进一步修订《律师法》 推进律师协会改革

吕红兵（十三届全国政协委员、中华全国律师协会副会长、国浩律师事务所首席执行合伙人）

截至2018年底，中国律师人数已经超过42万。预计到2022年，全国律师总数将达到62万人，每万人拥有律师数达到4.2名；律师行业业务收入达到2000亿，占GDP的比例达到0.16%。

今年是中国律师制度恢复40周年。1979年12月9日，司法部发布关于恢复律师制度的通知，标志着国家律师制度的重建。1980年，《中华人民共和国律师暂行条例》颁布施行。1996年5月15日，《中华人民共和国律师法》颁布实施；此后20年来，《律师法》不断修订，愈发完善。

围绕健全中国特色社会主义律师制度，形成与我国综合国力相称、与经济社会发展阶段相适应的律师业务发展格局，全面发挥律师在全面依法治国中的重要作用，应该扎实推进律师制度改革，《律师法》也应该与时俱进地作出进一步完善。

《律师法》规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”。推进律师事业发展，律师协会具有不可替代、不可或缺的重要功能。新形势下进一步加强律师协会建设，是全面依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，是深化律师制度改革、推进律师队伍建设和律师事业发展的重要举措。

因此，应该通过进一步修订《律师法》，对律师协会作出更加全面、更加明确、更加规范的规定，以深化律师协会改革，推进律师协会发展，发挥律师作用。总的指导原则和方向应该是：坚持党的领导，在司法行政机关的监督和指导下，进一步强化律师协会职责、健全律师协会结构、完善协会法人治理，建设一个能够切实维护律师权益、充分发挥行业管理职能、适应律师行业发展要求的行业协会组织。

一、丰富律师协会的法定职责，赋予律师协会更全面的行业管理权能

将“维护律师的地位、尊荣、权益”作为律师协会的核心宗旨，在司法行政机关监督指导下，切实发挥律师协会的行业管理作用。在此目标与前提下，进一步丰富和强化律师协会的职责，并以律师法的形式将此固化和法定化。

律师协会的职责可以明确为：

（一）建章立制。（1）制定并通过、实施协会章程；（2）制定并通过、实施律师执业规范、律协组织规范和管理规范，形成律师协会管理规则体系；（3）制定并通过、实施律师执业业务指引和行业业务标准，形成律师执业业务指引和标准体系。章程及协会基本管理规定如执业规范、惩戒规则、核查考核规则等，应该报司法行政机关备案。

（二）实习考核。组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核。

（三）执业审核。依照法律规定的条件和程序，对申请律师执业进行审核。经审核通过的，由司法行政机关核准并颁发律师执业证书。

（四）教育指导。（1）总结、交流律师工作经验，举办论坛、研讨会等活动，提高会员的执业及管理水准；（2）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育；（3）指导、培训会员开展执业或事务所规范管理工作，指导下一级律协开展行业管理工作；（4）支持和指导会员开展参政议政；（5）参与并指导、支持会员参与立法工作；（6）对接法律院校，参与律师后备人才培养工作。

（五）执业检查。对律师和律师事务所实施年度执业检查。

（六）律师维权。（1）参与司法机关、司法行政机关等有关律师维权的规范性文件的制定工作；（2）制定律师行业维权规则；（3）以协会身份作为一方参与司法机关、司法行政机关联席维权工作；（4）实施律师维权，调查、处置、发布律师维权案件；（5）向司法机关、司法行政机关等提出对侵犯律师执业权利的机构或个人追究法律责任的建议。

（七）会员奖励。（1）制定会员奖励和宣传规则；（2）实施会员奖励和宣传工作。

（八）会员惩戒。（1）参与司法机关、司法行政机关等有关律师、律师事务所处罚的规范性文件的制定工作；（2）制定律师行业会员惩戒规则；（3）参与司法机关、相关行政机关就执业事项对律师、律师事务所的处罚工作，上述机关对律师进行处罚须先行听取律师协会的建议；（4）实施会员惩戒，受理对会员的投诉、举报，调查、处置、发布会员惩戒案件；（5）在先行实施会员惩戒后，对需要由司法行政等机关予以行政处罚的，向司法行政等机关提出处罚建议。

