周恩来对人民代表大会制度相关问题的思考与探索

柳建辉 佘 湘

(1.中共中央党校/国家行政学院，北京 海淀 100091；2.中国延安干部学院 教学科研部，陕西 延安 716000）

人民代表大会制度是中国共产党领导人民历尽千辛万苦所创建的、适合中国国情，且具有中国特色的根本政治制度，是中国共产党领导人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。周恩来作为第一代中共中央领导集体的核心成员，不仅在代为执行全国人民代表大会之职权的第一届中国人民政治协商会议和第一到第四届全国人民代表大会的召开中，是一个重要的领导者、筹备者、组织者和参与者，而且还在人民代表大会制度创建、发展的过程中进行过认真的思考与探索，提出了一些具有创建性、富有指导性的重要思想和观点。他的这些宝贵论述，对于当今发展中国特色社会主义民主政治，进一步加强和完善人民代表大会制度，巩固人民当家作主的政治地位，仍然具有十分重要而深远的现实意义。

一、贯彻“人民主权”思想，强调人民代表大会制度的本质是人民当家作主

人民代表大会制度本质上是一种代议制度，即人民把权力委托给代议机关即人民代表大会的代表，来行使管理国家和社会的职能。这种代议制度首先起源于西方，其合理内核后为马克思列宁主义所继承和发展。如马克思在《“法兰西内战”二稿》中指出，应该把“一切有关社会生活事务的创议权都留归公社”[1]；后来，恩格斯在《1891年社会民主党纲领草案批判》中也认为，应“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”[2]；列宁继承和发展了马克思恩格斯的观点，在谈到苏维埃代表会议时认为：“这个会议……应当掌握全部权力，即完整的、统一的和不可分割的权力，应当真正体现人民专制”[3]；等等。周恩来在发起、筹备和参加第一届中国人民政治协商会议和第一到第四届全国人民代表大会的过程中，继承和发展了马克思列宁主义的人民主权思想，并围绕这一思想阐发了一系列值得重视的思想和观点。

首先，人民主权是一种国家制度。周恩来认为，人民主权的实质就是最广大的劳动人民当家作主。因此，由他主持制定、亲笔起草并于1949年8月22日送毛泽东审阅的《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》中始终把人民主权、人民当家作主作为一个不可动摇的根本准则。在这份草案初稿中，他旗帜鲜明地指出，我们所主张的新民主主义的国家制度实质上就是人民民主专政的国家制度，就是要使“国家权力属于人民，使各民主阶级在国家政权中皆占有应有的地位，取得一切自由及权利，实现人民民主”[4]。周恩来主持起草的这份草案初稿，成为1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的重要基础。其中，在这次会议召开之前的9月5日、11日、13日，他先后又以《中国人民政治协商会议共同纲领》为底本修改了3次，这3次修改反映在《对〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的修改》这篇文献中。有必要指出的是，在这3次修改中，他在第二章“政权机关”第十二条中明确加上了“国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”[5]这样的话。在他看来，作为起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》应该体现人民主权思想，表现人民意志，确保人民是国家最高权力的拥有者。

其次，人民主权应该具有最大的广泛性。这个广泛性，周恩来从两个方面加以阐述：第一个方面是主体的广泛性。他认为，既然“人民代表大会，是经由人民选举出来的，是代表广大人民利益的”[6]，那么，在这个大会里面，作为人民范畴的“工人、农民、革命军人、知识分子、独立劳动者、小资产阶级、民族资产阶级及民主爱国人士均应有适当的代表参加，并使他们在工作中有职有权”[7]，由它来决定大政方针并负责处理一切国家的或地方的事务。也就是说，工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子都属于这个主体的范畴。反之，官僚资产阶级、地主阶级在改造成为新人之前暂不属于这个主体范畴。第二个方面是客体的广泛性，即享受权利的广泛性。他在主持起草《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》时，对广大人民的基本政治权利、一般政治权利、经济权利、受教育的权利、劳动保障的权利、医疗卫生等各项权利进行了较全面的规定，充分地体现了他对人民主权的客体应达到最广泛程度的重要思想。

