执政党功能调适下的当代中国国家治理现代化*

徐 琳 黄 炎

一个国家从传统向现代的社会转型，是其政治、经济、文化现代化的协同进步过程。其中，政治现代化的具体体现就是国家治理现代化。其理念强调治理主体从单一转向多元；治理机制从自上而下单向度转向多层次多维度互动；在共识的基础上建立政治权威，实现社会利益均衡，维护社会秩序稳定，推进社会政治文明。

政党是现代政治的重要载体，因而也是国家治理的重要力量。政党往往通过政治录用、利益代表、政权建设和社会整合等功能来直接或间接地影响国家治理和社会政治进程。中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，这是历史和人民的选择。新中国成立至今，其国家治理经历了艰苦曲折的过程，这一过程是中国共产党不断主动调整优化上述政党功能的内涵和作用方式，以适应不同历史阶段的需要，正确地领导全体人民逐渐推进社会转型的过程。经历了这一过程，中国共产党也从年轻的战时革命型政党成长为成熟的现代建设型执政党，拥有了巨大的生命力，成为中国社会完成现代转型的不可替代的领导核心，得到全体人民的衷心认可和拥护。透过对中国共产党执政近70年间其功能调整过程的研究，总结检视新中国成立以来国家治理模式的变迁轨迹和状况，可以为新时代国家治理现代化提供有益的历史经验和现实建议。

一、革命建设型政党下集中管理型国家治理

传统中国是一个农业社会，在近代以前，国家治理体系呈宗法制和国家政权同构的特征，即封建君主制和基层宗法社会结合。在县级以上，是中央高度集权的官僚政治；在县级以下，是靠以血缘为基础的宗法制来连接基层社会。宗法社会在社会结构、社会心理和文化精神方面和谐一体，尤其是当国家政权处于危机时，宗法制更是执政者整合社会成员的基本作用机制。所以，传统中国的国家政权并不达至基层社会，这种中央集权与宗法制相结合的国家治理体系，维持了社会结构和秩序的基本稳定，但治理体系和治理能力的现代化程度是较低的。19世纪40年代初，鸦片战争将中国强制性地纳入世界体系，社会的有机性被打破，传统社会结构解体，中央集权和宗法制结合的国家治理体系明显式微，民族和社会危机日益深重。在西方现代文明的冲击下，近代中国开始了从传统向现代的艰难转型，其路径选择是放弃传统治理体系和模式，移植西方政治制度和国家治理模式。民国时期的执政者都曾试图建立起现代意味的科层制国家治理体系，但对于中国这样一个低度组织化的超大规模社会，当时的各个政权都缺乏强有力的组织、整合和控制社会的能力，其治理都不成功，社会动荡不已。如何建立起强有力的现代国家治理体系，将碎片化的中国社会整合为一个统一整体，完成从传统向现代的转型，这一使命历史地落到了年轻的中国共产党身上。

新中国成立伊始，中国共产党接手的是一个满目疮痍的烂摊子，政治腐败低效，经济濒于崩溃，社会凋敝。同时，来自国内外的敌对势力对新生的共产党政权虎视眈眈，伺机反攻。这种情况下，历史使命和现实考量都要求中国共产党完成如下任务：迅速建立起一个强有力的集中统一的中央政权，巩固革命的胜利成果；发展经济，改善人民生活，夯实政权基础；强力整合碎片化的社会，构建现代国家的初步框架，引导社会从传统转向现代。

作为产生于传统农业社会的无产阶级政党，中国共产党较之西方无产阶级政党有着明显的中国特色。一是其成员中出身产业工人的较少，大多数人出身农民，文化程度偏低，对现代国家的内涵和性质缺乏了解。二是中国共产党不仅年轻，而且没有多少执政经验，尤其是没有建设现代国家的经验。

在获得政权之后，对于中共而言，一个表面上成功的社会主义国家——苏联无疑是可仿效的对象。在此背景下，尚未褪尽战火硝烟的中国共产党开始了革命型政党的执政实践，探索从革命向建设的转型。这一执政实践形成新中国成立后前30年的国家治理模式，即集中管理型治理模式。这一模式是指，执政党在短时期内建立起具有强大的中央权威的政权体系，国家职能深入扩展到社会生活的各个领域，主导社会生活，对社会实行单向度管理的治理模式。这一治理模式既是此阶段执政党功能发挥的结果，折射了执政党功能的内涵和特点，也反过来强化了执政党此阶段的功能。两者互动，勾勒出新中国成立后前30年国家建设和国家治理的图景。