（九）执业调解。调解律师执业活动中发生的纠纷。

（十）外事活动。组织会员并以协会名义开展对外交流活动。

（十一）参与司法。（1）参与司法体制改革，对于司法机关有关司法改革和司法活动的规范性文件提出律师行业的建议，推进司法公平正义；（2）担任法官检察官遴选机构固定成员；（3）担任法官检察官考核评价机构固定成员；（4）参与制定从符合条件的执业律师中选任法官检察官的条件与程序，对选任人选出具协会鉴定意见；（5）对法官检察官相关工作进行评估，提供评估意见；（6）以协会身份与法院、检察院建立互动关系，推进法律职业队伍建设。

（十二）其他职责。

二、完善律师协会的运作机制，建立律师协会更有效的行业管理制度

建立律师协会对律师申请执业的审核制度。将律师申请执业的审核权交由协会，由司法行政机关对其审核意见依法作出核准或不予核准的决定，并据此决定是否颁发执业证书。协会拥有“审核权”，司法行政机关拥有“核准权”，集中体现具有中国特色的“两结合”律师管理制度。

设定律师协会对会员的执业检查制度。规定律师协会对会员，包括律师、律师事务所的执业检查权，将对律师、对律师事务所的年度检查一并交由协会。实现协会对实习律师、执业律师的一揽子考核与检查。

规定律师协会对律师、律师事务所违法违规行为具有先行惩戒权。除了协会受理投诉、举报外，司法行政机关可以将其收到的投诉、举报交由协会统一调查、先行处理，符合行业处分的，先行由协会行使惩戒权；属于或还需要追加行政处罚的，由协会行使行政处罚建议权。对于协会的行政处罚建议，司法行政机关启动行政处罚程序，依法依规作出处罚。对于律师、律师事务所在执业活动中有违法违规情形，法律另有规定由司法机关、相关行政机关对律师、律师事务所进行处罚的，须先行并前置性地听取行业协会意见和建议，并在处罚后第一时间向行业协会通报。协会认为仍需由行业追加惩戒的，则进入行业惩戒程序。

完善律师协会的行业惩戒种类。律师协会实施惩戒，有权采用训诫、通报批评、公开谴责、暂停会员资格一个月到一年、取消会员资格等行业惩戒方式。除采取取消会员资格的行业惩戒方式须同时由司法行政机关给予吊销执业证书的行政处罚外，其他惩戒均由律师协会依章程与规则自主决定。明确律师协会有权向司法行政机关提出行业建议，对责任主体给予警告、罚款、没收违法所得的行政处罚。

明确司法行政机关对协会建议行政处罚的形式要件审核制度。对于律师协会建议行政机关给予律师和律所吊销执业证书以及警告、罚款、没收违法所得的行政处罚，司法行政机关应当依照行政处罚的相关规定，给予违法违规行为人相应的行政处罚。司法行政机关在进行行政处罚过程中，应只作“形式要件”审查，除非因协会的惩戒行为严重违反程序、有侵犯被惩戒人权利的不法行为、证据有伪造或重大遗漏，应相应地支持协会的决定，对应地作出吊销执业证书以及其他种类的行政处罚。

建立行业惩戒、行业调解与司法机关的对接机制。强化协会惩戒工作的权威与惩戒行为的效力，建立协会对不自动履行惩戒的会员的起诉制度，申请法院作出具有强制执行效力的裁判。除非协会在惩戒时有重大程序错误，法院应该作出确认性裁判。应充分发挥协会的执业调解功能，强化调解协议的效力，建立人民法院对协会作出的调解协议的效力确认制度，赋予其可强制性执行的效力。建立律师与律师、律师与律所、律师与当事人之间就执业行为产生的民事纠纷的先行行业调解制度，经调解无效的，才由人民法院立案处理。

三、健全律师协会的组织架构，建设律师协会更完善的法人治理结构

律师协会作为“社团法人”，应当进一步健全组织架构、完善法人治理结构，对内提升凝聚力，对外强化战斗力，真正发挥其作为行业协会的功能。

明确律师行业党委的法律地位。我国律师队伍是具有中国特色的社会主义法治工作队伍的重要一员，我国的律师协会是具有中国特色的社会主义律师协会，应该把党的领导融入协会治理各环节，把协会党组织内嵌到协会治理结构之中，明确和落实党组织在协会法人治理结构中的法定地位。通过律师协会进一步理顺律师行业上下级党组织的关系，在省、市级律协建立行业党委。要将加强党的领导贯穿于协会行业管理的全方位各领域；形成党组织把方向、管大局、保落实，理事会及常务理事会、监事会、会长班子及秘书处各司其职的协会法人治理结构；科学界定党组织在协会法人治理结构中发挥领导核心作用的方法途径，明确党组织与上述各机构的权责边界，保证党组织在协会治理结构中的工作空间和话语权。

