新时期检察环境公益诉讼发展定位及优化进路*

陈晓景

(河南财经政法大学民商经济法学院,河南 郑州 450046)

感谢河南财经政法大学环境资源法学专业研究生陈科睿同学对该文在资料收集、格式整理等方面的贡献。本文调研得到浙江省衢州江山市检察院的大力支持，在此一并致谢。

2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院进行检察机关提起公益诉讼试点，之后，检察机关提起环境公益诉讼成为热点话题。2017年，检察机关转隶改革后，环境公益诉讼成为检察部门的一个重要职能。许多地区都在不断尝试，但总体步履蹒跚，没有形成蓬勃发展的趋势。[1]即使在2018年“两高”出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》后，此种现状也未能有效改善。究其原因，虽然国家和民众对检察环境公益诉讼有较多期待，但理论及实务部门关于检察环境公益诉讼的定位还没有形成共识。浙江省江山市检察院积极发挥检察机关维护环境公共利益的职能，自2018年以来共办理检察环境公益诉讼案件15件，在环境行政执法监督方面发挥了重要作用，形成了通过“网格+检察”模式全面保护生态环境的地方经验，但同时在实践中也出现了一些困惑和问题。本文根据新时期检察环境公益诉讼的现实困境，结合中国环境法治的发展态势，尝试对检察环境公益诉讼的发展定位及优化进路提出建议。

一、新时期检察环境公益诉讼的现实困境

2017年检察机关转隶改革后，中国检察机关的职能定位主要集中在法律监督、维护公共利益、提起公诉和国家治理组成部分等方面。检察环境公益诉讼制度集中体现了检察机关的各项职能。然而实践中检察环境公益诉讼功能发挥不尽人意，主要存在以下问题：

(一)生态环境与资源保护的检察监督范围较窄

我国《宪法》第129条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。尽管目前理论界对法律监督权的性质有不同的观点，如有的认为，在人大之下设立检察机关，目的在于加强对行政权、司法权等的监督、制约，防止违法或怠于行使职权，具体的监督方式为程序性诉权的行使；[2]P18有的认为，检察机关法律监督权的行使是立法机关监督法律实施职能的延伸；[3]还有的认为，法律监督是国家监督的一种形式，“法律监督是由法定机关对遵守和执行法律的情况实行的国家监督”。[4]P181但毋庸置疑，检察法律监督是中国检察制度的法定属性，集中体现了中国检察的本质特征。[5]77与其他监督相比，检察监督的特点：一是基于法治目的而进行的监督；二是通过法律手段进行监督；三是独立于权力运行体系之外，对行政权和司法权运行进行监督。[6]P8

检察机关转隶改革后，各地检察机关努力践行法律监督职能定位，尤其在检察环境公益诉讼方面积极发挥诉前检察监督的作用，取得了良好的效果。但是，实践中，检察机关偏重对具体环境行政部门的执法监督，而对涉及多部门共同参与的生态环境和自然资源保护的整体性检察监督力度不够。另外，检察机关只能监督本行政区域范围内的环境违法行为，对于域外环境违法行为造成本行政区域环境损害的案件，检察机关如何监督并无明确规定。如在江山市和源村、读溪口村倾倒工业固废违法行为行政公益诉讼案中，由于产生固废的电化工厂跨江西和浙江两个省域，检察机关只能监督本行政区域范围内的环境违法行为，只有当区域外环境违法行为造成了本区域环境损害的后果后，检察机关才可通过协调江西省环境行政主管部门纠正环境违法行为，但此时已经造成了当地生态环境的污染和破坏。

