毛泽东对确立和完善人民政协制度的历史性贡献

赵连稳

（北京联合大学 北京政治文明建设研究基地，北京 朝阳 100101）

推进人民政协制度更加成熟更加定型是新时代人民政协的新方位新使命。尽管有些学者使用过政协制度的说法，但却没有论述政协制度是怎样确立起来的。笔者认为，作为中国共产党第一代中央领导集体的核心、第一届全国政协主席的毛泽东，以无产阶级政治家的远见卓识，对人民政协制度的确立和完善做出了历史性贡献。1949 年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了经毛泽东审定的《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）和《中国人民政治协商会议组织法》（简称《政协组织法》）等，规定了人民政协的性质定位和职能作用等根本问题，正式确立了人民政协制度。随后几年，在毛泽东领导下，人民政协工作走向制度化建设阶段。1954年12月中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议通过了经毛泽东审定的《中国人民政治协商会议章程》（简称《政协章程》），进一步完善了人民政协制度。

一、解决了人民政协能否长期存在的问题

马克思主义经典作家认为，工人政党在革命和建设时期，都要和一切进步力量联合，达到共同的目标。在新中国成立前后，针对党内外一些人士关于人民政协这个统战组织能否长期存在的疑问，毛泽东给予了肯定的回答，为人民政协制度的确立和完善奠定了组织基础。

（一）确立共产党与党外民主人士长期合作的原则和政策

早在抗日战争时期，毛泽东就把团结和争取民主人士视为“极为重要的任务”，指出“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则，是固定不移的，是永远不变的”[1]。在中共七大报告中，毛泽东又重申了这个原则，“只要共产党以外的其它任何政党，任何社会集团和个人，对于共产党是采取合作的而不是采取敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的”[2]，从而确立了我党长期坚持统一战线的方针政策。

统一战线对中国革命至关重要，但没有共产党领导的统一战线是注定要破产的。1947 年12月，毛泽东指出：“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”[3]这是毛泽东对中国革命和统一战线实践经验的科学总结。

在筹建新中国时，中国共产党首先想到的是成立民主联合政府。1948 年4 月30 日，中共中央发布“五一口号”，毛泽东特意在其中增加了“各民主党派、各人民团体、各社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[4]的一段话。1949年3月，毛泽东在七届二中全会上提醒全党同志：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。”[5]在这个问题上，必须采取正确的态度，既反对迁就主义，又反对关门主义。毛泽东对邓小平、陈毅说，要注意吸收民主人士黄炎培、章乃器等参加政府工作，“不但上海如此，整个京沪杭区域都应注意此点”[6]。

毛泽东还借助一些社交场合，宣传中国共产党的多党合作主张。1949年5月，毛泽东看望他的老师黎锦熙和九三学社负责人黄国璋等人，大家对新中国文化教育事业发展提出很多好的建议。毛泽东感慨地说：“还是党外有党好哇！民主党派是中国共产党的朋友。在家靠父母，出门靠朋友嘛。”[7]

毛泽东反对民主党派自行解散的做法。1949年12月，中国人民救国会宣布解散后不久，从苏联访问回京的毛泽东得知此事十分惋惜。当他听说九三学社、农工民主党和民盟也要解散时，立即加以制止。据许德珩回忆，1950 年2 月，毛泽东明确表示，民主党派不能解散，不但要继续存在，而且要继续发展[8]。

针对党内存在的忽视民主党派作用的错误倾向，1950 年5 月第一次全国统战工作会议期间，毛泽东说：“要充分看到民主党派的作用，有人认为民主党派只是一根头发的功劳，一根头发拔不拔去都没有关系。这种说法是不对的，民主党派和民主人士是联系资产阶级、小资产阶级的，从他们的背后联系看，就不是一根头发，而是一把头发，就不可藐视。”[9]为此，毛泽东强调，“全党都要认真地、谨慎地做好统一战线工作”[10]。“中国永远是党和非党的联盟，长期合作。”[11]历史证明了毛泽东的远见卓识和高超的政治智慧。

