以人民调解为基点构建我国大调解格局的思考

杨峥嵘（湖南省人民调解员协会会长）

调解，是解决社会矛盾纠纷的重要方式之一。我国的调解文化建设和调解制度建设具有独特优势和意义。我国的调解如人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解等，一直发挥着解决纠纷、维护稳定和促进经济发展的重要作用。尤其是人民调解，从我们党早期领导的革命根据地和苏维埃政权建设确立人民调解制度，到我国宪法、村居委组织法和诉讼法、人民调解法等多类法律建制为标志，形成了具有中国特色的重要法律制度，被国外誉为“东方经验”。

中国特色社会主义进入新时代，社会矛盾发生新变化，在新形势、新情况下解决矛盾有着新任务和新要求。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实党的十八届四中全会全面推进依法治国和十九大精神以及习近平总书记要求坚持和发展“枫桥经验”的重要指示。以改革创新的精神，发挥调解的社会和谐稳定作用，强化调解资源的融合功能，更好满足人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的美好生活需要，不断增强人民群众的满意度和获得感，成为我们新时代法治建设的要义和责任。

一、人民调解具有解决我国社会矛盾的重要基础性和优势引领性作用的认识

一是，人民调解的历史、性质和功能具有维护社会和谐稳定“第一道防线”的独特作用。

其一，人民调解具有光辉历史业绩，而且“枫桥经验”作为我国政法战线的一面旗帜，继续为各地加强社会治理提供了好的借鉴，为坚持和贯彻好党的群众路线提供了榜样示范。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，坚持创新发展新时代“枫桥经验”，加快推进基层社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。其二，《中华人民共和国人民调解法》的实施效果好。2011年1月1日《人民调解法》实施以来，促成了人民调解的空前发展。据统计，目前全国共有人民调解组织75万个，有人民调解员350万人，我们湖南有5万多个人民调解组织和15万人民调解员。人民调解组织建设和人员之多是社会治理队伍之最；近年来，全国人民调解组织每年调解各类矛盾纠纷达900万件左右，调解成功率达96%以上。其三，新时代人民调解任重道远，党和国家要求高 。2018年3月28日习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第一次会议，会议审议通过了《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，确立了新时代人民调解的新使命。司法部傅政华部长在全国人民调解工作会议上明确要求：新时代要打造人民调解的升级版，加强对人民调解、行政调解、行业专业调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式的指导管理，充分发挥各类调解的优势作用，加强各类调解之间的衔接联动，加强对人民调解工作的组织领导，推进人民调解员协会建设，努力构建新时代以人民调解为主体的社会主义大调解新格局。

二是，依据我国宪法制定的人民调解法所确立的调解工作方式和目标是互通融合的，具有我国各类法定调解方式和制度的基点作用。列如：其一，人民调解法第一条规定的人民调解，是通过说服、疏导等方法解决纠纷。这与我国行政调解、司法调解、仲裁调解等各类法定调解解决纠纷的方法要求是相同的。其二，人民调解法第三条规定的调解工作应当遵循的在当事人自愿、平等的基础上进行调解的原则，与其他各类法定调解的原则是一致的。其三，人民调解法要求调解应当尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁（裁决）、行政（管理）、司法（裁判）等途径维护自己的权利，具有法治功能的互通融合性。

三是，人民调解法规定的调解工作原则具有自我特点和适用新意。比如：其一，人民调解坚持“不违背法律、法规和国家政策”的原则，是行政、司法、仲裁等适用“政策的准确和严肃性”和“以法律为准绳、以事实为根据”原则的良性改变，也是民商事诉讼仲裁活动遵循惯例、习惯、公序良俗原则的灵活补充和进一步完善。虽然在我国现行的行政调解、司法调解、仲裁调解等法律制度没有如此明确规定其原则，但是实践中大多数也采取“法无禁止即可为”的推定性做法。其二，《人民调解法》第二十一条规定：调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。这也是其他各类调解工作均得以高度重视和尽力做好的要求。

四是，健全我国矛盾纠纷调处机制，是新时代法治建设的重要部署。党的十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和党的十九大，一再部署和强调要为推进我国法治国家建设、法治政府建设、法治社会建设，依法完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全矛盾纠纷调处机制。