(二)维护环境公共利益的执法效果不强

检察机关作为公共利益的代表，已经得到上至国家领导人，下至黎明百姓，乃至学界的广泛认可。2017年9月，习近平总书记在致第22届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中强调:“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任。”江伟教授也认为：“自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和社会公益代表的面目出现，作为国家的法律监督机关，其有义务，也有能力担当起维护国家利益和社会公共利益的职责”。[7]检察机关不仅是国家权力及国家利益的代表，而且是公共利益的代表，尤其是在公共利益受到损害时，检察机关应当为了维护和恢复这种权益而实施必要的行为。[5]P54国外许多国家也将检察机关作为公益代表人。比如德国1952年《联邦行政法院法》规定，代表并维护公共利益是检察官的基本职责和宪法使命。[8]P112

我国检察环境公益诉讼的主要目标也是要维护环境公共利益。为了夯实检察公益诉讼的法律监督效果，检察机关坚持“回头看”，注重办案质量和整改效果，针对检察机关自身存在的跟进监督不力等问题，推动问题整改，形成执法合力。[9]然而，实践中生态环境和资源保护检察监督的一般流程是：检察机关提出诉前检察建议要求环境行政部门积极履职，环境行政部门进行行政处罚后向检察机关回复履职完毕。即使强调检察机关跟进监督的“回头看”，但环境检察监督的重点仅限于对相关环境行政部门的执法监督，至于行政执法处罚后生态环境是否修复，修复的效果如何，或者倾倒固体废物清理后，运输人又把固体废物运到哪里，是否存在二次污染的问题，目前检察环境公益诉讼并没有要求检察监督公共环境利益的维护后果。

实践中，有的检察机关充分尊重环境保护的损害预防原则，积极从源头出发进行生态环境的保护和治理。比如南方某市检察院针对当地非法电鱼屡禁不止的现象，通过源头查找，发现一些个体工商户非法出售违禁捕鱼工具是其中一个重要原因，就向水利局和市场监管局发出加强源头治理的检察建议，查禁了出售非法电鱼工具的行为，禁渔难的困局得到破解。然而，如果非法电鱼工具不能禁止生产，源头治理的效果也难以达到。

(三)检察机关参与环境治理的机制不健全

我国检察机关在与国家权力机关、审判机关的关系等方面具有司法性的特点，与行政机关相比在组织体系，运作方式、活动领域等方面均有所不同，但在上下级领导以及指令关系等方面又具有行政机关的特点。[5]P55无论检察机关具有何种职能，不管其属于司法机关还是行政机关，不管是法律监督属性还是公益代表职能，检察机关各项职权的根本属性，归根结底在于其人民性和服务性，即人民检察院的各项职权源于人民、属于人民、服务人民、受人民监督。“检察机关的法律监督、公诉等各项重要职能，在工作定位上始终坚持以维护公共利益、化解社会矛盾为重点，全面服从和服务于发展大局，只有这样才能赢得人民群众的尊重和认同，才能体现社会主义司法制度的优越性”。[10]其在工作实践中也坚持双赢、多赢、共赢的法律监督理念，以社会效果、法律效果和政治效果相统一为目标。因此，我国检察机关与西方检察机关的定位不同，其是现代国家治理体系的重要组成部分，是人民福祉和公共利益的代表者。

目前，随着生态文明、绿色发展成为我国“五位一体”总体战略布局和新的发展理念，检察机关作为国家治理体系的重要组成部分，也努力参与到我国环境治理及生态文明建设中。许多地方检察机关创新参与环境治理工作，通过相关职能部门参与的信息共享大数据平台，有效调动多方力量，形成环境保护的合力。但是，实践中信息共享大数据平台的信息数据采集存在渠道分离，各方数据信息融合不够等问题；检察机关与相关环境行政机关、基层组织在保护生态环境方面缺乏明晰的协同机制，检察机关何时启动检察监督才能有利于维护环境公共利益？启动时间与法律效力之间的关系如何？这些问题都需要进一步厘清和确定。