（二）把人民政协确立为一个经常性的组织使其长期存在下去

毛泽东在人民政协发展的几个重要历史关头，坚定地捍卫这个统一战线组织，使其存在下来。

还在新政协筹备阶段，民主人士中就存在着政协第一届全体会议完成建国任务以后，是否继续存在的疑问。对此，毛泽东说，“全体会议闭幕后要有一个经常性的组织。既然是统一战线，名称要固定一下……就用中国人民政治协商会议这个名称”[12]，明确指出了政协要长期存在下去。对毛泽东的这个思想，周恩来和刘少奇都给予了阐述，周恩来说，人民政协“不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。中国人民政治协商会议是个长期性的组织”[13]。刘少奇说，人民政协“将长期地继续在中国存在，并将在一切必要的地方建立它的地方组织”[14]。经毛泽东等中央领导审定的1949 年10 月1 日的《人民日报》社论指出:“这个中国人民民主统一战线组织——中国人民政治协商会议……在人民代表大会召开以后，仍将长期存在，成为各民主党派、各人民团体团结的形式和协商的机关。”[15]

政协第二届全国委员会第一次会议召开前夕，当时的一些民主人士对人大召开之后人民政协能否继续存在还是有疑虑。为此，1954 年12 月19 日，毛泽东约请民主党派、无党派民主人士进行座谈。毛泽东从人民政协的职能来论证其继续存在的必要性，他重申：“政协全国委员会委员五百五十九人当中，当全国人民代表大会代表的一百四十人，只占总数的四分之一，还有四分之三不是人大代表，可见通过政协容纳许多人来商量事情很需要。”[16]周恩来在政协第二届全国委员会第一次会议上所做的政治报告中，阐述了毛泽东关于政协长期存在的思想，他说：“今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。应把这个问题说得更清楚。”[17]从此，委员会制的人民政协就一直存在下来。

（三）将人民政协长期存在载入《共同纲领》《政协组织法》和《五四宪法》《政协章程》中

毛泽东主持制定的《共同纲领》和《政协组织法》，以立法的形式规定政协是人民民主统一战线组织，全国人民代表大会召开以后，人民政协仍然要长期存在，从而使人民政协长期存在有了宪法、法律保障。

1953 年6—7 月，第四次全国统战工作会议期间，毛泽东在中央政治局会议上批评了党内存在的取消统一战线组织的错误倾向，这才有了全国统战工作会议通过的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》，其中指出，人民政协“作为独立的统一战线组织将继续存在，并须在一切必要的地方设立地方组织，其名称可沿用‘中国人民政治协商会议’”[18]，人民政协的组成“应具有广泛的代表性，既要做到保证党的领导，又要适当扩大团结面……把各民主阶级、各民主党派、无党派民主人士、少数民族、华侨及其它爱国分子中，必要的人选吸收到统一战线组织中来”[19]，从而以党内法规的形式规定了人民政协继续存在，并且设立地方委员会，吸收民主人士进入政协组织，建立自上而下的政协系统，使政协组织更加具有代表性和系统性。

毛泽东关于统一战线组织长期存在的思想在《五四宪法》中得到体现，“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中，已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”[20]。这实际上指明了作为统一战线组织的人民政协继续存在的必要性。

1954 年12 月25 日，政协第二届全国委员会全体会议上通过的《政协章程》规定：“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是，中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。正如宪法序言中所说，‘今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用’。”[21]《政协章程》的这段话采用了同年12 月19 日毛泽东《关于政协的性质和任务》中的文字表述。此后，人民政协作为统战机构，就一直存在下来。

二、确立了人民政协性质定位、职能作用，厘清了人民政协和人大、政府的关系

新中国成立初期，党内外一些人士中存在的对人民政协的某些错误认识，都源自对人民政协性质定位、职能作用的认识不正确。毛泽东在这个问题上的系列论述，解决了全国人民代表大会召开后，人民政协的性质定位问题，也厘清了政协与人大、政府之间的关系，从而确立了人民政协制度的根本内容。