再次，人民代表大会制度是实现人民主权的重要形式。新中国成立后，既然人民自己成了中国土地上的主人，那么，怎样才能实现人民当家作主以及确保人民群众普遍地参与一切国家事务和社会事务呢？周恩来认为，“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”[8]。“只有这个制度，既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有最高的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”[9]。同时，通过实施人民代表大会制度，也可以“进一步地加强人民政府与人民之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备，来适应和配合国家各种建设事业的需要”[10]。也就是说，人民代表大会制度是实现人民主权的一种有效形式，这种制度不仅可以使人民把自己认为是最好的和必要的人选到各级人民代表大会中去，还可以把那些不称职的、自己不满意的代表撤换下来。这就使得人民当家作主有了进一步的政治上的保障，使人民更容易也有能力扫除一切妨碍人民当家作主的障碍物。

二、落实“普选权利”原则，强调实行普选是建立和施行人民代表大会制度的前提和基础

按照马克思主义经典作家的论述，代议机关只有按照普遍、平等、直接和无记名投票的普选方式产生，才能真正代表民意，才是属于人民的。在新中国，这样的代议机关即人民代表大会，因此，上述思想成为人民代表大会的首要特征和施行人民代表大会制度的基本前提。周恩来在领导新中国创建，尤其在社会主义革命和建设的过程中，发表了大量的讲话、谈话，多次强调并阐发了民主普选的思想，认为选举制度既是人民代表大会制度的重要内容，也是召开人民代表大会的前提和基础，没有普遍和民主的选举，不可能有真正民主的人民代表大会制度。他在1949年主持起草的《〈共同纲领〉提纲》中，把“普选权利”列为“政治”方面第一个问题“制宪——人代各界代表会”的第二个要点；同年8月22日，在主持起草的《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》中，他又指出，实行人民代表大会制度，就“应由人民实行普选，直接选出各级人民代表大会为国家政权的各级权力机关；然后由这个权力机关，决定大政方针，选举各级人民政府，使之负责处理各级人民代表大会所委托的一切国家的或地方的事务”[11]。至于何时实行普选，他认为，当“军事行动已经完全结束而土地改革又已彻底实现的地方，人民代表大会即可考虑召开，实行普选”[12]。1949年9月7日，在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前，他在给政协代表作报告时再一次郑重声明，“将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的”[13]。除此之外，它还对实行普选的必要性、原则等问题进行了深刻阐述，形成了一系列关于“普选权利”的观点和论断，为新中国成立初期各级人民代表大会的召开和人民代表大会制度的创立构筑起有效的理论基础。

（一）普选的必要性。周恩来在多个场合，对普选的必要性进行过阐述和解释。如1952年12月18日，在一个有关召开各级人民代表大会和制定宪法问题的座谈会上，1953年1月13日，在中央人民政府委员会第二十次会议上，以及同年2月1日将有关召开全国人民代表大会和制定宪法问题的讲话稿送毛泽东、刘少奇审阅时，他都对普选的理由进行了较为充分的分析和说明。他认为，之所以要实行普选，主要基于以下三个方面的考虑：第一，我国基本政治制度的规定。《中国人民政治协商会议共同纲领》第十二、十三、十四条以及《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二条，都规定了普选的人民代表大会制度是我国的基本政治制度。为了进一步完善和巩固新民主主义政权制度，需要召开由普选产生的各级人民代表大会并制定宪法。第二，人民当家作主的迫切需要。在他看来，“人民迫切需要实行普选，好把他们自己所真正满意的和认为必要的人选举出来，代表自己去参加国家政权机关的工作，负责管理的事务和与自己有关的事务，而把他们自己所不满意的和认为无必要的人撤掉”。因此，“我们没有理由，更无任何权力去反对或推迟实现全国人民迫切需要行使的这种基本权力”[14]。第三，加强政府与人民联系并动员人民的需要。在他看来，既然我们的政府是人民的政府，既然我们是人民的勤务员，那么，我们的各级人民政府就应该密切地联系群众而不是脱离群众。而普选是加强政府与人民群众之间联系的一个方式，也是调动广大人民群众积极性的一个有效手段。所以，1953年2月4日，他在政协第一届全国委员会第四次会议上作《政治报告》时特别强调，我们要“动员全国人民积极准备和参加全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的选举，以便充分地发挥全国人民的积极性，来共同奋斗”[15]。