上述检察环境公益诉讼实践中出现的问题与现行检察环境公益诉讼未能有效对接新时期中国环境法治的发展有着直接的关系。

二、回应中国环境法治的检察环境公益诉讼发展定位

进入新时代，人们在满足了温饱等生理需求后，更加关注环境与健康安全，目前，生态环境保护已成为中国最大的民生工程之一。①面对我国严峻的生态环境问题及国际国内压力，利用最严格的制度、最严密的法治为生态文明建设提供保障已成为社会共识。

(一)新时期中国环境法治发展态势

从1973年召开第一次全国环境保护会议以来，历经40多年的理论变迁和法治实践，现阶段我国环境法治发展态势突出表现为以下几个方面：

1.中国共产党引领环境法治发展进程

中国环境法治的发展与演化，与中国共产党在政治上坚定不移的推进密切相关。[11]尤其是党的十八大之后，随着党对国家社会各项事务的全面领导，大量的环境政策不再由行政部门单独制定，而是普遍采取“党政联合发文”的方式予以形成。[12]在十八大报告的基础上，党的十九大报告提出的加快生态文明体制改革、建设美丽中国、坚持人与自然和谐共生的理念，习近平总书记的生态文明思想以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等，这些共同构成了我国环境法治发展的基本依据。

为加强司法机关对环境法治建设的落实，中央深改组第12次会议于2015年5月审议通过了检察机关提起环境公益诉讼试点方案，全国人大常委会7月作出授权试点的决定。2017年5月,中央深改组第35次会议审议通过了公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告；一个月后，全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起环境公益诉讼制度正式建立。2018年7月,在公益诉讼全面实施一周年之际,习近平总书记又主持召开中央深改组第3次会议,批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅，负责环境公益诉讼监督检察工作。由此可见，检察环境公益诉讼是党中央为加强环境法治而决策、部署、推进的一项改革举措，从顶层设计到实施,直到通过修法正式建立制度，每一个发展阶段，都离不开党中央的全面谋划推进，体现了党中央大力推进生态文明建设的坚定意志和坚强决心。[13]

2.生态优先、绿色发展成为社会经济发展的主旋律

生态保护优先原则是我国社会经济发展的必然选择，是对传统工业文明时代经济优先原则的超越，也是对传统高污染、高排放、高增长发展模式的抛弃。②2014年《环境保护法》中的生态红线制度、按日处罚制度等一批新增法律制度体现了立法机关严格落实生态保护优先原则的信心和决心。《生态文明体制改革总体方案》《“十三五”生态环境保护规划》《生态环境损害赔偿制度改革方案》等一批中央文件进一步明确了生态保护优先的行动指南。

生态保护优先的要义在于不能为了经济发展牺牲生态环境，绿水青山就是金山银山，生态环境本身就是生产力。党的十八大将生态文明纳入“五位一体”的总体布局，提出走绿色、循环、低碳发展之路，成为破解中国经济社会发展困局的重要基础理论。党的十八届五中全会又提出创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”，进一步强化了绿色发展在整个发展格局中的重要地位和价值。“作为新发展理念的重要组成部分，绿色发展理念的根本使命是推动我国社会主义生态文明建设，引导我国实现人与自然的和谐共生”。[14]绿色发展体现了经济发展和环境保护的内在统一性，是对我国传统经济发展和产业结构的升级换代，以新能源、新材料、新工艺、新产业、新技术等为内容的绿色新经济是绿色发展的主要目标，是我国高质量、内涵式发展的必然选择。

实践中，一些地方政府没有认真贯彻生态优先和绿色发展理念，仍然沿循以往的思路和做法推动区域社会经济发展。近几年祁连山、秦岭别墅群等案件的查处充分彰显了中央坚持生态优先、绿色发展的决心，推动各地方政府重新调整发展理念和布局，全面贯彻生态优先、绿色发展原则和理念。检察环境公益诉讼功能的发挥，对于生态优先和绿色发展理念的常态化具有重要的意义。