新中国成立后前30年中共执政功能主要有两大特色，一是“革命”，二是“建设”。用毛泽东充满浪漫主义激情的话说，就是：“我们不但善于破坏一个旧世界，我们还将善于建设一个新世界。”[注]《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1439页。所谓“革命”，即中共的功能不同于以往中国和西方资产阶级政党的功能，是全新的无产阶级政党功能。“革命”一方面是指政党功能的具体内涵是革命性的。简言之，是“破”，即彻底打破旧的体制和文化，砸碎一切旧的国家机器。另一方面是指政党功能的作用机制和方法手段是革命性的，即有着浓重的战时革命色彩，并强调以马克思主义理论来指导建设新中国。所谓“建设”，即中共是在一片废墟上建设一个新型的社会主义国家，开启了中国社会现代转型的新征程、新路径。简言之，是“立”，即建设一套新的社会制度和文化体系，以实现无产阶级的最终理想。中共对这一“革命”和“建设”没有多少经验，是在探索中曲折前行的。“破”和“立”相结合，构成这一时期国家治理模式的基本内容。

首先，新中国成立初期，旧的国家机器被打碎。中共以摧枯拉朽之势，趁着革命胜利的余温，以战时党内建立起来的组织体系为依托，迅速建立了工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权、议行合一的人民代表大会制度和中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度；建立了中央—省—市—县(区)—乡(街道办事处)的纵向集中统一的行政体制。换言之，在政治制度体系上完成了从“破”到“立”的过程。中共在马克思主义理论指导下，结合国情，在中国建立起了一个全新的社会主义国家，使古老中国焕发出新的活力，中国的国家性质和利益格局发生了彻底变化，人民当家作主，中共成为无产阶级和广大劳动人民利益的代表。

其次，恢复和发展社会经济，调整社会利益格局。中共领导社会主义改造运动，建立起社会主义公有经济，开启计划经济时代，使得广大无产阶级和劳动人民获得了基本生活条件和生产资料，成为社会的主人，极大地激发了全体人民建设社会主义的热情。1956年底，社会主义三大改造基本完成，中国从新民主主义社会进入社会主义社会，中国的阶级和社会结构发生了根本变化。此后20年的计划经济历程，体现了这一时期中共执政在经济上的革命性。在党的领导下，政府同时扮演生产者、监督者和控制者的角色，国家垄断市场，社会利益分配格局较之旧时代发生了根本性变化，党和政府成为社会经济生活的绝对主导力量。计划经济模式是照搬当时的苏联模式，历史地看，在新中国成立初期它起到了恢复国民经济、发展重工业、稳定政权和社会秩序的作用。但这一模式的弊端在日后逐渐显露，这也是中共从革命党向执政党转变过程中的阵痛和曲折。

再次，依托中共战时建立的组织网络和方法手段整合社会。一是建立基层政权和组织网络，将国家权力下沉至社会基层。在城市，在市辖区或不设区的市建立街道办事处，在部分地区实行居民委员会制度。同时，在实行社会主义全民所有制和集体所有制后，城市民众都被统合到一个个工作单位中，每个人都隶属于某个单位。在乡村，先是组织动员农民成立半政权性质的农民协会，废除旧政权制度，然后组织召开农民会议，产生乡政府。农业合作化运动后，则组织起人民公社。人民公社由此成为政社合一的组织，是国家政权在农村的基层单位，承担着国家在农村的治理功能。这样，通过农村的人民公社和城市的工作单位，所有社会成员都被纳入国家的治理体系，感受到国家权力的存在，党和国家的政策指令也通过这些组织到达社会最基层。二是将党的基层组织作为社会组织的基础，通过在各个基层组织中建立党的基层组织网络，铺开庞大的党员和党员干部的网络，使之成为社会基层组织的压舱石。中共将在战时积累的基层党组织建设的丰富经验移植到执政中，使得碎片化的社会被迅速整合起来，获得了巨大的成功。三是以一套行之有效的先进的意识形态思想对全社会进行革命教育，使得社会整合不仅是形式和制度上的，也内化于全体社会成员的心灵。中共在战时积累的宣传方法和经验成为教育群众的有力工具，通过生动活泼的教育和灌输，使得社会成员完成了社会主义政治社会化，巩固了执政合法性基础。