（一）人民政协是统战组织、协商机构，不是权力机关

马克思主义不赞同西方国家的“三权分立”制，从制度安排方面讲，毛泽东对人民政协统一战线组织的性质定位是十分清晰的，他反对把人民政协搞成权力机关或半权力机关，强调我国不采取资产阶级议会制。

毛泽东亲自审定的《共同纲领》和《政协组织法》规定，政协第一届全体会议虽然代行全国人民代表大会的职权，但其本身仍然是人民民主统一战线组织[22]。1950 年6 月14 日，毛泽东在《中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议开幕词》中说，人民政协“是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体及各界民主人士的伟大的统一战线的政治组织”[23]。1954 年12 月，政协第二届全国委员会第一次全体会议召开前夕，毛泽东又指出，人民政协是“全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的”[24]。人民政协不是国家机关，也不是一般性的人民团体，它是党派性的统战组织，这是毛泽东对人民政协性质的认识。根据毛泽东的论述，《政协章程》规定人民政协的性质是：“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织。”[25]基本沿用了毛泽东对人民政协性质的表述。

人民政协自筹备之日起，其统一战线组织的性质定位就在《共同纲领》《政协组织法》中确定了。然而，第一届全国人民代表大会召开后，一些党外人士在认识上还是存在一些误区，认为人民政协应成为权力或半权力机构。这种错误认识的根源都是不懂得政协本身是统一战线组织，是党派性的联合组织。

毛泽东指出，“在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家的政权制度”[26]，即采用民主集中制的、以工农联盟为基础的人民代表大会制度。毛泽东的这个设想后来写进了《共同纲领》。《共同纲领》第二章“政权机关”第十二条，就是毛泽东修改后的内容，即“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关”[27]。

既然人民代表大会是权力机关，中国国情又不适合“三权分立”制，那么，就不能把人民政协搞成权力机关。政协第二届全国委员会第一次会议召开前夕，毛泽东指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的……如果把全国政协委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。”[28]人民政协是党派性的统战组织，如果把政协搞成国家机关，就和我国实行的人民代表大会制的国体相矛盾。其实，人民政协自筹备和成立以来，其统一战线组织的性质就没有改变过，政协第一届全体会议也只是代行全国人民代表大会的职权，这次会议之后，权力已经移交给了中央人民政府委员会，这决定了人民政协只能是协商议事的机构。

（二）提出了人民政协的主要职能

作为人民政协的三个主要职能，政治协商、民主监督、参政议政自提出到明确经过了一个发展历程。政治协商、民主监督是人民政协最早确立的主要职能，对此，毛泽东有明确论述，只不过是从政协工作作风、方法和任务方面讲的；参政议政当时虽然没有被毛泽东明确为政协的主要职能，但已经包含在他有关人民政协职能的论述中了。

1.政治协商。将政治协商作为中国人民政治协商会议的主要职能，是其题中应有之义，而且人民政协的成立就是共产党和民主人士、各界代表政治协商的结果。所以说，政治协商在政协三大职能中是最根本、最高层次的。

毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中指出，共产党的干部“遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做”[29]。毛泽东认为，协商必须真协商、事前协商，取得共识后再去实施。“五一口号”发布后，毛泽东曾就新政协参加的人员范围、单位、召开的时间地点、主要议题等重大问题，和民主人士进行多次协商，保证了新政协的顺利召开。1949 年10 月，毛泽东在《同绥远负责人的谈话》中总结道：“新政协各方面的人都有，没有人说开得不好的，主要是工作小心谨慎，与人协商，与人为善。”[30]

1950 年，在政协第一届全国委员会第二次会议上，毛泽东指出，政治协商是人民政协的工作作风和工作方法，这种通过政治协商，“总结经验和决定方针的工作，是我们大家一起来做的，是各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和各界民主人士的代表人物集合在一起来做的”[31]。新中国成立初期，百废待兴，有许多工作要做，毛泽东总是在政协全国委员会全体会议上就关乎国计民生的重大问题，同各民主党派进行平等充分地协商。