完善团体会员制度。明确省级律协为全国律协团体会员，全国律协对省级律协的工作进行指导和监督。省级协会必须遵守全国律协章程和规则，执行全国律协的决议，制定的章程与规则不得与全国律协的章程与规则抵触并报全国律协备案，会长人选应事先征求全国律协的意见，选举产生的会长班子人选应向全国律协报备，完成全国律协交办的工作，组织律师参加全国律协安排的活动，依章程缴纳团体会员会费。省级协会有权在人财物等方面获得全国律协的支持，对全国律协工作提出意见和建议并进行民主监督。

建立代表常任制。设立代表团制度和理事、常务理事日常联系代表工作机制。律师代表团是各省级选区律师代表出席律师代表大会的组织形式，是各省级选区律师代表在全国律师代表大会闭会期间行使代表权利、履行代表职责、参与律师行业管理的组织形式，是代表常任制的载体。各省市区代表团应当每年开展活动，并通过所在区域的理事会、常务理事会成员将其意见与建议反映至理事会、常务理事会。

设立常务理事会席位制度。常务理事由理事会选举产生，常务理事人选为省级律协现任会长，经理事会会议选举得票过半数的人选担任常务理事；发生省级律协会长变更时该协会新任会长经理事会会议补选为常务理事，并替代该协会卸任会长。常务理事会人数保持相对稳定，除省级律协席位，另有会长及副会长人选为常务理事。

规定会长为协会法定代表人。会长行使下列职权：（1）主持律师代表大会；（2）召集和主持理事会、常务理事会；（3）督促和检查理事决议的执行；（4）签署本会重要文件；（5）行使理事会授予的其他职权。会长负责协会全面工作，副会长应分工明确、各司其职，定点联系相关专门委员会和省级代表团。理事会每年至少召开一次，常务理事会每年至少召开四次，会长会议每月至少召开一次。建立会长向理事会述职制度。会长、副会长人选应有担任省级协会会长的经历，并应为不担任现职的省级协会会长。会长从上一届副会长人选中择选产生。会长任期为三年，不连选连任；副会长连任不超过二届。在担任会长、副会长期间，应不再担任律师事务所主任。

明确协会秘书处的执行机构定位。将秘书处明确为执行机构，即执行代表大会、理事会、常务理事会以及会长会议的各项决议、决定，并将这些执行事务作为秘书处的日常工作。秘书长由会长提名，由理事会聘任，秘书处实行秘书长负责制。

完善纪律与惩戒工作机构建设。律师协会特设专职的纪律与惩戒委员会，专司会员纪律与惩戒工作，与协会执行机构并列，直接向协会理事会负责。纪律与惩戒委员会由协会主管纪律与惩戒工作的副会长兼任主任，并配备专职的工作人员。完善内部机构设置并明确职能、规范运作程序，设立统一的受理与立案中心，调查人员有权对违规会员进行调查取证，健全听证程序，惩戒决定与复查复审功能相分离，惩戒与复查复审机构除由律师会员担任成员外，应当有行业外部专家学者、社会公众代表参与。建立受惩戒会员承担成本制度，调查取证、听证开庭、决定惩戒与复查复审的办公费用与人力成本由受惩戒的会员承担，其中有律师会员参与的，其人力成本依当地律师收费标准计。在年度理事会会议上，理事会听取并审议纪律与惩戒委员会工作报告。

建立监事会制度。律师协会设立监事会，监事会对律师代表大会负责并报告工作，并在以下范围内履行监督职责：监督理事会执行代表大会决议的情况；监督会费的收缴和使用情况；提议召开律师代表大会临时会议；列席会长会议、理事会会议、常务理事会会议，实施监督；章程规定或律师代表大会授权所履行的其他监督职责。

加强协会专门委员会建设。专门委员会的设置应充分体现并逐一对应律协的工作职责。建立行业信息与行业信用专门委员会，以实现协会对会员日常管理、会员执业检查、会员惩戒等功能落地。应建立律师和律师事务所的信息平台和信用平台，将其基本信息、执业状态、奖惩信息、业务信息、社会评估信息等进行收集、录入、发布，形成标准统一、运行高效的行业数据中心，打造“数据行业”“智慧协会”。建立推进司法改革与参与司法方面的专门委员会，落实并实现律师协会参与司法方面的职责。发挥协会调解工作专门委员会的功能，建立人民法院对协会作出的调解协议的效力确认制度以及就律师执业产生的民事纠纷的先行行业调解制度。