最后，依靠党内在战时发展和储备的党员干部资源，加上改造吸纳社会工农中的积极分子和部分经过改造的旧政权的官员完成社会的精英更替。换言之，这一时期干部选拔的主要考量是革命资历和阶级身份。对此，有研究表明：“国家干部的数目从1949年的72万人增加到1952年的331万人……在1949年—1952年间录用的259万多名干部中，多数(57.7%)是从群众运动中产生的工人和农民积极分子；40.1%是经过短期培训的中共党员和解放军，或是(从前国民党官员的)留用人员中的进步分子；2.2%是高等院校的毕业生”[注]〔美〕詹姆斯·R.汤森、布莱特利·沃马克著，顾速、董方译：《中国政治》，江苏人民出版社，2010年，第186页。。1949年底，党员总数为448.8万多人。从社会成分来看，工人占2.5%，农民占59.6%，军人占24%，职员占11.1%，学生占0.8%，其他占2%[注]参见北京市邓小平理论研究中心课题组：《中国共产党党员队伍社会成分的历史考察》，《中国特色社会主义研究》2002年第1期。。由此可见，新中国成立初期党员来源以工农兵为主，国家干部大部分出自中共党员或工农积极分子。那时的干部选拔是论资排辈的，强调根正苗红，重视革命时期的战功，很多领导干部甚至是很高级别的领导干部的文化程度都是比较低的。执政初期的中共充满着浪漫的革命理想主义情怀，难免将战时的观念和做法带到执政实践中。中共这一时期干部选拔的特点与国家治理的需要是互相作用的。干部选拔的革命化体现了国家治理内容的革命化，国家治理模式的集中管理性特征反过来要求干部选拔首先强调革命性考量。

检视上述执政实践和国家治理过程，可以清晰看到此阶段国家治理模式具有集中统一性、高度组织化、单向度管理的特点。

集中统一性是指强大的中央权威主导社会生活，对社会实施全方位集中统一领导和管理。一是形成横向统一的国家政权体系，中共不只是国家机构和社会的桥梁，更是各国家机构的组织者和领导者。这由体制内和体制外两种形式来实现。体制内的形式是指中共党员直接在政府等国家机构任职并在其中建立党的组织。体制外的形式是指与各级国家机构相平行的党的各级领导机构对国家各机构进行领导，党的一元化领导是国家治理的首要特征。二是形成纵向统一的行政管理体制，中央政府高度集权，形成对国家政治和社会生活的集中统一领导，地方政府缺乏自主权。三是政府对经济集中统一控制，社会利益分配强调平均主义。与经济上的平均主义相伴随的是政治上的法治化程度偏低。

高度组织化是指中共通过前文所述的改革与整合，依靠自身组织内部高度集中统一的领导和组织体制，顺利实现了新旧社会的精英更替，建立起全新的国家机器，实现了社会再组织化，使之成为一个凝聚在党组织周围的整体。党、国家、社会融为一体，确立了党在国家和社会中的核心地位，国家治理是沿着这种高度组织化的网络展开和进行的。

单向度管理是指自上而下的单向管理型国家治理机制。执政党直接参与国家治理，并且经由各级地方党组织和基层“单位”“人民公社”，党组织渗透到社会各个领域，保证党和国家的方针政策能顺利地抵达每个社会成员并得以贯彻实施。党对社会实行全面的政治、思想和组织领导，构成从中央到各级地方乃至基层社会的指挥命令链，对国家实现组织化的自上而下集中管理。

综上，新中国成立后前30年的国家治理模式是中共初步尝试从革命向执政转型的结果，带有明显的革命色彩和探索印记。而国家治理模式一经形成，就以其强大的作用机制反过来对执政党的功能发挥给予了强化，两者相互勾连。这种国家集中管理型治理模式在短期是卓有成效的。国家的集中管理对于动员和整合社会，贯彻实施国家政府各项政令有着较高效率，对新中国政权和社会的稳定起到了良好作用。但这种国家对社会的单向动员和管理，国家覆盖社会，使得社会缺乏自主回应国家的主观能动性和管道，抑制了社会真实意见表达和利益主张。政府成为千手观音，一旦出现失误，难以得到迅速纠正。同时，集中单向度的管理也容易使得人民逐渐失去主人感。当经济发生困难，人民生活受到影响时，国家、社会和人民原本互信的关系就会被破坏，最终导致国家治理陷入低效。