1954 年10 月，毛泽东就人民政协的政治协商职能明确指出：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起，来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。”[32]这里，毛泽东明确了人大和政协各自的职权。同年12 月，毛泽东指出了政治协商的两个主要内容：协商国际问题，反对战争，保卫和平；协商候选人名单，对全国人民代表大会代表和地方同级人民代表大会代表的候选人名单以及政协各级委员会组成人员的人选进行协商[33]。

政协第二届全国委员会通过的《政协章程》，把毛泽东关于政治协商的论述进行了归纳和补充，规定人民政协“根据中国人民政治协商会议章程的总纲，就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作”[34]。以后，政治协商便成为人民政协三大主要职能之一固定下来。

2.民主监督。毛泽东提倡党外人士监督共产党。早在抗日战争时期他就指出：“尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。”[35]新政协筹备时期，毛泽东对何香凝说，为什么共产党要跟民主党派共同筹建新中国，将来还要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个人有两个耳朵，一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音[36]。1949 年1 月，中共中央发出经毛泽东审改的《关于对待民主人士的指示》指出：“请他们充分发表并提出批评和意见，以加强共同努力的精神。”[37]同年12 月，毛泽东在《同绥远负责人的谈话》中说：“共产党要永远和非党人士合作，这样就不容易做坏事和发生官僚主义。”[38]毛泽东的这些论述都指明要在统一战线中发挥党外民主人士的民主监督作用。

人民政协作为统一战线机构，联系广泛，智力汇集，对人大和政府工作提意见、作批评，有利于改进工作。1950年6月，毛泽东指出：“凡有意见都可发表……只要能行者都应采纳。”[39]对于毛泽东的这一思想，周恩来在这次政协会议的党组会上进行了阐述，他说，我们共产党有责任让党外人士“知无不言，言无不尽”，使他们在各种会议上敢于说话，我们“要有听得进去的胸怀”[40]。1954 年12月，毛泽东说，政协的重要职能就是民主监督，“政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见，特别是发议论，说闲话，只要不是破坏性的意见，只要是建设性的意见，即使是错误的，提了也有好处。提意见是合乎章程的”[41]。《政协章程》规定，政协可以“听取和审查（人大）常务委员会的工作报告”。为了让民主监督落到实处，毛泽东提倡“知无不言，言无不尽，言者无罪，闻者足戒”，鼓励人民政协监督人大和国务院的工作。

3.参政议政。对于人民政协的参政议政职能，以毛泽东为核心的中共中央在政协筹备时已有安排。经毛泽东审改后的《共同纲领》和《政协组织法》都规定，人民政协可以“就国家建设的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”[42]。1950 年 6 月 14 日，毛泽东在政协第一届全国委员会第二次会议闭幕词中说，“我们的会议在暂时还是建议性质的会议”[43]，再次强调人民政协有建议权。毛泽东还说，政协有“提案”的权利，“凡有提案都可付审议，只要能行者都应采纳”[44]。

毛泽东主张政协委员到地方进行视察和调查研究，又提出让政协委员和人大代表一起视察工作，通过调研报告反映问题。

可见，虽然毛泽东没有明确提出参政议政是政协的主要职能，但其有关人民政协具有提出建议案、提案和视察调研权利的论述中，已经包含了人民政协参政议政的几种主要形式。

三、注重人民政协制度建设

从人民政协成立到毛泽东担任政协第一届全国委员会主席期间，毛泽东十分重视人民政协的制度建设。

（一）主持制定《共同纲领》《政协组织法》，正式确立人民政协制度，并推动人民政协工作走向制度化建设阶段

1949 年9 月，毛泽东主持制定的《共同纲领》《政协组织法》，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过，前者规定了人民政协性质、定位和职能作用等根本问题，后者对人民政协组成人员、产生办法、全体会议职权、全国和地方委员会设立及其职权进行了规定。随着《共同纲领》和《政协组织法》的制定，人民政协制度正式确立起来。

随后，政协全国委员会依据《共同纲领》和《政协组织法》迅速制定了一些具体工作制度，经毛泽东同意后颁布，有力推动了人民政协工作的制度化建设。

1949 年10 月18 日，政协第一届全国委员会常务委员会第一次会议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会工作条例》，规定了政协全国委员会常务委员会的职权、常务委员会会议召开办法、邀请政府及有关部门负责人列席政协会议等事项，还规定政协全国委员会分设政治法律组、财政经济组等8个小组，开展日常工作。