3.地方政府环境保护职责日益强化

2014年修订的《环境保护法》明确规定地方政府对区域环境质量负责。地方政府环境保护职责包含两个层面，一是地方政府应当担负的环境保护职责；[15]二是地方政府不履行或不完全履行环境保护职责应当承担的法律责任，就是通常所谓的积极责任和消极责任。[16]针对实践中存在的政府环境保护责任落实不力等问题，《环境保护法》还从扩张权力与严格追责两个向度进行了立法完善。在扩权方面，主要增加了政府有效环境保护的监督管理措施，授予各级政府、环保部门许多新的监管权力，如查封扣押、现场检查、按日连续处罚等，并授予其一定的执法权。在严格追责方面，基于《宪法》第9条第2款③、第26条④、《环境保护法》第6条⑤等政府环境保护责任的原则性规定，《环境保护法》第68条又规定了九种情形下地方各级政府、生态环境主管部门及相关监管部门违反法定职责应当承担的责任，如引咎辞职、降级、降职等。

此外，依据中共中央政治局《生态文明体制改革总体方案》的规划部署，2017年12月中央两办印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，该方案规定了省、市级人民政府以赔偿权利人的身份启动磋商程序，继而提起生态环境损害赔偿诉讼。生态环境损害赔偿制度赋予了省、市级人民政府对生态环境保护的权利路径。[17]因此，检察环境公益诉讼也要和行政改革相互配套，形成合力。

4.逐步形成综合生态治理理念

生态系统管理是20世纪末兴起的以系统复合手段保护生态系统的新型理论，强调自然科学与社会科学相结合,以及各管理机构协调合作进行区域生态系统保护，具有综合性、可持续性、科学性、公平性、适应性等优势特征。“生态系统将动物、植物等自然要素有机整合在一起，生态系统管理将此种整体联系放在一个单一框架内加以分析，意在强调生态系统的整体功能无法割裂。”[18]P3基于此，美国学者K.A.沃科特等认为，应当多学科、多手段、多主体、多视角进行区域自然资源和生态系统的综合保护。[19]P78

2013年11月，习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”2017年7月，中央深改组通过的《建立国家公园体制总体方案》，将“草”纳入山水林田湖生命共同体之中，使“生命共同体”的内涵外延更加完整、广泛。“山水林田湖草生命共同体”理念强调尊重生态系统的自然规则，运用系统论、整体论的方法管理生态环境和自然资源事务。[20]当前，我国一系列综合生态治理制度体系正在逐步形成，如自然资源资产统一管理制度、国土空间规划制度、主体功能区制度、联防联控制度、河长制、湖长制等。这些制度的出台，为检察环境公益诉讼功能发挥提出了更高的要求，也成为拓展检察环境公益诉讼范围的实践基础。

(二)契合中国环境法治的检察环境公益诉讼发展定位

针对实践中检察环境公益诉讼的现实困境，契合新时期环境法治发展态势，中国检察环境公益诉讼应当尊重中国现行政治体制，充分发挥检察机关的多元职能，全面维护公共环境利益。具体体现为以下几个方面：

1.通过检察监督夯实各级政府的环境行政责任

几千年来，中国一直沿袭着政府主导的社会运行机制，国家和政府肩负着国家利益和社会公共利益的供给和保障。环境作为公共物品，理论和实践中都明确了国家和政府的当然保护义务，如我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害；国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。2014年《环境保护法》第6条第2款专门规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，同时在责任承担方面规定了严厉的行政问责措施。2017年，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的打包修改确立了检察机关提起环境公益诉讼的合法地位，明确规定检察机关不仅可以提起环境民事公益诉讼，也可以提起环境行政公益诉讼，⑥要求检察机关履行维护公共环境利益的职能，依法对环境违法行为进行检察监督。从理论上来说，检察机关提起环境公益诉讼是其各项职能的延伸和拓展，是为推进生态文明建设全面行使其职权的一种表现形式，具有正当性和必要性。

