够提供成本低得多的制度性服务，这也是发展经济学强调有为政府的重要依据。

近年来，随着我国经济社会迅猛发展和大国地位的巩固提升，中国特色发展道路和体制优势备受各界关注。我国国家治理体系采用条线逐级发包和属地化管理相结合的模式，各级政府部门普遍拥有顺畅的组织动员体系、高效的执行运转系统、广泛的统筹协调网络和严密的考核督办机制，极大增强了社会治理的统筹性、时效性和稳定性，有力推动各级政府部门在社会效用合作交换中形成了独有的制度要素禀赋和显著的比较优势[3]。

三、政府部门如何在新闻宣传实践中发挥比较优势

在亚当·斯密古典经济理论中，是劳动分工推动了经济发展，甚至不是技术进步，因为技术进步也是劳动分工不断细化和发展的结果。现代经济社会发展的一个重要特征就是分工越来越细、越来越专，各个主体依托要素禀赋不断提高专业领域生产率，最终带来总体效用产出的提升。政府部门参与新闻宣传社会治理应坚持同样的原则，不能面面俱到，而应专注于充分挖掘制度要素禀赋，发挥好自身的比较优势。

1.不断强化政府部门自身的比较优势

对政府部门而言，其天然具备制度供给的比较优势，处于合作交换体系的顶层。有说法认为，既然优势地位不可动摇，没必要再积极作为；还有说法表示，当前深化“放管服”改革，政府应减少作为。这些都是对政府职能转变的片面理解，因为比较优势不是一成不变的，至少边际效应肯定是递减的。过度依赖既有优势而疏于防范和应对环境条件的变化，极易陷入经济学上的“比较优势陷阱”。前有著名的“荷兰病”，今有我国资源型城市难题，都是由于丰富的自然资源禀赋反而削弱了改革创新的动力，一旦外部环境改变，立刻陷入发展困局。制度供给的比较优势同样面临类似风险，路径依存理论指出，过去的政策选择往往决定了现在的制度方向，从而陷入路径锁定（Path Lock-in）的无效状态，造成发展长期停滞。政府部门应时刻保持警惕，不断提升治理能力现代化水平，持续增强自身比较优势。

按照发展经济学的观点，所谓政府能力，即执政当局以最小的社会代价采取集体行动的能力，简单说，就是要有强大的动员机制和精湛的组织艺术。具体到新闻宣传社会治理，主要体现为横向和纵向，即横向是指部门之间的组织协调。在我国国家治理体系中，每个部门都是一个垂直的资源系统，其中不仅包括各级行政机关，还有大量企事业单位，各系统内部沟通效率较高且信息成本极低。如能融通部门职能边界，降低部际沟通和交易成本，将极大增强各部门自身的比较优势。这也是为什么现行治理体系中存在不少领导小组、议事协调机构等嵌入式机制，目的就是针对特定事项实现高效率、低成本的共识协商。以国务院食品安全办为例，作为食品安全议事协调机构，连续举办8届“全国食品安全宣传周”活动，从最初独家主办发展为19部委联合主办，其中既有食安委成员单位，还有中央文明办、文化和旅游部、广电总局、银保监会、林草局、民航局、中国科协等多个非成员单位。每年国家层面多部委联合发文，统一做出动员部署，各级有关部门单位响应落实，带动和吸引大量行政、市场、社会资源及主体参与食品安全宣传，取得良好社会反响，彰显出部门资源融通带来的比较优势巨大提升。纵向是指央地之间的组织协调。中央和地方的关系一直以来都是国家治理的核心问题。毛泽东主席在《论十大关系》中指出“要在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方的权力（即权力下放给地方），让地方办更多的事情，发挥中央和地方两个积极性”。有人说，改革开放能够取得巨大成功也在于中央放手让地方探索实践，形成了“地方锦标赛”式的激励机制。另一方面，对于一个发展中大国来说，地区发展往往是不均衡的，容易出现地方保护和地区割据，阻碍要素流动，破坏专业分工和规模效应，地区割据还会造成各地发展结构趋同，导致大量重复建设和资源浪费。以上问题在新闻宣传领域也多有体现，本人在原国家食品药品监管总局新闻宣传司工作期间，曾就如何解决此类问题参与过一些探索。通过研发“全国食品安全宣传联络员管理系统”，组建纵贯国家—省—市—县四级的宣传工作队伍，用足用好转移支付、督查考评等手段，自上而下打破地区间的沟通合作壁垒，统筹安排各地内容创作主题，统筹利用各地传播渠道资源，统筹发挥全国人才队伍专业能力，促进资源要素合理流动和优化配置，在新机构组建不久、基础薄弱的情况下，依然能够取得较为明显的宣传成效。

此外，还有必要纠正两个认识误区：第一个错误认识是宣传活动可有可无，参不参加问题不大。这类观点某种程度上还相当普遍，特别是存在于不少高级领导干部的意识里，认为出席宣传活动是务虚的，是一种负担，甚至是一种施舍。必须深刻认识到，参加宣传活动是参与社会效用合作交换、发挥政府部门比较优势的重要形式，而出席规格是制度要素投入水平的标尺。这也是为什么大家在询问活动背景时首先要了解最高级别领导出席情况，再依此确定本方人员，规格最终决定了资源要素集中的深度和广度。当然，大部分人并不是因为轻视新闻宣传，而是工作繁忙确实无法分身，可以借鉴一些常见做法，如贺电、祝语、批示抄清等，都可以取得不错的替代效果。第二个错误认识是重大宣传活动劳民伤财，只是一时热闹，长期效果不明显。回应此类观点可以引入发展极理论，该理论的经济学含义是：发展中国家要实现经济发展，可通过建立发展极辐射影响其他地区，从而带动整体经济发展。某种意义上，重大活动可以看作是新闻宣传领域的发展极，较短时间、较小空间内积聚大量资源要素，而创新与协作能够大量发生的前提就是要素密度要足够高。仍以“全国食品安全宣传周”为例，分散于各界各地区的宣传资源和要素主体，原本参与合作交换的信息成本和交易成本很高，重大活动搭建的平台内化了这些成本，各方比较优势通过宣传周进行集中展示和优化匹配，为后续新闻宣传工作的长期开展带来了巨大的溢出效应。

