“党管高校”视角下的中共北京市高等学校委员会研究*

耿 化 敏

新中国成立后，中国共产党从领导革命战争转向领导国家治理，党的工作范围从过去熟悉擅长的军事政治事务，扩大至相对陌生且更为复杂繁重的经济、文教、司法、外交等国家事务，由此提出了国家制度建构的课题。

学界公认自1949年到1956年新中国处在全面仿行苏联制度阶段，中共自身的革命经验与移植的苏联制度相互交融、交互作用，共同构成新国家制度建构的一体两面。就文教事业而言，中共面临的一个新课题是如何办好高等教育。既有研究已有相当的累积，主要涉及20世纪50年代的学习苏联教育制度、若干大学校史与高校党建史，偏重于苏联经验的导入与高等教育内部的变革，对于中共如何通过党内的体制建构实现对高校事务的领导和管理则着墨不多，个别涉及中共党务机构的研究对于文教层面亦铺展不够[注]代表性的研究成果有，毛礼锐、沈灌群主编：《中国教育通史》第6卷，山东教育出版社，2005年；沈志华：《苏联专家在中国(1948—1960)》，社会科学文献出版社，2015年；胡建华：《现代中国大学制度的原点：50年代初期的大学改革》，南京师范大学出版社，2001年；周良书：《1949—1956年：中共在高校中的建设》，《党史研究与教学》2009年第2期；〔美〕道格拉斯·A.斯蒂夫勒(中文名李滨)：《在中国人民大学建设社会主义：中国干部和苏联专家在中华人民共和国(1949—1957)》，博士学位论文，美国加利福尼亚大学圣地亚哥分校历史系，2002年；〔美〕安舟著，何大明译：《红色工程师的崛起：清华大学与中国技术官僚阶级的起源》，香港中文大学出版社，2017年；韩钢：《1950年代中共党务机构行政职能的强化》，韩钢主编：《中国当代史研究》(三)，九州出版社，2011年，第137—164页；余敏玲主编：《两岸分治：学术建制、图像宣传与族群政治(1945—2000)》，台北“中央研究院”近代史研究所，2013年；等等。。然而中共在文教系统进行的制度建构之一，就是通过在党的系统设立专司高教(校)事务的机构，以其为组织杠杆，实现对高校贯彻中央政令、推行教学改革和思想改造、开展党的建设和统一战线工作、管理大学干部等事务的领导权和管理权。

本文正是围绕20世纪50年代中共如何治理高校这一主题，讨论“党管高校”[注]本文使用“党管高校”概念指称当代中国高校治理的根本原则和本质特征，描述中共领导管理高校工作的过程和现象。的制度建构、组织建设与治理绩效。得益于中共组织史、文教史文献的编纂、地方档案的开放与当事人口述史料的发掘，笔者得以选择存续于1953年至1959年的中共北京市高等学校委员会作为研究对象，以集中讨论中共治理高校的这项制度设计，展现彭真领导下的中共北京市委如何在革命经验和苏联经验的交互作用中，利用这一组织杠杆，实现“党管高校”之治理目标。

一、制度设计与组织建构：高校委员会的设立与隐退

新中国成立初期，如何创设一套中共对高等教育工作集中统一领导的制度体制，是中共学习苏联教育经验，建设社会主义新型大学的头等大事。就学习苏联教育的方向而言，1950年6月第一次全国高等教育会议召开，教育部部长马叙伦在开幕词中明确指明了新中国高等教育实行集中统一领导，服务国家建设，逐步走向苏联计划化的方向[注]上海市高等教育局研究室等编：《中华人民共和国建国以来高等教育重要文献选编》(上)，1979年，第213页。。在新旧教育转型之际，无论接管“旧大学”、学习苏联经验、实施院系调整、推行教学改革，还是高校建党、改造知识分子、加强统一战线、管理干部，归根结底都要求加强中共对文教事业的领导。坚持和加强中共的领导是政治原则，全党对此并无异议，而问题在于如何成功找到党领导高校工作的制度化、体制化的方式。

从现实来看，中共面临文教事业百废待兴之局，学习苏联处在起步阶段，面临来自高等教育的繁重任务与党的力量薄弱的双重压力。一方面，中共为巩固新政权接连开展了土地改革、镇压反革命、抗美援朝、“三反”“五反”等运动，形成了革故鼎新的社会气象。在教育领域，中共实行新民主主义教育方针，开展了接管旧大学、改造旧教育、实施知识分子思想改造的工作，学习苏联教育经验处在以中国人民大学、哈尔滨工业大学为典型的试点阶段。另一方面，中共在全国执政，党的工作重心正在经历和需要适应从乡村走向城市、从革命斗争走向国家建设的转变。高等学校是一个中共曾经熟悉却又感到陌生的领域。建党以来，中共始终将高校置于党的工作视野之内，但自从大革命失败后，党的工作重心转向农村，党在国统区的统战力量有限，城市学校工作以青年学生为主要对象，难以覆盖全部大学和教师群体，造成党在高校的力量不足和影响有限。

北京作为新中国的首都，是全国政治、科学与文化中心，是高校和高级知识分子最集中的地方，中共在高校的力量状况因此最具代表性。1949年7月，向群众公开中共组织的北平高校有14所，公开党员616人，党的力量局限于北京大学、清华大学、北京师范大学和燕京大学四所学校。到1951年4月，北京专科以上的13所学校中，仅有党支部67个，党员1528人，占学校总人数的7.3%。[注]《北京市专科以上学校现有人数、党团员统计表》(1951年4月25日)，北京市档案馆藏，档案号015-001-00135。这集中反映出全国高校党组织极少、党员人数有限的窘境。

从中共领导高校工作来看，还缺乏经验。新中国成立前夕，刘少奇率领中共中央代表团秘密访问苏联期间，就曾致信斯大林，希望苏方介绍苏联党、政、文教机构的设置形式与经验[注]参见《建国以来刘少奇文稿》第1册，中央文献出版社，2005年，第23—25页。。然而，学习苏联远非一朝一夕之功。中共领导文教事业千头万绪，当时存在的突出问题是因为缺乏明确的党政分工规则，出现“政出多门”的现象，学校教育并未形成原初预想的教育事业的计划性与组织性的理想局面。政权初立，中共一再强调党政分开、党政分工，批评以党代政现象，明令全国文教工作的管理从中共中央宣传部转归中央政府文教部门，形成政务院文化教育委员会负责指导教育部，教育部负责统一领导全国高校的基本格局。[注]参见《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社，1992年，第65—66页；《关于高等学校领导关系的决定》(1950年7月28日)，北京市档案馆藏，档案号2-2-2。1952年11月高等教育部成立后，次年5月29日政务院通过《关于修订高等学校领导关系的决定》、11月13日高教部发出《关于全国各高等学校直接管理关系的具体规定的通知》，规定高教部对全国高校的统一领导，明确大行政区委员会和省市自治区人民政府对于当地高校负有“指导、监督的责任”，对学校的政治领导、干部学习、基本建设等项工作给予积极的“帮助和指导”[注]参见高等教育部办公厅编：《高等教育文献法令汇编(1953—1955)》第1辑，1954年，第47—50页。。1954年国务院成立，原政务院文教委员会撤销后，主要由高教部统一领导全国高校的教育行政管理体制建立起来。然而，在过去形成的高度集中的政治体制下，党政分工仍处于摸索和磨合之中，中共如何从党的角度领导高校工作尚未形成一套明确的规则。特别是在学校内部，高校实行校长负责制，党组织和行政之间并没有规定领导或指导关系，校长的工作直接对高教部负责，对学校的一切工作都有最后决定权。[注]参见高等教育部党组：《关于加强高等学校党的集体领导问题的报告(草稿)》(1956年8月9日)，中国人民大学档案馆藏，档案号1956-DQ11-DB-6；中共北京市委组织部等编：《中国共产党北京市组织史资料·普通高等学校卷(1949—2010)》，中央文献出版社，2011年，第16页。由此，加强中共对高校的统一领导成为迫切需要解决的问题。