尽管检察环境公益诉讼包括民事和行政两个方面，但相较于民事公益诉讼而言，环境行政公益诉讼无论在理论还是实践中都应是检察机关发挥其各项职能的重心。有学者通过对2015-2016年公益诉讼试点地区的数据分析发现，试点期间检察机关提起环境行政公益诉讼数量占绝大多数。[21]这种情形不仅是检察机关作为法律监督机关的职能体现，也是根据宪法规定对公权力履职行为的依法监督，更是检察机关作为公益代表人对环境公共物品的当然保护。检察机关的环境行政监督不仅包括对行政机关环境行政行为的监督，也应当包括对地方政府区域环境质量责任的监督。对于行政机关的行政不作为或违法行为，行政诉讼法要求检察机关首先通过检察建议的方式进行监督，如果行政机关拒不履行环境保护行政职责，检察机关就会启动诉讼程序，提起环境行政公益诉讼，由人民法院裁判行政行为是否违法。行政诉讼法这一规定充分尊重国家权力的配置以及权力间相互关系的安排，使各行政机构的核心功能不受来自其他行政机构的干扰和逾越。毕竟行政机关的核心功能是监管执法，检察机关对环境公共利益的保护应当以行政机关的环境监管职能为基础，首先发挥行政机关的环境行政职能。另外，检察机关对相关环境行政部门的监督不仅要注重对行政行为的监督，也应当强调对地方政府环境质量责任的检察监督。自试点以来，检察机关提起环境行政公益诉讼一般针对相关环境行政部门的行政不作为或者行政违法行为，欠缺对地方政府环境质量责任的检察监督。尽管《环境保护法》明确规定各级地方政府应当对区域内环境质量负责，但目前这一规定的落实仅仅从党纪政纪进行责任追究，包括出台了领导干部生态环境责任追究办法，确立了中央对地方区域环境质量进行督察、约谈等制度，缺乏对地方政府环境履职行为及环境损害结果的法律监督以及诉讼机制。[22]

检察机关要充分发挥其在保护环境公共利益的监督作用，就应当对地方政府环境质量责任进行检察监督。因为：

一是许多环境问题的根源是地方政府在环境保护与经济发展之间偏重经济发展的结果。无论是生态环境主管部门还是自然资源管理部门，其必须听命于当地人民政府的安排。一方区域发生环境问题，检察机关仅仅把板子打在生态环境主管部门的屁股上而不追究当地地方政府的责任，很容易导致地方政府拿生态环境主管部门作为挡箭牌而敷衍应付，不能真正解决环境问题。司法实践中已经出现了多起以地方人民政府为行政公益诉讼被告的案件。⑦相关规范性文件也规定了以地方人民政府为被诉行政机关的具体情形，⑧如最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第29条第2款规定：“违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市(分、州) 人民检察院管辖”，由此可以认为，地方人民政府属于“行政机关”的范畴之内，检察环境行政公益诉讼可以将地方人民政府作为公益诉讼的被告。

二是新时期环境法治发展也要求检察公益诉讼应当关注地方政府的环境保护责任。新时期背景下，生态文明建设已成为区域地方政府的重要职能。同时，山林水田湖草一体化的综合生态系统管理模式也逐渐深入人心。目前针对不同环境要素的综合管理模式已经在立法及实践中应用，比如我国2017年修订的《水污染防治法》第5条规定了河长制，并明确地方政府首长作为河长。⑨截至2018年，全国31个省(区、市)依法建立了河(湖)长制，明确省市县乡村五级河长120多万名，逐步压实了地方各级政府的责任。⑩另外也有越来越多的地方政府下设综合生态系统管理办事机构或协调机构对环境要素进行统一管理，强调不同环境行政部门的职能整合和协同配合。但是，根据全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告发现，河长制从“有名”到“有实”还有较大差距。河长制落地不力的根本原因在于缺乏对河长的监督制约及问责机制。《水污染防治法》设置河长制的目的就是让地方政府首长承担维护河流生态整体利益的职责，从而打破“九龙治水”的弊端。虽然各地方通过设置协调机构，让水利部门或者生态环境主管部门具体承担维护河流生态整体利益的协调任务，但《水污染防治法》既然赋予了地方政府首长作为河长的法定职责，其职责履行不力就应当具有可诉性。检察环境公益诉讼应当尊重生态环境的整体性特征及环境保护法律规定的新趋势、新样态，不能仅对某一环境行政部门的环境行政不作为或者环境违法行为进行监督，而应当从环境公共利益的维护出发，找准环境问题的症结和根源，关注地方人民政府的环境履职行为。