二、改革进取型政党下的发展绩效型国家治理

集中管理型国家治理模式适应了新中国成立初期国家工业化和社会稳定的需要，短期内取得了较好的效果，也为党和政府管理国家和社会积累了丰富的经验，但这一模式也造成了一系列问题。随着社会的发展，这一模式的弊端日益凸显。一是政治上，国家权力对社会各个领域实行全面管理，国家与社会高度重合，社会空间几乎不存在。国家的权威体现为领袖个人的魅力和能力，国家治理的法治化不足。自上而下的政治动员和政治民主过分强调集体利益或整体利益，一定程度上忽略了公民个人权利，苏联式的“民主”容易流于形式。二是经济上，计划经济体制下的资源配置效率低下，经济结构畸形，社会创新乏力，生产力长期在低水平徘徊。到20世纪70年代，由于国内外因素的综合影响，国内经济濒于崩溃，人民生活困难。在这种情况下，中国共产党审时度势，果断启动改革开放。1978年中共十一届三中全会宣布，停止以阶级斗争为纲，将全党工作重心转移到经济建设上来，为实现四个现代化而奋斗。这是中共根据对当时国内外形势的研判，主动调整执政功能而作出的重大战略调整，这一调整也意味着国家治理模式调整为发展绩效型模式，即党和国家的工作重心是经济发展，以增加社会财富、提高人民生活水平作为衡量国家治理绩效的主要指标。

从1978年至2012年中共十八大前夕，中共的执政功能特色体现为改革进取。简言之，此阶段党的执政功能围绕改革开放的需要来调适，为改革开放掌舵，国家治理的目标是促进社会生产力快速发展和社会财富快速增加，人民生活迈向小康，初步实现国家现代化。这一时期，中共相继推出邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，集中体现了为实现经济发展绩效而作出执政功能调适的战略。

首先，中共调适了经济功能，调整了利益代表功能的内涵。改革开放是从经济领域开始的，改革开放的总设计师邓小平相继提出系列重要理论，为改革开放的破冰提供了理论论证和支持，开启了国家治理模式从集中管理型向发展绩效型转型。在改革开放之初，由于国内外复杂形势，党内外对改革开放的认识并不十分统一，以邓小平同志为核心的党中央以非凡的胆略和远见卓识，以执政功能的调适有力地保证了改革开放的进程。邓小平提出“贫穷不是社会主义”“发展才是硬道理”[注]《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第116、377页。等著名论断。这些理论极大地解放了人们的思想，也引导了国家治理的方向。从农村家庭联产承包制开始，自农村到城市，原有的“一元化”经济体制被打破，非公有制经济出现，社会活力被迅速激发出来，极大地解放了生产力。社会经济的快速发展也呼唤相关制度和法律的支撑。1992年，中共十四大明确提出中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在此精神指导下，1993年的宪法修正案将“建立社会主义市场经济”写入宪法。这预示着社会主义市场经济有了制度和法律保障，中国的改革开放由此进入经济结构转型和体制转轨的快车道，打开了巨大的发展空间。进入21世纪后，中共再次作出正确决策，领导中国成功加入WTO，中国工业品得以打开世界市场，中国经济深度融入世界经济，获得了巨大成功。中国迅速成为世界第二大经济体，在世界经济中发挥着举足轻重的作用。

经济的发展带来社会结构的分化和社会利益格局的调整，新生利益群体蓬勃兴起，社会利益诉求分化，不同群体之间利益矛盾和利益冲突日益明显。在这种情况下，中共适应了社会发展和国家治理的需要，调适利益代表功能。2000年，时任中共中央总书记江泽民代表党中央提出了“三个代表”重要思想，指出中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。这一重要思想是中共适应社会发展要求，回应改革开放过程中出现的利益诉求而作出的重要功能性调适。2002年，“三个代表”重要思想被写入中共十六大修改后的党章，成为指导全党工作的重要理论纲领。2004年，在第十届全国人大二次会议通过的宪法修正案中确立了“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位。2003年，时任中共中央总书记胡锦涛代表党中央提出科学发展观这一重要战略思想，进一步回应了改革开放进入深水区后经济发展和国家治理中的新问题。2007年，中共十七大将科学发展观写入党章。以上这些理论创新表达了中共对社会矛盾和社会利益代表的深刻认识，保证了改革开放中经济发展和国家治理的正确方向。