（二）普选的原则。实行普选民主应该坚持一个什么原则？即如何来进行普选呢？为此，周恩来也进行了思考，并提出了实行普选的基本原则，但这个原则从提出到确立经历了一个发展完善的过程。早在1949年8月22日执笔起草《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》时，他就提出各级人民代表大会“应实行无男女、民族、阶级、信仰、财产、教育、居住期限等差别的亦即普遍的、平等的、直接的、秘密投票的选举制度”[16]。1949年9月7日，他在《关于人民政协的几个问题》的报告中，又把这个原则概括为“普遍的、平等的、直接的、不记名的投票”。直到1952年12月18日，他在出席有关部门召开的一个关于准备召开普选的各级人民代表大会和制定宪法问题的座谈会上，才把普选的基本原则确定为普选、平等、直接、秘密与公开并用四个方面。对这四个方面的内涵，他还分别作了解释。关于“普选”原则，他指出：“普选一般作到，但有临时性限制，其比例农村约占3%上下，城市会更少，还是最广泛的普选，民族、性别、华侨、财产、教育、住所，年岁无限制。”对“平等”原则，他指出：“平等是确定的，一人一票，但有优先性和照顾团体，职业选举可不要，城市工矿划区和资级（即资产阶级——引者注）代表须有调剂。”对“直接”原则，他认为实行普选最主要的还是基层的直接选举，但“直接是前途，目前还须经过四层间接选举”。关于“秘密与公开并用”原则，他认为是“秘密与公开并用，一般讲基层是公开，省及全国可以秘密”[17]。

（三）赋予人民对代表的监督和罢免权。罢免制度是选举制度的进一步延伸，因为“任何由选举产生的机关或人民代表会议，只有承认和实行由选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的基本原则”[18]。根据马克思列宁主义关于代表可以随时撤换的思想，为了保证人大代表真正代表人民、服务人民，周恩来多次强调，“人民对其所选举的代表，各级人民代表大会对其所选举的政府人员，有遇事监督和随时撤换之权”。“不论是市、县各界代表会议，或乡村农民代表会议，或人民代表会议，或人民代表大会，其中每一代表又不论为团体推选，为政府特邀，或为人民直接选举，均应向其所联系的团体、群众或选民报告工作；如不称职时，其本团体或选民得撤换之，特邀代表亦得由政府撤销之”[19]。也就是说，在周恩来看来，只有赋予人民对代表的监督和罢免权，才能给广大人民一个由自己组织起来反对敌人保护自己的政权机关，才能使代表机关和代表真正去代表人民的意见和要求，从而确保人民真正成为国家政权机关的主人翁、实现人民当家作主。

三、针对“议行关系”问题，强调民主集中制是人民代表大会制度的根本组织原则

民主集中制是中国共产党和中华人民共和国的根本组织制度和领导制度，也是人民代表大会及其制度建设的组织保证。周恩来在领导国家政权的创建过程中，对人民代表大会制度的组织原则及其内涵、组织原则中民主与集中以及中央与地方的关系等进行了初步探索，为人民代表大会制度的建立和实施铺平了道路。

（一）人民代表大会制度必须要以民主集中制为组织原则。首先，人民代表大会制度应该采取民主集中制的组织原则。在《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》和《关于人民政协的几个问题》的文稿和报告中他都阐述了这一观点，指出：“新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会的政权制度。”[20]“关于政权制度方面，大家已经同意采用基于民主集中制原则的全国人民代表大会的制度。”[21]至于民主集中制的具体内涵，他也进行了初步的阐述，认为是“由人民实行普选，直接选出各级人民代表大会为国家的政权的各级权力机关；然后由这个权力机关，决定大政方针，选举各级人民政府，使之负责处理各级人民代表大会所委托的一切国家的或地方的事务”[22]。其次，民主集中制的人民代表大会制与苏维埃既有联系也有区别，完全不同于资产阶级的议会制。他认为，民主集中制的人民代表大会制与旧民主主义的代议制根本不同，“代议制是以虚伪的民主形式实行欺骗及压迫人民的资产阶级专政的工具，而人民代表大会制，则是根据民主集中制原则实行人民民主专政的工具”[23]，“议会制实际上是资产阶级专政，是假民主，而人民代表大会，是经由人民选举出来的，是代表广大人民利益的”[24]。那么，与苏维埃的区别呢？他认为，人民代表大会和苏维埃也有不同，苏联是两院平行制，除了联盟院外，还有民族院；而中国少数民族人口少，可以不成立民族院。此外，苏联已经消灭了剥削阶级，只剩工人和农民两个阶级联盟，而中国是四个革命阶级的联盟。