1951年7月，西南局、华东局向中共中央反映高校存在的各种混乱与自流现象，认为这是学校领导“存在严重的多头现象”所致，行政、工会、学联、党团、妇联、抗美援朝会、中苏友好协会等各自按系统布置一套，造成学校师生职务多、会议多、社会活动多，结果严重影响了师生的教学和身体健康，要求中央加强党内对学校教育工作的统一领导[注]参见中共中央宣传部办公厅、中央档案馆编研部编：《中国共产党宣传工作文献选编(1949—1956)》，学习出版社，1996年，第261—262页。。由于此类现象在各地普遍存在，中共中央将报告批转给各中央局、分局、省委和大市委，写下要求各地切实检查并有效加以改进的按语，以示重视之意。

但到1952年下半年，经过思想改造和院系调整，北京高校因为学校缺乏统一领导而同样出现的忙乱现象日趋严重。主要表现为：一是在教育业务上，教学改革计划忽视主客观条件，任务太重、要求太高、改革太急，各校出现教学负担极重而效果不好，师生健康受到相当影响的情况。其结果就是教师忙乱不堪，学生“消化不良”，普遍忽视了政治理论学习。二是在领导管理上，行政工作赶不上、政治工作赶不上、党的领导赶不上，专业机关与教育机关的交叉、中央与地方的交错，造成“政出多门”而联系配合不够的情形。特别是教育部、中央业务部门与北京市委之间，学校的党组织与行政之间，都未解决领导管理的权责边界问题，结果产生了党、政关系，外来干部与本地干部，新老干部关系上的一些不协调的现象。[注]参见陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，首都师范大学出版社，2002年，第112—115页。

围绕解决高校的混乱现象，教育部副部长、党组书记钱俊瑞根据北京高校“三反”运动经验，最先提出了成立北京高等学校工作委员会的动议，以加强党对北京地区高校的统一领导。1952年1月中旬至2月中旬，中共北京市委联合新民主主义青年团中央、政务院文化教育委员会、教育部等有关中央部门组成一个统一的临时党组，并通过北京市高等学校节约检查委员会来公开领导，在北京高校集中开展“三反”斗争，取得显著成效。2月18日，市委向中央报告时，把统一党的领导，成立统一的临时党组的做法列为大学“三反”斗争的第四条经验。[注]参见陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第97页。四天后，密切关注“三反”动态的毛泽东将该报告批发各中央局宣传文教部门参考，肯定了北京做法，认为值得各地推广[注]参见《建国以来重要文献选编》第3册，中央文献出版社，1992年，第117页。。3月26日，钱俊瑞致信北京市委书记彭真和政务院文化教育委员会副主任、中宣部副部长陆定一并政务院总理周恩来，主张复制这一经验，建议在“三反”运动结束后，党内成立一个北京高等学校工作委员会，由彭真和中宣部领导，由中共北京市委、青年团市委、青年团中央、中共中央统战部、政务院文化教育委员会、教育部有关负责同志组成，开会时各校党委书记参加，目的是在北京高校即将开展的院系调整、清理中层、试行学校政治工作制度、课程改革等一系列重要工作中发挥统一领导的作用。三个月后，钱俊瑞在院系调整亟待推开之际，为寻求教育部与有关部门的配合，于6月26日致信青年团中央副书记蒋南翔、北京市委副书记刘仁和北京市委统战部部长李乐光，希望得到团中央、北京市委的协助，并提及前次写信提出的成立机构的建议。6月30日，彭真批示市委大体照钱俊瑞来信所提意见办。约半年后，12月14日，以钱俊瑞为主任的北京高等学校工作委员会成立并召开第一次会议。此后在院系调整、教学改革的初期发挥了一定的通气、商量和协调的作用。但过了一段时间后，就很少再召集了。[注]参见陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第99页。可见，该机构的成立来自教育部负责人的主动提议，得到了包括北京市委在内的各部门的配合，其后来的无疾而终或许同此间北京市委从配合高教部到希望主导北京高校党的工作的态度变化有关。

从北京市来说，成立高等学校委员会的建议先由北京市委组织部的学校支部工作科提出，中间经北京市委采纳后，由市委正式向中共中央报告提出。北平解放后，北平市委以华北局城市工作部时期的学生运动委员会为基础，采取在市委组织部内设专门机构的方式，统一管理学校工作[注]从北平建党进程来看，中共经过大革命失败的挫折，直到抗战后期始在学校站稳脚跟。1948年5月，华北局城市工作部统一领导平津学生运动的格局初步形成，其下设的城市工作委员会设有的学生运动委员会(简称“学委”)具体负责学运工作。10月后，北平成立以佘涤清为书记的新学委，下辖大学委、中学委、职业委等委员会，学委委员王汉斌分工领导大学委，张大中任大学委书记。12月，平津面临解放，华北局城工部结束，大部分学委干部参加北平接管，编入市委机关。参见中共北京市委党史研究室编：《中共中央华北局城工部》，中共党史出版社，1995年，第86—87、108页。。1949年2月，市委组织部设立学校工作委员会(简称“学工委”)，6月改设学校支部工作科(简称“学支科”)，作为市委组织部的下设机构，负责管理大学、中学的基层党组织工作，接收新党员，进行政治思想教育，向上级反映有关情况及意见，配合有关单位开展相关工作等事务[注]北京高等教育志编纂委员会编：《北京高等教育志》，华艺出版社，2004年，第381页。。学支科以学工委为基础，正副科长由原学工委正副书记项子明、宋硕担任，下设大学组、中学组、宣传组、组织组，增加了工作人员，增强了大学工作的针对性。以市委组织部的学工委、学支科为臂膀，北京开展了接管高校、教师思想改造、“三反”、院系调整、教学改革等工作。

在钱俊瑞两次致信北京市委领导人后，1952年11月9日，学支科根据各学校党委的汇报和李乐光在中宣部座谈会上的发言，向市委起草了解决北京高校忙乱现象的意见，首要措施就是建议迅速成立北京市高等学校工作委员会，具体办法与钱俊瑞的提议一致[注]参见陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第114页。。12月25日，北京市委以学支科的意见为底本，在市委书记彭真的提议下，正式向中共中央并华北局报告北京高校的混乱现象，为统一步调，密切各方面工作的配合，请求在北京市成立一个党内的北京高等学校工作委员会，并请中央指定其领导机关[注]参见北京市档案馆、中共北京市委党史研究室编：《北京市重要文献选编(1952)》，中国档案出版社，2003年，第745页。。将市委的报告与钱俊瑞的提议相对照，可见双方的建议完全相同，不过是各自所依部门的立足点不同，提议者从教育部负责人转换为北京市委，提议方式从个人书信转换为组织报告，其中隐现北京市委希望扮演领导北京高校事务的主角的意图。

除了应对高校忙乱现象的现实考虑外，北京市委的提议还有一个不可忽视的因素，就是1952年底过渡时期总路线提出后，实现向社会主义过渡，迎接“一五”计划建设高潮，迫切需要地方党委加强有计划的、系统的领导，而革命时期延续下来的党的宣传部、组织部、统战部等传统党务机关已不能适应管理计划经济、文教事务的要求。伴随北京高校管理工作面的扩大与组织部管理干部任务的加重，原有的市委组织部学支科无论从政治上还是组织上，都难以承担管理高校的职责。从党对高校领导的方式来说，中共在高校内部治理方面主要采取了派遣党员校长、设立政治辅导处、建立党组织三种方式，而从市委组织层面撤销层级低、职能少的组织部学支科，增设一个新的独立的市委工作机构，也是解决现有机构力量不足的一种务实选择。