其次，为适应经济体制改革，中共进行了卓有成效的政治体制改革，加强了社会主义民主和法制建设，取得了显著成绩，为改革开放提供了政治和法律保障，释放出巨大的制度红利，确保了改革开放沿着社会主义道路顺利前进。一是深化党和国家领导制度改革，废除干部职务终身制，提出干部革命化、年轻化、知识化、专业化；二是领导全国人大修改和完善宪法，加强社会主义法制建设；三是加强党委集体领导和个人分工负责相结合制度，推行党政分工，推动多次政府机构改革，优化政府职能，提高政府效率，使政府管理适应改革开放的需要。中共政治功能的调适为经济发展提供了重要的政治保障和制度支撑。

再次，伴随经济和政治功能的调适，中共在干部队伍建设上也作出了重大调整。改革开放之初，鉴于党的工作重心从阶级斗争转向经济建设，需要大量建设型人才和干部，邓小平主持成立了中央顾问委员会，一大批老一辈革命家怀着对党的事业的忠诚和对改革开放的热切支持，主动从领导岗位上退下来，将大批德才兼备的年轻干部推荐到各级领导岗位。党的领导制度和干部制度发生重大改革，废除干部职务终身制，提出干部队伍的“四化”，完成了改革开放时期的政治精英转型。在此基础上，从90年代开始，探索建立中国特色的现代国家公务员制度，2006年，中国《国家公务员法》正式实施。这些都是中共为适应发展绩效型国家治理模式的需要，在干部队伍建设方面的重大调整和进步，使得中国共产党完成了干部选拔的制度化变革，为发展绩效型国家治理提供了丰厚的干部和人才资源。如“2013年学历可查的124位省部级领导中，具有研究生学历的达101人，占81.5%，具有大学学历的23人，占18.5%”[注]王猛：《无声的转型:我国省部级正职领导概况分析(1983—2013)》，《四川行政学院学报》2014年第1期。。除干部选拔外，党和国家的监督体系也逐渐完善。这一时期的干部选拔从前期的强调革命性转向强调德才兼备，强调政治精英要懂经济，强调政治精英的现代意识、专业技术和现代管理能力，这是国家治理模式变迁的重要条件，也促进了国家治理模式从革命式的集中管理转向追求发展绩效。

最后，改革开放为社会经济带来长足进步和巨量财富的同时，也带来社会结构的变化和人们价值观的多元。私营企业、三资企业和各种新型组织大量涌现，农村闲散劳动力纷纷进城务工，导致传统的“两个阶级，一个阶层”社会结构趋于解体，“单位”和“人民公社”已经远远不能整合社会成员，日益增加的社会流动性、分散性和开放性考验着国家治理体系的张力。中共为适应这一国家治理要求，在社会整合方面作出了重大调整。一是在非公经济企业和社会新型组织中发展党员，建立党组织，将党的功能和影响渗透到非公经济组织中。二是建立基层群众自治制度，分别在城市和农村实行居民自治和村民自治。党通过国家基层政权组织指导基层群众自治，将分散的社会成员整合起来。过去主要靠“单位”和“人民公社”整合社会成员的方式失去作用，中共在改革开放时期社会整合功能的调适防止了社会离散和碎片化，凝聚了社会力量。