（二）人民代表大会制度是民主与集中的辩证统一。这个关系在他看来，一是既要坚持广泛的民主，又要坚持高度的集中，实践中是二者的辩证统一和有机结合。他认为，无论是工人阶级也好，还是共产党也好，都必须经过国家，经过人民代表大会和经过政府机关去进行领导。1951年11月3日，在主持政务院第一百零九次政务（扩大）会议时，他强调，凡是准备由政务院通过的重要决议和指示，首先要在征询政协全国委员会有关小组的意见后，再来提交给政务会议讨论通过。只有这样，一切比较重大的决定和法令，才能适合最大多数的需要，才能得到最大多数的拥护与支持。他说，我们应坚持有职有权、遇事商量、集中领导、分工负责的工作制度。这才“叫作民主集中制，也就是一切从群众中集中起来，然后再到群众中贯彻下去”。他告诫指出，“没有集中就没有民主，有民主就需要集中，没有集中的民主就是极端民主，就是无政府主义；只有集中没有民主那就是专制主义，个人独裁。我们要反对这两种倾向，实行民主集中制”[25]，即民主与集中的辩证统一。第二，政府组织系统也要坚持“统一与分权相结合”的民主集中制原则。他主张把“层层负责，分区负责，集中领导，分工合作”[26]以及“统一与分权相结合”[27]的领导方法，当作中国社会特点的反映，当作在新民主主义社会里长期施行的制度。他甚至认为，“集中统一，在革命取得全国胜利后，尤其是在国家建设开始后，是必须日益加强的。但集中是建立在发扬民主的基础上的，集中统一的原则，并不取消因地制宜的灵活性”[28]，“中央有权，地方也有权”[29]，才真正有利于社会主义建设。也就是说，在政府组织系统内既要坚持下级服从上级、地方服从中央，又要赋予地方必要的自主权和灵活性，把统一与分权有机地结合起来。

四、倡导“唱对台戏”要求，强调在国家制度上加强人大及其代表对政府工作的监督

监督政府的工作是人大的一项重要职能，也是人民代表大会制度的题中应有之义。为此，周恩来建议要在国家制度上想一些办法，来“加强各级人民代表大会及其常委会对政府工作的监督”[30]。他认为，通过代表会议和代表大会的形式来监督政府，不仅对国家的民主化有极大的好处，而且“对于政府听取人民的意见及人民了解与监督政府的工作”[31]也是一种有效的方式。那么，通过何种途径或形式来加强各级人民代表大会及其代表对政府工作的监督呢？他提出了三个方面的思路和对策。

（一）实行人大代表和政协委员的视察制度。代表视察是人大行使监督权的准备工作，它有利于代表掌握民情，了解民意和监督“一府两院”的工作。因此，周恩来极力要求人大代表和政协委员每年要有两次到人民中去直接视察工作。为什么？因为“他们可以从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际，看我们的工作是否做得恰当，做错了没有，有什么缺点，有什么偏差。就是说可以去找岔子。我们不要怕，我们有信心，不仅敢让党员，还敢让非党员、民主人士和资产阶级代表看我们工作中的缺点、偏差。只要不是恶意的，即使看错一点看偏一点也不要紧”[32]。在他看来，开展人大代表和政协委员的直接视察有两点好处：第一，通过视察可以了解政府工作的缺点和偏差，从而对政府工作起到一种非常有益的鞭策和推动作用。正如他所说，“多一个监督，做起事来总要小心一点，谨慎一点”[33]。第二，通过这种直接视察的制度也可以使人大代表和政协委员能经常接触人民，接触实际。这样一来可以密切与人民群众的关系，二来也可以了解实际情况，集中地反映人民群众的意见和要求，真正代表广大人民群众。