1953年1月14日，中共中央鉴于这类问题的普遍性，将北京市委提交的报告转发给华东局、东北局等7个中央局，要求它们“严重注意”，并于2月1日前汇报各地区主要高校教学改革的情况与问题。中央希望各地提供经验，然而此间前后从中央局到省级党委设有此类机构者屈指可数，且少数已经设立的均为临时的机构，职责范围同党的宣传部与有关行政部门的关系并不清晰，不久即被撤销或精简机构时并入宣传部。[注]根据中共组织史资料记载，在1952年12月北京市委提交报告之前，中央局、省委、大市委成立类似机构的有天津市委学校委员会—高校委员会(1949.7—1956.7)、山东分局文教工作委员会—高等教育委员会(1949.10—1954.8)、南京市委高等学校委员会(1952.9—1952.11)；在1953年2月中共北京市高校委员会成立后，设有同类机构的有华南分局高等学校委员会(1953.5—1955.7)、西南局文教工作组(1953.7—1954.12)、江苏省委高校委员会(1953—1954.2)、长春市委学校工作委员会(1953.7—1954.8)。参见中共中央组织部、中央党史研究室、中央档案馆编：《中国共产党组织史资料》第5卷，中共党史出版社，2000年，第172、193、203、249—250、365、444、468页。其后，中共中央根据各地情况，批准了北京市的请求。

1953年2月，中共北京市高等学校委员会成立，中共中央指定其上级领导机关为北京市委，同时撤销市委组织部学支科，希望北京先行探索、积累经验，再总结推广[注]《高校党委1951年至1957年大事记》，北京市档案馆藏，档案号001-022-00333。按：此机构在历史档案中被简称为“市委高校党委”“市高校党委会”或“市高校党委”，本文为示与各高校的党委会之区别，在客观陈述时统称为高校委员会。。与学支科相比，高校委员会是市委下设的一级党委，提高了层级、扩大了职能和权限，成为市委领导北京高校的职能机构，为“党管高校”提供了试验性质的组织形式。就其名称而言，它不过在报告建议的名称上去掉了“工作”二字，符合中共革命时期按照行业(系统)设立专门工作委员会的惯常做法，表明长久的革命传统仍是解决问题的法宝[注]这类委员会如中共在革命时期设立的职工运动委员会、青年工作委员会、妇女工作委员会、文化工作委员会等。。

学习苏联深入展开后，党政机构模仿苏联对口设部的做法进行调整，北京市委把高校委员会调整为一种苏联式样的新部因此显得顺理成章。从第二次世界大战结束到1958年，苏联形成了以党统政的高度集权的权力格局，苏共中央书记处先后设有的学校部、科学和高等教育部、文化科学部(科学文化部)、高等教育和学校部，代表苏共中央领导苏联行政系统设有的高等教育部、教育部，后者承担教育行政管理职责，具体执行来自作为党内机关的前者的命令[注]马龙闪：《苏联文化体制沿革史》，中国社会科学出版社，1996年，第215、218、260页。。以苏联莫斯科作为首都建设的标准，北京市委制定了对口设部的新计划。1954年7月29日，北京市委向华北局、中共中央报告，提出增设地方工业部、财经部、大学与科学工作部、教育部、政法工作部等八个部的请求。该方案以分工细、责任专、层次少和少增加编制为原则，规定新部的主要任务是管理有关部门的干部，检查党的决议执行情况，并领导这些部门的政治工作，其依据是苏联为服务计划经济管理体制而采用的党政系统对口设部的做法，并专门附上北京、莫斯科两市的党政组织系统表以示全面学习苏联之意。[注]参见《北京市重要文献选编(1954)》，中国档案出版社，2002年，第435—436、439页。市委通过增设新部的计划将原高校委员会的工作对象扩大到科学研究机关，以亦步亦趋的姿态，积极学习苏联经验。10月30日，中组部批示原则上同意，但由于干部调配与机构调整的实际困难，北京市委并未设立新部。

1955年，中共中央确立了“党管高校”的属地负责原则，加快了中央、地方党委设部的步伐。3月10日至24日，中宣部召开全国学校教育工作座谈会，指出党对高校的领导和监督原则上应由学校所在地的省(市)委和自治区党委负责，各级党委应建立健全管理学校教育的工作机构，建议一般设立教育部，高校较多的北京、上海等地还应设立高等教育部，在党委领导下负责研究处理党在高校的工作。8月1日，中组部亦向中央提出同样意见，建议中央、省委设文化部、教育部(或文教部)，大专院校较多的市委设立高等教育部。8月27日，中央批发中宣部关于座谈会的报告，要求各地党委认真研究执行。[注]参见《中国共产党宣传工作文献选编(1949—1956)》，第994—995页。中共中央还指定中组部副部长马明方、中组部副部长安子文、中央书记处第三办公室主任李雪峰、中宣部部长陆定一、中宣部副部长张际春五人研究并提出中央分部方案。根据苏共中央设立文化科学部负责管理文化、科学、高等教育三方面工作的做法，在讨论中宣部的分部方案时，并未达成一致意见，有的考虑分设一个文化教育部，有的主张分设一个教育部，有的主张暂时不分部。最终，中共中央采纳了12月11日中组部部长邓小平写给中央报告的建议，即中宣部暂时不分部，采取在中宣部加设几个处先把相关业务管起来的过渡办法。[注]参见《建国以来刘少奇文稿》第7册，中央文献出版社，2008年，第418—419页。对于地方来说，自1955年下半年至1956年省级党委大多设立了文教工作部[注]事实上，中共中央的工作机关中，后来也一直未设文教工作部、教育部或高教部。中共省级党委设立的文教部，于1958年机构精简时，被撤销或并入宣传部。因此，中共主要是通过宣传部来归口主管文教工作。。

相形之下，北京市委在党领导高校的组织形式上，究竟设部还是设党委，想法几经周折，方案多次变动。中共中央建议北京市委成立高等教育部，但从市委内部的讨论来看，调整方案有所不同。1956年4 月5日，高校委员会向市委提出三种方案：第一种方案是成立47人编制的大学与科学工作部，把党的基层组织的管理工作交给区委；第二种方案是成立47人编制的大学与科学工作部，同时保留高校委员会，缩减机构与编制至20人；第三种方案是扩充与健全高校委员会机构，增加编制至58人[注]《高校党委的两年干部规划(草案)》(1956年4月5日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00204。。8月24日，经讨论后的新方案是以现有干部和机构为基础，将高校委员会改设为高等教育与科学工作部，协助市委管理高校、中专学校和科学机关党的工作，同时将原高校委员会承担的某些工作移交市委各部，从而更好地成为市委领导和监督高校的有力助手[注]《高校党委关于成立高等教育与科学工作部的意见(草案)》(1956年8月24日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00231。。此间又经讨论，方案再度修改为两种意见：第一种仍是成立高等教育和科学工作部；第二种意见采取暂不建部而是健全高校委员会的办法，在高校委员会现设有的组织部、宣传部、统战部、办公室之外，增设干部管理部、教学研究部、科学工作部[注]《高校党委关于健全组织机构调配干部的请求报告》，北京市档案馆藏，档案号001-022-00231。。市委采纳第二种意见后，这一轮机构调整暂时稳定下来。