中共执政功能是伴随着改革开放实践逐渐调适的，其结果是带来国家治理模式的转型，即由国家完全主导、社会被动接受转向以国家主导为主、社会有限参与，其目标是追求经济发展绩效的最大化，推进社会经济现代化和政治民主化进程。这一模式的特点是国家主导、社会协同、经济发展绩效优先。具体而言，一方面，国家治理的主体仍然是政府，国家治理仍然以自上而下的组织化管理为主，而政府接受执政党在思想、政治和组织上的领导和指挥。国家治理模式是基于为经济发展开路和保驾护航而建构的，中共的执政功能从前一阶段强调阶级分析视角的革命主义和意识形态理想转向现代化视角的理性主义，即功能调适以是否有利于经济发展为主要衡量尺度，其目标是实现国家的富强和人民物质生活水平的提高，快速实现国家现代化。另一方面，一是此阶段虽然没有涉及全局性、深层次的政治体制改革，但随着市场经济的发展，党政分工，中央政府不再高度集权，而是适度向地方政府分权，激活地方政府的主观积极性和创造性，引入竞争机制，展开各地区之间的发展竞争。二是政府已不再是唯一的治理主体。由于执政党的功能有了变化，政府权能也随之明显调整。政府向社会释放了一定空间，社会组织和公民成为国家治理的协同力量，国家和社会在多层次多维度上有一定的互动，以凝聚共识基础，提升党和政府的政治权威，推进改革开放事业的发展。

这一时期国家治理模式变迁取得了良好的成绩，中国的经济实力和国家实力大大增强，人民生活水平大大提高，中国已是世界第二大经济体。国家治理的成绩和效率证明了中国共产党执政功能调适的及时、正确、有效，标志着中共作为执政党已从稚嫩走向成熟，成为领导社会主义中国完成现代转型的毋庸置疑的领导力量。

三、核心领导型政党下的现代综合型国家治理

2008年，自美国开始的金融危机席卷全球，世界经济进入一个新的复杂动荡期。中国改革开放走到深水区。一方面，中国仍然处于重要的战略机遇期，新科技革命正在向纵深发展，为改革开放提供了有力的技术支撑和发展空间。中国经济经过几十年的发展已经有了长足的进步，具有了雄厚的实力，社会正朝向现代化大步迈进。另一方面，中国也处于国内矛盾凸显期并且面临严峻的国际挑战。从国内来说，一是经济发展不平衡造成国内不同地区、不同群体之间利益分配失衡，贫富差距拉大，社会冲突有所加剧。改革开放前期中国采取的优先发展经济战略造成社会政治和文化发展的相对滞后，社会贪腐现象有所发展，社会公平正义程度不足，社会不同利益群体对进一步深化改革缺乏共识。这种状况若不改变，定然会影响整个社会现代转型的进程。二是在新科技时代，中国经济发展进入新的历史阶段，急需产品升级换代和经济结构转型，急需以科技创新带动新一轮经济发展，才能在世界经济和国际竞争中获得优势地位。从国际来看，世界进入了新的历史阶段，日益崛起的中国面临来自西方国家经济竞争的巨大压力和政治文化的影响渗透，挑战严峻。此时中国的国家治理要解决的一个主要问题就是：强化领导，凝聚共识，深化改革，促进经济政治文化社会生态文明的协同发展，以变革和创新回应来自国内外的困难和挑战，最终取得新时代中国特色社会主义的伟大胜利。面对这样的时局，前期的发展绩效型国家治理模式需要有所调整。

在此背景下，中国共产党再次审时度势，以习近平同志为核心的中央领导集体正确研判国内外时局和环境，形成了新时代中国特色社会主义思想，为国家治理模式的变迁作出了理论上的指引和路径上的选择，也标志着中共执政功能的再次调适。

中共十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化即国家治理现代化，意味着要构建中国特色社会主义现代治理体系。换言之，要在改革开放以来经济取得巨大成绩的基础上，加强社会各领域的协同发展，推进社会的全面现代转型，真正实现国家现代化。为实现这一目标，执政党这次功能调适的突出特点就是，强调中国共产党在国家治理中的核心领导地位，强调党的领导是实现国家治理体系和治理能力现代化的制胜法宝。具体而言就是：将加强党的建设提到战略高度，将党建与国家治理融合起来，以党建促治理。中共有近9000万党员，他们分布在社会各层次各行业，强化党建工作能够提升广大党员的政治和理论素养，锤炼党性，使党员成为广大人民群众的榜样、改革开放的先锋，这对于全国上下凝聚人心、重铸共识至关重要。中央要求全党上下认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，统一思想，提高认识。党建工作无论是在政府机关、国有企业，还是在非公经济组织中都得到了很大加强，成为推进国家治理现代化的重要抓手。这是本阶段党领导推进国家治理现代化的重要特征。