1950 年是政协工作制度频繁出台的一年。这年3 月，全国政协建立了工作会议制，每周举行一次，研讨政协工作；4 月，政协学习座谈会成立大会通过了《中国人民政治协商会议全国委员会学习座谈会暂行办法》，对参加人员、参加原则、学习内容、学习方式方法等进行规定；6 月，政协第一届全国委员会第二次会议通过了《关于地方委员会的决定》，规定政协各省、市地方委员会在普选的人民代表大会召开以前，由省、市人民代表会议产生的省、市协商委员会代行其职权，待人民代表大会召开以后，政协全国委员会要在各地设立地方委员会；全国政协接受民主党派和无党派人士的建议，举办双周座谈会，9月21日，双周座谈会第八次会议通过了《双周座谈会暂行组织办法》，对参加座谈会的人员、座谈会召集和主席轮值办法、题目决定方式，均作出了规定，内容是交换思想、政策、时事及统一战线工作意见。

为了推动人民代表会议协商委员会履行政协职责，1951 年7 月19 日，政协第一届全国委员会常务委员会第二十五次会议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》《中国人民政治协商会议全国委员会关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》《省、市各界人民代表会议协商委员会组织通则》等等，为地方各界人民代表会议协商委员会开展工作提供了依据。

（二）主持制定《政协章程》，进一步完善了人民政协制度

1954年9月，第一届全国人民代表大会召开以后，人民政协不再代行国家权力，原来的《政协组织法》已经不能适应新的情况。于是，政协第一届全国委员会第四次会议决定委托常委会对《政协组织法》进行修改，并把《政协组织法》改为《政协章程》。

毛泽东十分关心《政协章程》的制定，1954 年11 月18 日，他在政协第二届会议筹备情况简报上批示：“周总理：章程与名单数日内即宜大体确定，否则，十二月二十日以前开会恐来不及。”[45]11 月23 日，毛泽东又审阅周恩来报送的《政协章程》（草案），总纲部分第一段第一句话是：“中国人民在新民主主义革命斗争中，结成了以中国共产党为领导的人民民主统一战线。”毛泽东把“新民主主义”改为“反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的伟大的”21 个字。总纲部分第三段第一句话是：“中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议已经于一九五四年九月召开，中华人民共和国宪法已经颁布，中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。”毛泽东在“中华人民共和国宪法已经颁布”之后，增加了“中国人民政治协商会议共同纲领的基本内容已经列入宪法，这个共同纲领已经为宪法所代替”[46]的内容。

经毛泽东审改的《政协章程》对人民政协的组织原则、组织形式、政协全国委员会的任务与职权、政协地方委员会的设立范围与主要任务，政协与国家权力机关的区别等进行了规定，成为以后政协履职的依据，于1954 年12 月中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议通过。《政协章程》和《政协组织法》相比，主要的变化有：解放军和区域不再作为人民政协的参加单位，不再设立政协全体会议，全国和地方政协组织形式均变成委员会全体会议和常务委员会两层，人民政协各级组织的上下级关系是指导关系，等等。

《政协章程》中的很多规定延续至今，特别是章程明确规定了共产党领导下的多党合作和政治协商制度，是人民政协制度进一步完善的重要体现。

政协第二届全国委员会第一次全体会议闭幕以后，政协全国委员会根据《政协章程》，结合工作需要，把政协组织机构由原来的政协全体会议、全国委员会、常务委员会三层，改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。地方委员会也是两层，即地方委员会全体会议和常务委员会。全体会议闭会期间,由常务委员会主持会务,领导日常工作。人民政协组织机构这一基本框架一直沿袭至今。

综上可见，毛泽东在人民政协制度的确立和进一步完善过程中，发挥了关键作用，是人民政协制度的总设计师。70 年来的历史证明，人民政协制度作为我国的一项重要制度，构成国家治理体系的重要组成部分，在提高国家治理能力和水平过程中发挥了不可替代的作用。