两年后，北京市委适应文化教育“大跃进”的形势，最终决定设立新部，取消高校委员会。在中央向地方下放权力，党政军群向党的系统集中权力的背景下，首都高校数量急剧攀升，从1957年以前的31所增至1959年的52所，同时中国科学院所属的部分科研单位的党组织关系亦下放给北京市领导[注]参见陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第489—490页。。1958年10月，北京市委不再犹豫建部，决定设立大学科学工作部，作为市委的工作部门，在高校委员会职权范围的基础上，增加管理干部、科学研究单位的职能。高校委员会原有的组织、宣传、监察、统战工作分别交由市委有关部门管理。[注]《北京高等教育志》，第381页。高校委员会与新成立的市委大学科学工作部并存几个月后，约到1959年2月后退出历史舞台[注]关于高校委员会停止工作的具体时间，虽然北京市委决定自1958年10月起，高校委员会改为市委大学科学工作部，但两者实际并存了一段时间，目前可以肯定的是高校委员会停止工作的时间不早于1959年2月。其证据有三：一是陈大白主编《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》第417页收录的高校委员会发出的最后一份文件的时间为1959年1月10日；二是2009年11月23日笔者对原中共北京市高校委员会组织部长李开鼎电话采访时，李开鼎表示这两个机构1958年10月后曾经并存了几个月；三是1959年2月5日教育部部长杨秀峰写给北京市领导人的信中，谈论的是教育部如何配合中共北京市高校委员会开展相关的工作，表明此时该组织还存在。参见《杨秀峰同志对北京市高等学校政治教育工作的指示》(1959年2月5日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00404。。

高校委员会因时而生、因势而退。就其设立的动因而言，它肇端于解决北京高校院系调整后的混乱现象的现实需要，背后反映出地方党委围绕党领导高校的方式所进行的组织体制建构的尝试，运用的依然是革命时期设立专门工作委员会的传统和“三反”运动成立统一党组的鲜活经验。就其撤销的动因而言，它既是学习苏联设部做法的客观要求，也是因为“大跃进”的形势使然，着眼的都是适应管理高校工作的需要。如果放在从新中国成立至“文化大革命”前的较长时段下审视，站在党领导高校工作的角度看，北京“党管高校”的机构适应形势任务的发展要求，经历了市委组织部学工委、学支科——中共北京市高校委员会——北京市委大学科学工作部的三个阶段。它们在党的组织体系内的层级不断提升，从附设于组织部的委或科转向市委独立设立的一级党委，乃至成为市委正式的工作部门，从负责管理高校工作扩大到管理干部、科研单位事务。其中，高校委员会扮演了承前启后的角色，既是中共在革命时期大学工作传统的延续和扩大，又为实行苏联对口设部的做法作了铺垫和准备，反映出新国家制度建构的重心由运用革命传统向移植苏联体制转移的趋势。

二、职能权限与工作机制：高校委员会的部门建设

部门建设是一个政治机关存在发展的前提和条件，主要包括明确部门的性质，设立内部机构，确定干部人员编制，划定职能权限，建立规章制度，形成工作机制等。

高校委员会是北京市委领导高校工作的党务机构，摆在首位的是领导干部的配备。市委决定第一书记由市委委员、市委统战部部长李乐光兼任，1953年9月后转由市委常委、清华大学校长蒋南翔兼任第一书记，市委常委、市委宣传部部长杨述兼任第二书记，宋硕担任副书记。从正副职的人选来看，重点大学校长、负责文教系统的宣传部负责人掌舵，华北局城工部时期的“老学委”负责日常工作，他们长期处在党的宣传文教一线，富有高校工作经验，有利于协调各方关系。从配备干部的力度来看，自1953年至1958年北京市委共设立31个工作机构，其中由市委常委担任负责人的有组织部、宣传部、纪委、工业交通部、文化卫生部、北京日报社等8个部门，而配备两名市委常委担任同一机构第一、二书记的仅有高校委员会一家。[注]据《中国共产党组织史资料》第5卷第227、231—235页统计。这足见市委对高校工作的重视。

建立内设机构，组建干部队伍，是部门运转的基础。高校委员会是一个相对系统完整的职能机构，常设有办公室、组织部、宣传部、统战部、纪委(1953.6—1956.7)、监委(1956.7—1957.12)[注]《学委、组织部学支科、高校党委机构变迁》，北京市档案馆藏，档案号001-022-00333。。从机关干部人数来看，成立初有20多人，1955年11月有36人，1956年增设部门后有48人。1958年精简机构后，干部编制缩减为30余人。[注]参见《杨述同志布置的工作安排》(1955年11月9日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00154；《高校党委的两年干部规划(草案)》(1956年4月5日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00204；《高校党委关于健全组织机构调配干部的请求报告》，北京市档案馆藏，档案号001-022-00231；《北京高等教育志》，第381页。内设机构和干部队伍的相对稳定，为高校委员会的正常运转提供了必要条件。

确定工作对象是部门建设的另一项重要工作。根据地方党委在高校事务上的职权，高校委员会协助北京市委管理的高校党组织的数量不断增加。1954年，北京有高校28所，党组织归市委领导的有20所[注]《北京市重要文献选编(1954)》，第383页。。1956年4月，归市委管理的高校增加至22所(含2所中专学校)，计有党委会18个、党总支10个、基层党支部近1000个，有党员2.3万人、群众8万人(内有高级知识分子2600余人)[注]《高校党委关于北京市高等学校政治工作七年规划的文件(草案)》(1956年4月5日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00204。。9月，根据中共八大党章的要求，高校党组织关系统一划归地方党委管理。12月，党的日常工作归高校委员会管理的有高校党委26个、党总支129个(其中高校的党总支117个)、党支部及分支部1547个，共有党员25706人[注]《中国共产党北京市组织史资料·普通高等学校卷(1949—2010)》，第16—17页。。为适应工作对象的扩大，高校委员会多次向市委请求健全机构、扩大编制和增调干部。1955年，高校委员会的多名干部被市委集中抽调参加肃反工作，其宣传部、组织部几乎停摆，其统战部、教学组都仅剩1名干部[注]参见《杨述同志布置的工作安排》(1955年11月9日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00154。。次年1月25日，高校委员会因两名书记均兼职，其统战部部长、组织部部长均缺职，副书记宋硕难承其重，经市委组织部批复，决定调北京医学院党委第二书记秦德远担任副书记，但由于种种原因，直到4月秦德远仍处在挂名副书记但“未定职”的状态[注]参见《高校党委关于健全组织机构调配干部的请求报告》，北京市档案馆藏，档案号001-022-00231。。后来，高校委员会增设了科学组，但仍是杯水车薪，人手紧张的问题始终未得到解决。

职能界定与权限划分是部门建设的重心。自1955年至1956年，依据全国高校行政归属高教部或中央各有关业务部门统一领导，高校党组织关系归属所在省市自治区党委管理，文教干部归属中宣部主管的党政分工体制，北京高校形成了主要由中宣部、高教部、北京市委三家单位构成的上下结合、条块分工、各负其责的管理体制。其中，地方党委被赋予的领导监督高校的职权主要有四项：一是领导监督地方教育行政部门和学校对中央关于学校教育的方针、政策、决策的贯彻执行，监督教育行政部门和学校完成国家计划，检查教育行政部门的领导作风、工作方法、机构设置、干部配备、干部政治业务学习等方面的情况，提出建议或作出决定，督促教育行政部门及时改进工作，使其能充分发挥行政领导作用；二是保证监督中央关于教育干部、师资的配备培养、提高的决议的执行，及管理学校教育方面的干部；三是领导学校中党的工作和政治、思想工作；四是统一领导青年团、教育工会等群众团体在学校教育方面的工作以及教育界的统战工作。[注]参见《中央宣传部关于学校教育工作座谈会的报告》(1955年5月)，中共中央组织部办公厅编：《组织工作文件选编(1955年)》，1980年，第81—82页。