首先，现代国家政权建设获得重大进展。改革开放前期的重点是经济建设，通过建立社会主义市场经济，大力发展生产力，改善人民生活，提升国家的经济实力，民主法治建设是为经济发展保驾护航的。十八届三中全会后，中共着手进行了党内机构改革，并指导进行了国家机构改革。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，规定：改革党中央机构，组建国家监察委员会；升级或成立中央决策议事协调机构；加强党中央机构对政府的归口领导。改革国务院机构，重组合并职能相近或交叉的部门，组建新的政府部门，建立权责清晰的政府治理体系。改革地方国家机构，探索加大党政机关合并或合署办公力度，构建精简高效的基层管理体制。此外，还对全国人大、全国政协、行政执法体制、跨军地关系、群团组织等进行改革。此次改革，“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方向、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”[注]《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》，《人民日报》2018年3月22日。。这一轮党和国家机构改革强调的是中共对新时代改革开放和国家治理的绝对领导，是总结前期改革开放的经验后进行的功能调适，既是中国共产党人坚持“四个自信”的表现，也适应了新时代中国国家治理的需要。这一轮国家机构改革后，中国特色社会主义现代国家治理体系基本构成。这次改革力度之大，远超改革开放前期，是中国新时代政治发展的重要成果。

其次，在新时代，国家治理的主要任务和主要矛盾具有新的特点和内容，需要进一步发展经济，并协同推进政治文化建设，这样才能体现最广大人民的利益，达成社会共识，实现社会善治。中共十八大以来，中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，取得“十二五”规划胜利完成、“十三五”规划顺利实施、党和国家事业全面开创新局面的胜利。中共十九大指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[注]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。这是中共在经济和利益代表功能上的进一步调整，表达了党不忘初心、牢记使命的历史责任感，表明党始终是以人民为中心，始终把关心人民利益、实现人民利益放在工作的首位。这也是党针对新时代国家治理的主要矛盾和主要任务作出的准确判断和调整，无论是经济结构转型还是利益格局调整，都是围绕这个中心来推进的。

再次，为了落实党在国家治理中的核心领导，中共在干部队伍建设方面也作了调整和完善。中共十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，进一步加强和完善了对公务员尤其是对领导干部的管理。一方面，强力反腐，坚决将不合格分子清理出公务员队伍，清廉官场作风。2018年3月，国家监察委员会在京揭牌，标志着中国廉政建设的重大制度进步。另一方面，进一步完善公务员制度，严格规范公务员的选拔、录用、培训和晋升。2016年1月29日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上强调指出：“全党同志要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，切实做到对党忠诚、为党分忧、为党担责、为党尽责。”[注]习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日。这一要求是对在国家治理中落实党的核心领导的深刻阐释，也表明中国国家治理现代化不是照搬西方的治理模式和方法，而是根据中国国情，坚持“四个自信”，最终实现中国特色社会主义的伟大胜利，实现中华民族伟大复兴。2018年12月29日，国家主席习近平颁布第20号主席令，宣布第十三届全国人大常务委员会第七次会议修订通过的《中华人民共和国公务员法》自2019年6月1日起施行。新修订的国家公务员法增加了关于坚持中国共产党领导、坚持习近平新时代中国特色社会主义思想指导等重要内容，并强调了对公务员政治素质的高要求。这些都表明，这一时期的干部选拔再次将对党忠诚提到首位，强调党员干部的“四个意识”和政治理论素养。这一时期强调对干部的政治素质的考量不像新中国成立之初那样论资排辈，而是强调领导干部的思想素质和道德情操，同时也要兼备专业管理能力。换言之，在新时代，对国家公务员和各级领导干部提出了在前期基础上的更高要求，他们必须符合新时代国家治理现代化的新需要。

最后，沿袭革命时期在基层组织建设和社会整合方面的优良传统，新时代以来，在总结改革开放时期相关经验的基础上，中共在基层组织建设和社会整合方面开展了一系列创新。一方面，在政府和国有企业开展党建创新，提升基层党组织的领导力和党员的党性，以基层党员的先进性引领广大职工群众，凝聚人心。另一方面，在非公经济组织中大力开展和强化基层党组织建设，将党的领导扩大到社会各个行业和领域。截至2017年，已有187.7万个非公有制企业建立党组织,占非公有制企业总数的73.1%；全国30.3万个社会组织已建立党组织,占社会组织总数的61.7%[注]《中共中央组织部发布2017年中国共产党党内统计公报》，《党建研究》2018年第7期。。此外，还加强了城市社区基层党组织和农村基层党组织的建设。这些都有助于打造以执政党为核心的共建、共治和共享的新型国家治理格局，打通党对社会领导的最后一公里，实现党对社会的全面领导。