（二）要允许人大代表与政府“唱对台戏”，欢迎“树立对立面”。首先，要允许人大代表与政府“唱对台戏”。1956年7月21日，周恩来在《专政要继续，民主要扩大》这篇重要讲话中指出，在今年召开的全国人民代表大会的小组会上辩论得很激烈，明年我们还准备进一步允许辩论，甚至将来在大会上也可以辩论。“就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话来说，就是允许唱‘对台戏'，当然这是社会主义的戏。”[34]允许人大代表与政府“唱对台戏”，允许人大代表与政府辩论和争论，实际上就意味着人大代表可以对政府的工作进行质疑和询问，这是人大及其常委会监督政府工作的一个重要形式。他本人实际上也是这样倡导和践行的。在1956年6月15日至30日召开的一届人大三次会议上，代表们对政府的工作提出了很多批评和建议。他不仅代表国务院向大会表示接受大家的批评，认真研究这些意见，并表态将在实际的工作中督促有关部门和地方检查和纠正自己的缺点和错误，改善政府的工作，而且还就政府工作中的几个重要问题（体制、财政工作、职工群众生活、文教工作和反对官僚主义）作了说明和解答。应该说，他的这些思想和行动对于今天加强和改善人民代表大会的质询制度仍有重要意义。其次，应该允许和欢迎“树立对立面”。他说，愿听意见不是一件容易的事，但必须去听，特别是要能听不同的意见。对这些“不同的意见，与其说应该允许，毋宁说我们欢迎。在人民内部有一些对立面的意见，这对我们的进步是有好处的”[35]。为什么？因为共产党人在一起也会有不同的意见，但由于工作环境和政治生活相同的缘故，他们的意见一般来说比较接近，反映的问题总不会那么全面，所以，只有听取各方面的意见，才能全面。为了能听到不同的意见，他甚至主张“自己对的意见，也需要人家对的来补充；自己错误的意见，更要接受人家对的意见来修改。不同的意见即使是错的，我们也得耐心地听下去，树立对立面”[36]。他认为只有这样，人的思想才能发展，党的政策才能完备，团体的工作也才能在这个过程中间得到改进。欢迎“树立对立面”的思想，在某种程度上可以说是允许人大代表与政府“唱对台戏”的延伸与补充，如果能够做到这两点，对加强和改善人大及其常委会对政府工作的监督非常有帮助。

（三）进一步让人大代表检查和监督政府的工作。周恩来认为，尽管中国共产党的工作是有利于人民的，是服务于人民的，而且建党以来，我们的事业在党的领导下也是不断从胜利走向胜利，但是我们也还有缺点和错误。因此，他主张：我们不仅“要进一步使人大代表参加对政府工作的检查，一直到检查公安、司法工作”[37]，通过经常的检查来发现缺点和改正错误，而且还要求我们的“各级人民政府的一切重大工作，应向各该级人民代表会议提出报告，并在代表会议上进行讨论与审查”[38]等。此外，他还主张人大和人大代表要加强对财政工作的监督。1954年9月23日，他在一届人大一次会议上的《政府工作报告》中指出：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都有监督我们的财政收支的权力和责任。我们希望各位代表监督政府工作人员并同政府工作人员合作来反对浪费资金的现象，反对机构庞大的现象，反对违反财政制度的现象，反对不爱护国家财产、不严格节约和不努力增加资金积累的现象，反对偷税漏税和盗窃国家资财的行为，反对贪污的行为。”[39]这些讲话和论述表明，周恩来主张要把政府的各项工作置于广大人民代表的监督之下，让政府真正做到为人民服务，使政府真正成为人民的政府，这是非常难能可贵的。

综上所述，围绕新中国国体和政体的建立，周恩来对人民代表大会及其制度的建设作出了长期而艰辛的、多方面甚至是开创性的探索，提出了许多在今天看来仍具有建制性乃至是开创性的思想和观点。特别是他关于要赋予人民对代表的监督和罢免权、使人大代表经常去接触人民、允许人大代表与政府“唱对台戏”和欢迎“树立对立面”等思想，对于我们今天发展中国特色社会主义民主政治，进一步坚持和完善人民代表大会制度，健全人民当家作主的配套制度体系，具有非常重要的指导价值；尤其是对如何进一步发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会全面担负起宪法和法律赋予的各项职责，从而成为同人民群众保持密切联系的人民当家作主的代表机关具有现实的指导意义。