尽管中央层面划定了大致的权限，但具体到一个地方党委如何在“党管高校”的实践中落实和操作，显然并非易事。1956年8月14日，彭真在市第二次党代会上，针对很多代表对党代会报告没有涉及高校工作提出的疑问，发表了关于市委如何管理高校的看法。彭真提出：一是现在党的工作比过去战争年代复杂，高校委员会领导全市30多个高校感觉困难，要做好各方面工作就必须党政分工；二是市委领导高校是设部或是设党委，不是原则问题，但市委对高校领导、研究、帮助不够；三是高校的教学业务应由中央主管部门管，市委对高校是管思想、管政治、管政策、管干部，即“要管思想，管唯物论，唯心论，不然没有无产阶级领导；要管政治，如肃反，阶级关系；要管政策，当然是管执行中央的政策，根据中央方针、政策，计划，监督或领导其实现；另外，干部问题也要管”。[注]《北京市重要文献选编(1956)》，中国档案出版社，2003年，第628、633—634页。彭真的讲话体现了市委管理高校的务实态度，既承认了党的领导不足，又表达了重视加强的意见，阐明了“党管高校”不必在意其“名”，而更看重其“实”即管好高校的道理，从而回答了高校委员会“管什么、如何管”的职权问题。

作为协助市委管理高校的助手，高校委员会围绕履行“四管”职责，建立了三种主要的工作机制。

一是以联络员为桥梁的工作联系机制。根据行业系统，建立党组织、派遣工作人员，是中共革命时期形成的城市工作经验。早在华北局城工部时期，其下设的学生室根据平津两市每个大学工作量的多少，就设有一两个或多个工作员，由各校从外面撤回来的干部或党员担任，担负了解收集情况、接待审查来人、处理学校问题、向上级请示汇报的职责[注]《中共中央华北局城工部》，第87页。。高校委员会沿用这一经验，鉴于工作对象不断增多，从机关工作人员中，选定部分干部担任联络员，分工联系相对固定的几所高校，如彭珮云联系北京大学，陆钦仪联系燕京大学、辅仁大学、北京林学院，李开鼎联系北京农业学院、中国人民大学、北京师范大学，庞文弟、黄宗煊联系清华大学，车孤萍联系艺术院校，等等。[注]笔者采访原中共北京市高校委员会宣传部部长陆钦仪的记录，2010年3月19日。

联络员是高校委员会了解高校情况、研究问题、制定政策的桥梁，负有上情下达、下情上达的职责，既向下传达市委的指示和意见，又向上汇报各校教学、科研、党建、统战等工作情况。联络员因系兼职干部，工作方式灵活，根据情况与任务的不同，不定期跑跑高校，可以待一天，也可以在招待所待几天，可以列席各校的党委会、常委会，可以找各校的党委书记、副书记、宣传部部长、组织部部长谈话，也可以直接下沉到系、教研室调查研究，甚至找学生单独谈话。各校非常尊重联络员，把他们视作市委的代表，注重听取联络员的意见。联络员的工作有一个组专门负责，直接归高校委员会书记领导。由于没有建立学校向市委报告的制度，高校委员会很少直接同各校党委系统地交换意见，联络员因此成为它联系高校的主要制度渠道。这一制度被视作领导机关从实际出发、密切联系群众、防范官僚主义的好方法，为市委大学科学工作部所沿用和完善。[注]参见李开鼎：《沧桑集》，中国档案出版社，2005年，第223页。

二是以简报为载体的工作信息机制。伴随党内档案文书制度的建立，高校委员会形成由办公室负责编印，格式比较规范，以工作计划、工作月报、工作通报、工作简报、高等学校动态简报等为载体的一套工作信息制度，发挥信息传递与决策咨询的功能。其中，工作计划反映制定的常规化的学年、学期、季度或专项工作计划要点；工作月报反映每月工作简况；工作通报反映针对某项工作提出的明确目标或指令性方针。这些信息在北京市委、中宣部、高教部有关部门以及各校党委之间的传播，成为高校委员会履行职责的另一重要方式。

工作简报是高校委员会向上级反映或向下级、同级机关沟通情况的载体，不仅突出中心工作和重要动态，信息量更丰富多样，而且更注重实效性、针对性与指导性。高校委员会编印的简报有《高校党委会工作简报》《高等学校动态简报》两种。前者没有编号，一般每月一份，主要反映部门的日常工作动态。例如，1954年5月的简报就是反映学习贯彻中共七届四中全会决议，组织高校教授讨论宪法草案，配合卫生部解决北京医学院党员领导干部不团结问题，北京高校教师学习《中国现代革命史》第四单元情况，协助市委组织部、华北局组织部检查高校接收新党员质量情况等日常工作事项。[注]《高校党委会工作简报》(1954年5月1日—5月31日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00068。

《高等学校动态简报》自1954年10月12日编印第1期，至同年12月25日第42期止，是一套以反映问题与情况为主的内刊性质的简报。它的发放对象被严格限定在一定范围内，主要是高校委员会党委常委、高校委员会各部，北京市委有关部门(如办公厅、统战部、研究室)，高教部综合大学教育司司长李云扬，中宣部教育处处长吴寄寒，北京日报社社长范瑾、政文组、党的生活组，北京市公安局文保处等相关部门及负责同志。其主要内容是反映高校进行教学改革及开展思想批判、党的建设、政治思想教育、统战工作等方面的情况，尤其注重反映党内外的思想动态。例如，1954年批判俞平伯《红楼梦研究》引发的胡适思想批判是高校意识形态领域的重大事件，《高等学校动态简报》共有8期反映各校教授的思想动态。

三是以“人、北、清、师”为抓手的重点高校工作制。根据国家建设的战略需要，把一批高校列为重点高校并进行重点建设，是中共建立新型高等教育的重要举措。1954年1月，中宣部决定高教部应以中国人民大学、北京大学、清华大学为工作重点，8月政务院文教委员会批准高教部确定人大、北大、清华等6所高校为全国重点高校，目的是通过重点大学先行一步，取得经验后，总结推广，带动其他高校共同前进。[注]参见秦昭、薛夫编：《高等学校招生报考手册》，陕西人民教育出版社，1987年，第334页；陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第189页。彭真格外关心高校工作，曾在市委常委会上表示：“高等教育是北京的特点，市委如不抓紧就没尽到应有责任。”[注]《彭真传》第2卷(1949—1956)，中央文献出版社，2012年，第800页。市委把“人、北、清、师”列为重点高校之重点，在政治待遇上予以适当安排，在办学资源上予以合理倾斜，以发挥重点抓手的作用。在众多高校的党委书记中，人大胡锡奎、北大陆平担任市委委员，清华蒋南翔担任市委常委。在各项工作中，市委依托重点高校，树立典型，引领全局。例如，高校委员会为引导学校党支部从领导运动转向保证教学，1953年组织各校党员教师干部会议，介绍清华大学的党支部经验。[注]《北京市重要文献选编(1954)》，第385、391页。

由上述部门建设的状况来看，高校委员会的一个特点是在机构设置与干部组成上，既有根脉赓续又有枝叶萌发，不仅继承了革命时期华北局城工部大学工作的组织基础与干部班底，更在新中国教育实践中根据工作对象与职能权限的扩大，不断扩充机构、增加干部、添设职能，为后设的大学科学工作部提供了基础。尽管高校委员会的名称同北京市委拟设的大学与科学工作部、高等教育与科学工作部，也同中共中央主张的文教部或高教部相异，但这类机构所负有的“党管高校”的性质职能、所秉持的党政部门对口设部的原则并无二致。[注]此后，根据形势与任务的需要，北京市委大学科学工作部还曾在1960年2月向市委书记处提出设立高等学校工作委员会的建议，目的仍是协助市委加强对高校工作的领导。该委员会设想由邓拓召集，有邓拓、蒋南翔、杨述、吴子牧、胡锡奎、陆平等12名委员。参见北京市委大学部：《关于改变原高校党委的机构任务的请示》(1960年2月6日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00515。