新时代中共执政功能的调适带来国家治理模式新的变迁，初步形成了新时代中国特色社会主义国家治理模式。这一模式的特点，一是以中共为领导核心。正如中共十九大报告所指出的：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[注]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。党是国家治理的主心骨、掌舵人，这个特色是新时代中国国家治理的最大特色。二是国家治理主体的多元化及主体之间互动协商增强。这一时期，政府是国家治理的主导者，党的领导主要是通过政府机制来实现的，但各社会力量也是国家治理的主体，社会力量通过各种渠道参与国家治理，在多维度上与政府对话协商较之前期进一步增强，全国上下已形成坚持中国共产党领导、深化改革开放、坚持“四个自信”、实现国家治理现代化的共识。在国内外时局复杂多变的情况下，深化改革开放必须在前期的基础上凝聚不同社会利益群体的共识，而这只能在中共的领导下才可能实现。三是国家治理内容的综合性和治理体系的网络化。新时代国家治理是对社会各领域的综合治理。改革开放前期，国家治理主要是为经济发展提供良好的环境和稳定的社会秩序，因此比较侧重经济领域的治理。新时代不仅是经济深化改革的时代，更是政治和文化现代化协同推进的时代，国家治理要在现代国家建设的诸领域综合发力，没有社会各领域的协同进步，是不可能完成社会转型的，经济发展也会失去可持续性，这也是这个时期必须突出强调党的核心领导的根本原因。此外，国家治理体系初现网络化格局，即新时代以来，政府进一步转变了职能，在前期科层制下国家和社会纵向互动的基础上，打造执政党、国家、社会、市场、公民等多元主体之间立体多维交叉的网络化社会治理体系。在确保党的核心领导的前提下，国家治理越来越充分地吸纳各社会主体参与，使不同的利益诉求和主张都能够进入政治议程和公共政策中，实现社会利益均衡，尽可能地使全体人民获得公平正义感。充分借助信息技术手段，将随着改革开放的进展而分散的社会基层组织再造起来。这种社会的组织化不同于计划经济时代的社会组织化，不是以行政手段将社会成员捆绑在一个个单位中，而是在允许社会充分流动的基础上形成科学的国家治理综合网络，提升社会的自治能力和自组织能力，国家和社会相互渗透，协商共治。四是强调国家治理的科学化和法治化。科学化和法治化表征着国家治理的现代化性质，新时代国家治理以科学化和法治化为重要衡量依据和方法手段。

四、结 语

检视中国共产党执政以来国家治理模式的变迁过程，我们可以得出三个结论和经验：一是中国共产党的执政历程是不断调适执政功能的历程，经过艰难探索，寻找到执政功能与国家建设和国家治理的契合点，从而引领新中国走过近70年从站起来到富起来、强起来的辉煌历程。二是中国国家治理模式的变迁经历了从国家单向度计划管理到以经济建设为中心，为经济建设保驾护航，以经济发展绩效促进社会进步，再到中国特色社会主义进入新时代，强调党的绝对领导下多元治理主体互动协商，打造立体多面的社会治理网络，在凝聚全体社会成员共识的基础上走向国家治理现代化的过程。这一变迁过程既是执政党功能调适水到渠成的结果，也展示了它对执政党功能调适的促进作用。正是经历这一变迁过程，中国共产党从一个农民占大多数的充满战火硝烟的革命党，成长为一个具有丰富现代国家建设和国家治理经验的社会主义政党。中国共产党执政功能调适和社会主义中国的国家治理呈正相关的关系，这种关系充分证明：不仅只有中国共产党才能救中国，而且只有中国共产党才能领导建设中国。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。三是坚持党的绝对领导是实现国家治理现代化的根本保障，也是中国最终完成从传统向现代的社会转型的基本前提。回望过去，中国共产党带领全国各族人民走过辉煌的历程。展望新时代，在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国人民一定能够取得中国特色社会主义的伟大胜利，实现中华民族的伟大复兴。