五是，人民调解法的实施与适应新时代的要求还有许多新问题需要解决，而且其中的一些问题可以通过构建大调解格局的创新互动获得解决。主要有：其一，开展人民调解工作的理念思路和方法跟不上新时代社会矛盾纠纷发生的新变化。矛盾纠纷的主体、类型和传统的婚姻家庭、邻里相邻关系纠纷结合着新型的医疗、交通、劳动、金融、知识产权、电子商务、信息隐私等纠纷越来越复杂多样，纠纷处理的要求越来越繁琐多变，解决矛盾纠纷的途径、职能职责和工作涉及面越来越错综交叉，人民调解工作的时代要求更高。其二，全国上下和社会各方面齐抓共管共同奉献人民调解、服务人民调解的合力不足。其三，开展人民调解工作具体措施和效果不理想。比如，法定的司法行政部门“负责指导”的职能以及与其他调解工作部门的制度和措施衔接难以到位；人民调解组织和人民调解员工作中的实际具体问题解决比较乏力，影响着工作质量和队伍建设；推进人民调解工作的保障制度欠缺以及机制创新不够，发展新力不足；实施了8年的人民调解法表现出一些滞后、空乏、苍白的实际问题等。

二、法治新时代构建我国大调解格局的建议

为推进我国新时代法治进程，习近平总书记作出了“坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题”，坚持发展“枫桥经验”实现矛盾不上交等一系列重要指示。围绕与时俱进、完善体制、创新机制、合力决策和协同奋进走出一条以人民调解为基点构建我国大调解格局的新路子，主要有以下几点建议：

一是，拓展人民调解法的制度效能，精心修改《中华人民共和国人民调解法》。人民调解法的实施，使我国人民调解从过去的政策指导走向制度化、从制度化实现了法律化，极大程度促进了我国人民调解的发展。人民调解把大量矛盾纠纷消除在萌芽状态，化解在基层，筑牢了维护社会和谐稳定的“第一道防线”，得到了党和国家的高度肯定、受到了人民群众的广泛好评。为了让人民调解法更好适应新时代社会和谐建设的新要求，建议再进行修改，主要是：

其一，将调解“民间纠纷”改为“矛盾纠纷”，以利于新时代构建大调解制度确立新的调解工作范围和对象。

其二，将“说服、疏导”的调解方法修改为通过“法制宣传、道德说服和情理疏导”等方法，以利于践行社会主义核心价值观，力求依法治国和以德治国以及自治、法治、德治有效结合。

其三，增加“调解矛盾纠纷应当坚持第三方中立和主导调解”的原则，以利于追求人民调解和各类调解工作的公信力。

其四，将司法行政部门“负责指导”人民调解的职能修改为“负责、协调、指导”的工作要求，以利于构建大调解格局整合资源。

其五，将人民调解的表彰奖励划分为“国家规定的”和“地方县级以上政府规定的”两类，有利于集聚各类调解的社会正能量，调动地方政府和广大群众以及基层组织的调解积极性。

其六，修改和增加调解工作主体的交合关系规定，确定“人民法院、人民检察院、公安机关、其他机关和政府其他部门或者企业事业单位和行业、团体组织在处理纠纷时，对适宜通过调解或者和解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解，或者委托人民调解组织调解。委托人民调解组织调解应当向人民调解组织出具委托调解文书。”以利于强化各类调解的制度交合和工作协作。

二是，系统性修改其他法律，完善和优化大调解衔接制度。修改与调解相关联的民事诉讼法、行政法与行政诉讼法、仲裁法等部门法律法规，完善行政调解、商事组织调解、刑事和解以及社会调解的调解工作主体、调解工作方式、调解工作原则和调解行为效力的衔接实施制度。比如，新增必要的制度，确立一些纠纷应当在诉讼或仲裁实行调解前置制度、允许当事人自由选择诉求方式和自主选择司法调解工作人员、行政职能工作人员等做法。

三是，创建大调解格局的联合评价制度。再好的法律和制度如果没有科学配套的机制和行之有效的措施是难以达到其目标的。为了有效发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的重要基础性作用，构建好大调解格局，确保提高工作质量，建立和实施评价考核制度。其一，明确评价考核的指导思想、总体要求、评估内容、评估重点、评估组织、评估实施、评估专家、评估经费、评估程序、评估结果、评估审议与发布、评估纪律与监督等。其二，确立好评价考核领域的考核指标体系。其三，创建全国总体性的、直接职能部门的、法定调解组织的、调解工作人员的考核指标体系和评价规则。

四是，创建调解协会功能保障制度，积极拓展调解领域的建设和调解组织的联系，做好调解理论研究、工作交流、队伍培训、岗位评定和业务评价等工作。

五是，创建大调解协同工作机制。可以建立中央依法治国委员会总揽、依法治国委员会办公室具体协调、各职能工作部门参加的大调解工作领导小组，并且建立制度，做到分工明白、任务具体、确保工作落实到位。

六是，强化各级人大常委会对我国以人民调解为基点的法律监督。