此外，高校委员会还具有“党政合一”的性质。从党政系统的运行来看，高教部对全国高校的领导主要通过地方行政系统来实现，而北京并未建立管理高教工作的行政部门——高教部或高教局，所以作为党务机构的高校委员会在相当长一段时期内承担着许多高校行政管理职能。这使它保留着党内机关职能和业务部门的双重特征。[注]在中共中央强调党政分工和高校领导实行双重管理体制的形势下，后来的北京市委大学科学工作部经过几次建议，推动北京行政系统逐渐设立了高校行政管理机构。先是北京市教育局于1959年后试行设立大学组、高教组、高教处，后来北京市人民委员会经国务院批准于1964年9月成立高等教育局，承担了高校行政管理工作。参见陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第537页；《中国共产党北京市组织史资料·普通高等学校卷(1949—2010)》，第8页。

三、治理绩效与制度效应：“党管高校”体制的评估

一种组织机构的制度设计及其运行的水平如何，归根结底，体现为治理绩效。治理绩效指治理效果如何，是对治理机制效能的测量。讨论高校治理体系和治理能力的现代化，唯有建立历史坐标系，明确治理绩效的历史影响因子，方能客观认识当代大学治理结构体系的由来与发展，进而才有可能检讨其成败得失。

从高校委员会的设立目的与职能发挥来看，北京市委希望通过它加强党内对高校工作的集中统一领导，协助市委解决高校在党的建设、政治思想教育、干部管理、统一战线等方面存在的薄弱环节。实践证明，它确有成效。

首先，加快高校建党步伐，推动高校党委制的建立。高校建党工作主要围绕在高校建立党组织、发展党员展开。高校委员会成立前，高校成立党组织的寥寥无几，发展党员以学生为主，党在高校主要通过党员校(院)长、政治辅导处进行活动，产生的后果就是党组织力量薄弱，党员结构严重失衡。例如，1951年初，北京高校发展新党员1326人，其中学生1066人，比例高达80.4%[注]陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第56页。。从1952年5月到1953年1月，全市高校共接收新党员1118人，其中职工66人、教师52人，而学生1000人，比例近乎90%。在教师群体中，高级知识分子入党比例更低。据1953年对6所高校的统计，讲师助教党员仅占1600名讲师助教总数的12%，教授党员仅占664名教授总数的3%。[注]《北京市高等学校接收新党员工作的总结报告提纲(初稿)》(1956年)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00071。

高校委员会成立后，在市委组织部的配合下，着重加强了高校建党工作力度。在中央政策的指导下，高校委员会以北京市委名义，提请高教部、中央业务部门先后为北京高校行政上配备党员干部410人，加强了党员骨干领导力量，并要求不再设立和撤销已有的政治辅导处，由学校党组织公开出面进行党的工作。同时，有计划地发展教师入党，促进了党员结构的相对优化。就教师党员在高校党员总数的比例来看，1954年底，上海、广州两市的比例分别是7.5%、3.6%，而北京已达14.86%。1955年8月，全国188所大专学校都有了党组织，北京高校更是走在全国先列，教职员党员在高校党员总数的比例达到20%。[注]《组织工作文件选编(1955年)》，1980年，第73、134页。1956年知识分子问题会议召开后，更是出现高级知识分子入党的高潮，到年底，北京高校1243名教授中有党员172名，2536名讲师中有党员621名，两者合计的党员占高级知识分子总数的21%[注]《北京市高等学校接收新党员工作的总结报告提纲(初稿)》(1956年)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00071。。总的来看，从解放后到1956年2月，北京市各高校共接收新党员6365人，26所高校共有党员13972人，占师生员工总数88221人的15.8%[注]北京市高校党委会：《北京市高等学校发展党工作七年规划(草案)》(1956年2月1日)，中国人民大学档案馆藏，档案号1956-DQ11-DB-6。。

在学校领导体制从校长制向党委制的过渡中，高校委员会更是扮演了重要角色。从1949年至1955年，高校主要实行校长制，少数实行以校长为首的校务委员会制，校长是行政工作的领导核心。学校党组织是党的基层组织，其工作范围限定于党章所规定的支部工作任务[注]学校党组织的工作范围即：(1)在群众中进行宣传和组织工作，以实现党和政府的教育方针政策决议，保证教学计划的完成；(2)对师生员工进行思想政治工作；(3)进行党的组织工作和党员教育工作；(4)领导学校中的青年团和工会、学生会等群众团体的活动；(5)对学校中的民主党派及其他有代表性的人士进行统一战线工作。。就学校党政的地位而言，北京市委认为，行政是主轴，党组织是副轴，处在配合行政、围绕教学的从属地位。高校委员会成立后，为处理党政关系，主张以行政上党员同志为核心，即以党员校长为代表实现党的领导，高校党委领导作用具体表现为协助、配合党员校长保证贯彻党的方针，由党员校长、党委负责同志共同研究工作，形成核心小组会议，最后由校长作结论[注]参见杨述：《北京市高等学校中党的组织的任务》(1953年10月6日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00025。。这同苏联高校实行的“一长制”的做法相一致[注]苏联在企业、社会单位实行党政分开，学校实行类似于工厂企业的“一长制”，以校长为首的学校行政部门起领导作用，学校党组织发挥保证、监督的作用。1954年，中国人民大学党委会向法律系国际法教研室的苏联专家阿德契诺夫请教苏联高校党组织如何开展工作。苏联专家回答说：苏联大学党组织的任务是培养水平较高的建设干部。根据苏共党章规定，大学的党组织没有监督大学行政工作的权力，但必须与大学行政上取得密切联系、配合行政工作，不能与行政对立或代替行政，在十分必要时还可以把行政上的一些严重缺点向上级报告。参见《国际法教研室苏联专家阿德契诺夫介绍苏联高等学校内党的工作(记录整理)》(1954年12月10日)，中国人民大学档案馆藏，档案号1960-XZ11-XB-24。。1956年，中共中央以苏为鉴，批评“一长制”的弊端，强调党内权力的集中，高教部向中宣部建议高校实行党委领导、分工负责的党委制，并暂时采取党组制作为过渡形式[注]高等教育部党组：《关于加强高等学校党的集体领导问题的报告(草稿)》(1956年8月9日)，中国人民大学档案馆藏，档案号1956-DQ11-DB-6。。9月26日，中共八大通过的党章，为实行高校党委制提供了依据[注]中共八大党章第2章第19条明确规定：“党的各级组织实行集体领导和个人负责相结合的原则，任何重大问题都由集体决定，同时使个人充分发挥应有的作用。”参见中共中央办公厅编：《中国共产党第八次全国代表大会文献》，人民出版社，1957年，第830页。。从这月开始，高校委员会在北京部分学校试行党委制，10月以后逐步推广[注]《1956年至1957年学年度工作要点》(1956年9月)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00190。。1958年，根据中共中央、国务院《关于教育工作的指示》的规定，高校委员会在全市高校全面实行了党委领导下的校务委员会负责制。在此过程中，高校委员会贯彻中央要求，结合首都实际，既推动确立了党委在高校统领行政和群众组织的领导地位，又明确规定校务委员会作为高校行政权力机关而不是协商咨询机构的性质，力图协调建立融洽的学校党政关系，从而发挥了自身积极、能动的作用。

其次，有计划地开展了教师政治理论学习运动，推动高校政治理论课建设。高校教学改革出现的混乱现象之一，就是教师的政治学习被普遍忽视。高校委员会甫一成立，第一书记李乐光就提出高校教师思想“改造的中心的一环是有系统的政治理论学习”[注]陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第123页。。在中宣部指导和北京市委领导下，高校委员会制定了周密的教师政治学习计划。“两论”(《实践论》和《矛盾论》)学习作为开端，从1953年4月开始至7月结束，历时4个月，组织6500余名高校教师参加。4月13日的首节大课，艾思奇应邀讲解《实践论》，不少教师做了读书笔记，北大校长马寅初还写了长篇学习心得。[注]北京市高等学校党委会：《关于北京市高等学校教师学习〈实践论〉和〈矛盾论〉的总结报告(修正稿)》，北京市档案馆藏，档案号001-022-00039。此后，还开展了中国现代革命史、马列主义基础、政治经济学、辩证唯物主义与历史唯物主义等政治学习。