政府部门在新闻宣传社会治理中的作用非常关键，但也必须清醒认识到，无论政府部门多么努力尽职和明智决策，也无法及时精准地提供社会公众所需要的全部服务和公共品。把握好政府与市场的关系不仅是经济发展需要解决的问题，社会治理同样需要厘清二者的边界。

2.积极发展活跃的社会效用合作交换市场

政府部门在新闻宣传社会治理中的作用非常关键，但也必须清醒认识到，无论政府部门多么努力尽职和明智决策，也无法及时精准地提供社会公众所需要的全部服务和公共品。把握好政府与市场的关系不仅是经济发展需要解决的问题，社会治理同样需要厘清二者的边界。从一些经济体成功的发展经验来看，政府与市场的良性关系应该是：在可以发挥市场功能的领域，政府应尽量减少干预；在不能依靠市场或出现市场失灵的领域，政府应发挥积极作用，但必须重视培育、促进和引导市场来发挥作用。

按照上述原则，新闻宣传社会治理需要把握好以下几点：一是坚决维护高质量的社会效用市场竞争。习近平总书记在2018年11月1日民营企业座谈会，谈到营造公平竞争环境时指出“要打破各种各样的卷帘门、玻璃门、旋转门”，其含义就是要打破一切显性或隐性的阻碍市场竞争的干扰因素，进一步提高市场竞争质量。在实际工作中，应注意不断拓宽市场准入渠道，无论是对央媒还是商媒、国字号还是第三方、系统内还是系统外，应持开放的准入态度，避免采用垄断式排他式的合作方式，积极运用招投标、竞争性谈判等市场化手段，推动社会效用微观市场充满良性竞争。必须承认，我国社会组织存在小、弱、乱等诸多问题，迫切需要从制度层面引导和推动其做大做强，不断提升专业化和规范化水平。培育首先要建立在充分了解的基础上，参与新闻宣传社会治理的主体众多，从行业协学会、企业公关部门、民间科普组织，到中央新闻单位、地方都市类媒体、互联网商业公司，需要对它们的专业特长、资源实力、内部流程、决策机制，甚至是绩效诉求、盈利模式、生存现状、队伍心态等，做到深入了解和掌握。在此基础上，再通过研发激励、人才交流、技能传授、知识扩散等手段，有针对性地进行赋能，培育和增强各方比较优势，不断改善效用交换条件，推动社会总体福利持续增长。二是积极顺应政府与市场边界的迁移变化。政府与市场的边界不是一成不变的，会随着经济发展、制度完善、技术进步等变化而发生迁移。应始终明确，政府的定位不是替代市场，而是补充市场，甚至应该是积极主动地寻求被市场替代。以食品安全科普宣传为例，科普工作的基础和源头是科学知识的研究与编辑，通常这项工作主要依靠行政力量来推动，由政府部门或体制内机构出面，组织专业人员实施，研究成果全社会免费使用。随着互联网信息技术的高速发展和广泛应用，出现了知乎、悟空等知识付费模式，很多专业领域人士借助付费订阅平台获得了丰厚回报，使得知识研究引入市场机制成为可能，这就是技术进步和商业模式创新带来政府与市场边界迁移的典型例子。不难想象，随着大数据、人工智能的推广落地，市场可以参与调节的经济社会事务必将越来越广泛。政府部门应时刻关注、主动顺应这个趋势。三是及时纠正社会治理中的市场失灵。历史的经验教训表明，国家强力管控的计划经济和纯粹自由放任的市场经济都是行不通的。特别是对发展中经济体来说，由于经济社会各个方面的制度体系尚不完善，改革共识和集体行动需要时间来达成统一，国际竞争地位又往往处于被动，市场在运行过程中极易出现失灵的现象，需要政府及时加以纠正。在新闻宣传社会治理中，最大的市场失灵风险就是信息不足或不对称的风险。例如，一些机构名头很大但能力不足，甚至要靠转包来开展业务，造成大量资源损耗空转。还有一些机构态度积极但动机不纯，借与政府合作之名，大行过度商业化之实，社会影响恶劣。应加强对合作主体的事前、事中、事后及信用管理，善于甄别合作对手的实力及口碑，加强过程跟踪和成效评估，对优秀或差劲的机构要在回报和商誉上建立有效的奖惩机制。此外，还存在一类市场失灵的现象：原本由市场提供的公共服务，受经济下行、营商环境改变等因素影响，变得入不敷出、无利可图，市场机制出现失灵。对此情形，政府部门应给予必要支持，积极运用补助补贴、政府采购等方式，推动市场化力量参与提供公共服务，恢复市场调节功能。

综上，发展经济学理论体系庞大，思想内涵丰富，方法工具繁多，本文仅结合少数理论探讨政府部门在新闻宣传社会治理中应从不断强化自身比较优势和积极发展活跃的社会效用合作交换市场两方面发挥作用。关于发展经济学在市场监管、社会治理等领域的应用研究还有待于进一步挖掘和探索。