其中，中国现代革命史学习自1953年10月开始至1954年12月结束，5000多名高校教师参加，历时之长，影响之大，足以反映政治理论学习运动的情形。在中宣部的指导下，北京市委聘请党员理论专家田家英、胡绳、何干之、黎澍、范文澜、张如心等六人为学习顾问，他们在制订学习计划、指导文件学习、作启发报告等方面发挥了很大的作用[注]中共北京市高等学校委员会：《教师学习〈“五四”运动以来的中国革命史〉第一单元的工作情况》(1953年12月2日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00110。。该学习运动经历了筹备、全面展开和系统总结三个阶段，制定了具体的学习进度和七个单元计划，开列出详细的学习文件和书目，以教师自学为主，辅以专家报告和小组讨论，重点学习中国革命史的基本知识和基本经验，对于知识分子确立对中国共产党与中国革命历史的正确认知发挥了重要作用。高校由此批判了过去流行的奉国民党为正统的历史观，树立了马克思主义唯物史观，一些教授表示：“学习历史首先要看人民群众”，对中国革命的胜利“不但知其然也知其所以然了”。[注]参见中共北京市高等学校委员会宣传部：《石油、钢铁、京工、航空、北医、林学院等校教师学习〈中国现代革命史〉的情况》(1955年3月14日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00110；胡秉芳：《学习中国革命史的收获》，《光明日报》1955年2月22日。这些政治理论学习是知识分子思想改造的继续和扩大，是高校委员会加强教师政治思想工作的核心环节。

针对学生理论教育的薄弱环节，加强和改进了政治课教学工作。高校委员会成立前，多数学校的政治课处在行政和党委“双不管”的状态。高校委员会成立后，建议学校行政加强对政治课的领导，由党员校(院)长直接领导政治课教研室的工作，党委协同配合行政加强政治教员队伍建设，检查政治课教学质量。此后，大多数高校政治课走上正轨，开设科目增多，实行分班授课，建立教研室(组)，教学效果比过去有了改进。[注]参见陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第161—164页。到1957年7月，全市高校已有政治课教师888人，1959年11月增加到952人，形成了一支相对稳定的教师队伍[注]参见北京市高等学校党委会办公室：《北京市高等学校政治课本学期开课的情况和政治课教师队伍的情况》(1959年3月11日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00404；北京市委大学科学工作部办公室：《关于当前北京市高等学校马列主义理论课教师队伍状况和意见》(1959年11月18日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00404。。在这过程中，高校委员会根据中央教育部门的要求，着重发挥中国人民大学在课程设置、教学制度、教学方法、师资培养等方面的“工作母机”作用，在全市高校自上而下地逐步建立以马克思主义哲学、政治经济学、马列主义基础、中国革命史为基本科目的政治理论课程体系，巩固了这一系统进行马列主义理论教育的思想阵地。[注]有关此一时期高校政治理论课程的建立，详参耿化敏、吴起民：《苏联专家与新中国高校政治理论课程的建立》，《中共党史研究》2016年第6期；吴起民、耿化敏：《苏联专家与中国人民大学政治经济学理论课程的建立(1949—1957)》，《当代中国史研究》2017年第4期；等等。

再次，履行管理干部的职能，推动建立大学干部管理制度。新中国成立后，中共在如何管理干部上，学习苏联经验，逐渐建立了分部分级管理制度。1953年4月，中共中央致电苏共中央，并委托时在莫斯科访问的中共中央副秘书长、政务院财经委员会副主任李富春，提出七个问题，请教干部分部分级管理的经验[注]参见《建国以来刘少奇文稿》第5册，中央文献出版社，2008年，第105—106页。。此后至1955年，中共中央出台关于干部管理工作文件，规定在中组部统一管理的前提下，由中宣部归口管理文教系统干部，并制定了具体规定。这种管理制度首先按照工作系统将干部划分为军队、文教、计划工业、财政贸易、交通运输、农林水利、统一战线、政法、党群及其他等九类，除军队干部仍由军委有关部门负责管理外，其余八类干部分别由中央及各级党委的有关部门负责管理；其次仿照苏共建立干部职务名单表的做法，在中央和地方各级党委之间建立分工管理各级干部的制度，即所有的干部按照职级分列干部职务名称表，凡属担负全国各个方面重要领导职务的干部，均由中央负责管理，其他干部则分别由中央局、分局及以下各级党委分工管理。[注]参见郑谦等著：《当代中国政治体制发展概要》，中共党史资料出版社，1988年，第22页。在北京，这种双重管理制度有两种形式：一种是中央管理为主、市委负责监督，即条块结合、条条为主，如高教部直属高校；一种是以市委管理为主、由中央负责监督，即条块结合、块块为主，如市属高校。高校委员会协助市委，根据管理干部的范围和权限，实施了对北京高校干部的任免、调配和审查。

此外，高校委员会还开展高校统战工作，密切党与非党知识分子的关系。非党知识分子、民主党派在高校比较集中，是高校委员会统战部的具体工作对象。1955年8月，北京高校有民主党派成员760人，内有教授330人，占教授总数的26%。1956年，全市26所高校有民主党派成员，其中22所已建立组织。高校委员会成立后，建立自己的内设机构统战部，把统战工作重心放在发挥民主党派作用、统筹民主党派的组织发展上。一方面，利用民主党派联系高级知识分子的组织优势，协助市委实施教师思想改造。例如，在批判资产阶级唯心主义思想时，九三学社对俞平伯的帮助，北京大学哲学系民盟小组对该系教授唐钺的帮助，都表明了这种作用。另一方面，根据民主党派的分布情况，实行灵活的分类处理的组织发展政策。民主党派在教授中的比例，在清华、北大高达40%，在钢铁学院占10%，在矿业学院只占2%。根据家庭出身、所受教育和政治表现，民主党派的成员还被划分为先进、中间、落后三类。对于清华、北大等校的民主党派，因其组织大、代表人物多，在国内外有政治影响，高校委员会从政治上加强对他们的领导和帮助，让他们参与国家重大政治事件的协商，以发挥他们在加强国内外统一战线工作的作用，同时推动他们协助党在中间、落后的教授中进行工作，并适当吸收一部分中间、落后教授加入民主党派。对于钢铁学院等校的民主党派，因其力量较小、代表人物少，他们的任务主要是协助共产党团结改造中间、落后的老教师，为使其能开展工作，可以适当发展民主党派组织。对于矿业学院等校，民主党派成员不到5人，而且都是进步分子，则将他们发展成为共产党员，不再建立民主党派组织。对于工业学院、航空学院等国防学校，按照中央规定，不再发展民主党派，原有民主党派成员可组成小组，在党委领导下进行组织生活。此外，还在民主党派成员中适当发展了一些中共党员。到1956年，民主党派成员中的高级知识分子已经在政治上发生根本性的变化。据北大、清华、北师大和北农四校的统计，在教授、副教授505人中，进步、中间分子占75.4%；有民主党派成员180人，其中进步、中间分子占91.7%[注]中共中央统一战线工作部编：《统战政策文件汇编》第2册，1958年，第1057页。。高校委员会因此提出到1962年底，使民主党派成员中的中间分子有90%以上变为进步分子，落后分子有90%以上变成中间分子，有45%以上的民主党派成员能够加入中国共产党的乐观目标[注]中共北京市高等学校委员会：《北京市高等学校政治工作的七年(1956—1962)规划(草案)》(1956年3月19日)，中国人民大学档案馆藏，档案号1956-DQ11-DB-6。。未料1957年反右派运动后，形势发生变化，这个目标未能如愿达成。

无疑，高校委员会取得了高校治理的显著绩效，卓有成效地搭建了党内集中统一领导高校工作的体制机制。同时，不应忽视还存在的一些深层次结构性问题，产生了如下的制度化效应，对于此后的大学治理模式发生显性而深远的影响。

中共对高校的治理在制度取向上存在“中国化”还是“苏联化”的选择。对于中共来说，“党管高校”作为一种治理高校的理念和原则并不难树立，而如何进行它的制度体制建构才是至为关键的问题。中共以党内专设职能机构的形式，在高度集中的党政体制之中，架设了一道沟通中央与地方、协调党委与行政的制度渠道。这种做法既延续了革命时期党的工作传统，运用了新中国成立初期高校“三反”运动的新鲜经验，又符合全面引入的苏联党政体制的做法，两者都组织性地嵌入高校治理的各环节。从时间的先后来看，在探索“党管高校”做法的过程中，来自中共自身经验的“中国化”取向在1949年至1953年占据主导地位，1954年至1958年间仿行对口设部的“苏联化”取向至少在形式上成为优先项。在权衡两者孰轻孰重的问题上，也并非泾渭分明。例如，中共中央并未仿效苏共设立对口中央的高等教育部、科学文化部，但明令省级党委仿效建之；北京市委在大多数省级党委未设此类机构之时，先行设立高校委员会，并在中央建议北京市委设立高等教育部，大多数省级党委设立文教工作部时，仍有暂不设部之方案，直至最后走向设部的苏联化轨道。这说明在全面学习苏联的环境下，无论中央抑或地方，还存在一些自由裁量的体制空间，揭示出“中国化”与“苏联化”未必截然对立的关系。探索大学治理的中国之路，也并非两者选其一的简单问题。后来取代高校委员会的市委大学科学工作部，以及改革开放以后设立的中共北京市委教育工作委员会，都是对其开启的“党管高校”机构和体制的发展和完善。

中共对高校的治理，构建了一种新型的高校政治文化生态。伴随中共在高校的制度化进入，旧有的高校生态被打破，新的以党政关系、政治与业务关系、师生关系、干群关系为主的政治生态形成。中共成为形塑高校生态的决定性力量，大学的教师、学生仍是大学治理的主体。高校原有的教学、科学研究、人才培养与社会服务的功能仍然得到重视和强调，而党的领导与党的建设成为高校治理的增量。

中共对高校的治理体制形成了纵横交错的条块关系。在文教体制下的条块关系主要表现为中共在高校领导机制上存在横向管理机制和纵向管理机制的交叉纵横，各部门之间的责任主体出现多元且在分工、监督等方面不能完全形成明确的权力核心和单链化的权力运行机制，在巩固党在高校的执政基础和发挥政治作用的同时，也带来了一些问题。在高校事务的领导与管理上，中宣部、高教部(教育部)、北京市委三方在各自的工作范围、权限划分和分工合作方面存在一个调整、协商与磨合的过程，有时有关方面的认识并不一致。例如，1956年，高校委员会就制定的《北京市高等学校七年政治工作规划》征求意见，高教部表示，高校委员会没有把北京高校一再发生的加强党的集体领导的问题提到议事日程并彻底解决，特别是中宣部、高教部关于“先进集体”问题都还没有定见，中宣部责成高教部正在进行检查，高校委员会知道高教部关于此事的意见，但未找高教部商量就比较肯定地写在规划上[注]“先进集体”源自1952年院系调整后，清华大学对在加强学习、关心政治、进行体育锻炼、培育人际关系等方面取得突出成绩的班级的行政奖励方式。清华将其作为加强大学班级建设的创新经验，在全校开展了“先进集体”的争创和表彰。其后，团市委向北京市委、团中央建议在全国高校推广“先进集体”经验。这个做法，在中宣部、高教部引起一些不同的意见。参见《高教部李云扬同志对“北京市高等学校七年政治工作规划”的意见》，北京市档案馆藏，档案号001-022-00204；陈大白主编：《北京高等教育文献资料选编(1949—1976)》，第216—218页。。关于北京高校政治教育的分工合作，亦有一例。1959年2月，教育部部长杨秀峰致信北京市领导人，就教育部配合高校委员会、加强部市联系的议题提出了建议，主张在市委高校委员会内部研究和汇报高校有关会议时，教育部可以派政治教育司相应的党员负责干部参加，并分担所布置的任务，在高校委员会领导下进行有关工作[注]《杨秀峰同志对北京市高等学校政治教育工作的指示》(1959年2月5日)，北京市档案馆藏，档案号001-022-00404。。在某些重点高校的人事问题与运动评价上，北京市与中宣部、教育部亦有一些认识不一致之处[注]原高等教育部综合大学教育司司长胡沙于2009年8月11日在接受笔者采访时说：关于1957年反右派运动后北京大学副校长兼党委书记的人选问题，1962年中宣部派向中国人民大学的联合调查组问题，1964年北京大学社会主义教育运动的评价问题，是“文化大革命”前中宣部、高教部(教育部)、北京市委在北京高校问题上认识不完全一致的集中反映。。如何在条块结构的文教体制下形成良性的动态的平衡，仍然是高校治理体系现代化的题中应有之义。

此外，中共对高校的运动式治理也是非常显性的特征。尽管中共学习苏联体制，在设立对口机构、调配领导干部、制定工作计划、贯彻中央政令、确定发展指标、教育训练教师方面形成一种党领导下的教育计划体制运行方式，但在政治运动频仍的那个年代，在高等学校开展的政治运动，成为此一时期衡量学校办学效果的重要标准[注]1957年5月，针对高校整风鸣放引发的思想混乱，中国人民大学教务部副部长李新在校党委召开的会议上提出高校运动成效的评价标准问题：在高等学校搞运动的成功或失败的标准应该看它是否有助于教学质量和学术水平的提高。“三反”的经验教训应该吸取。1959年10月，杨述阐述了高校开展运动的合理性：解放十年以来，哪一年高等学校里没有群众运动？教学工作和科学研究工作在一定的条件下都应当搞运动，都可以搞运动。参见新华社：《人大许多党员领导干部对大“鸣”大“放”仍有顾虑》，《内部参考》第2217期(1957年5月30日)；杨述：《当前高等学校中的几个问题》，《前线》1959年第20期。。特别是“党管高校”机构的设立与高校党委制的实行，为此一时期的运动式治理提供了组织杠杆。

四、结 语

就20世纪50年代的高校治理而言，“党管高校”体制既同国家建设的革命经验传统与苏联制度选择有关，也与中共领导下的高校治理结构体系的独特性有关。新中国成立后，中共在党内组织系统中通过设立管理高校事务的专门职能机构，形成可以运作的一套制度体制机制，实现党对高校工作的领导权和管理权。凭借这一组织载体，中共北京市委在文教体制中贯彻中央政令，执行高教法规制度，在高校的党建、教学、科研、统战等各方面发挥领导、管理、监督和保证作用，从而强化了党在高校的领导地位。

中共北京市高等学校委员会作为市委管理高校的助手，把“党管高校”的原则转换为一种组织化的体制机制，履行管思想、管政治、管政策、管干部的职责，成为实施高校建党、政治思想教育、统一战线、干部管理等各项工作的主要推手，由此展现中共治理高校在制度设计、组织建设与治理绩效方面的过程、特征与效应，进而成为观察当代中国“党管高校”体制的一扇视窗。评估此一时期“党管高校”的治理绩效，至少应看到如下三个不可或缺的核心要素：一是国家教育制度的选择与重建，反映高校治理的革命传统与苏联制度的取向；二是大学治理权力的转移与确立，反映高校治理领导主体从多元到一元的更换，中共牢牢确立了在高校的政治领导地位；三是大学文化教育生态的整合与重塑，展现的是大学在新中国高度集中、条块结合的党政分工体制下的地位与角色。这三个要素切中新旧中国转型年代的历史脉理，有助于更客观理性地认识中国特色社会主义高等教育体制的起源与革新。