2.强化对公共环境利益从过程到结果的全方位监督

尽管“两高”已经明确检察机关在环境公益诉讼中作为公益诉讼人的身份，但实践中，检察机关偏重环境检察监督及诉讼过程，忽视对整体环境利益维护结果的关注，致使检察环境公益诉讼所指向的生态环境和资源保护的效果大打折扣。

根据《2016-2017年中国环境资源审判白皮书》统计，2016年7月至2017年6月，各级人民法院共受理各类环境资源刑事案件16373件。抽取的43例样本中，55%的被告已受到刑事或行政处罚。检察机关作为公益诉讼人对该部分被告起诉率高达75%，环保社会组织则为60%。另外，检察机关也常常偏重追踪媒体所报道的热点。实际上，多数热点案件在媒体关注和政府干预下已得到一定程度的解决，甚至已经受到了惩罚，过度追责反倒显失公平，会从根本上削弱环境公益诉讼的正当性。

前文已述，目前的检察环境公益诉讼偏重对行政执法的履职督促，检察机关发现环境问题线索，向行政机关发出检察建议督促履职，只要环境行政机关进行了执法查处回复，检察机关就完结了该起环境检察公益诉讼案件。据统计，2018年，全国生态环境行政处罚案件下达处罚决定书18.6万份，罚没款金额152.8亿元，同比增长32%。这种仅关注执法行为不关注执法后果；仅关注本地环境不关注他域环境的监督模式，不仅与现阶段生态环境的整体性特征及新时期中国环境法治精神相违背，也会导致实践中一些环境行政部门为了避免被追责，做出一系列形式主义的“文山会海”行政行为故意留痕，而不关心实际的生态环境保护效果。这种状况与检察环境公益诉讼中对“环境公益”的边界定位不清有很大关系。目前，检察机关提起环境公益诉讼的法律依据是全国人民代表大会常务委员会颁布的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。根据徐祥民教授的总结和梳理，从2010年到2014年全国人大及其常务委员会制定的全部立法中的“社会公共利益”，以及2017年民事诉讼法和行政诉讼法修改中的“社会公共利益”，其所称谓的“社会公共利益”都属于私益属性。[23]“环境国益诉讼”中的“国益”也不是环境公益诉讼所欲维护的环境公益。2017年《行政诉讼法》第25条第4款规定的“国有财产保护”、“国有土地使用权出让”领域的“国益诉讼”——以维护“国家利益”为目的的公益诉讼是成立的，但这两个“领域”的利益说到底都是财产利益。

环境公益诉讼所欲维护的利益是环境利益，是“清洁的水、多姿多彩的生物世界和厚实的臭氧层”，是未发生不利变化的环境的自然面貌。在“生态环境和资源保护”“领域”要维护的环境利益就是使“水”变“清洁”，使“生物世界”变得更加“多姿多彩”，使“臭氧层”变得更加“厚实”。[24]然而，现阶段检察环境行政公益诉讼按照传统行政公益诉讼理念，从纠正环境行政行为出发来维护公共利益，这种理念和制度安排难以达到维护公共环境利益的目的。因此，对公共环境保护的公益诉讼需要法律法规进一步明晰并做出制度安排。但就现阶段而言，无论大家对环境公益的概念如何理解，以环境私益诉讼兼顾保护环境公共利益的功能作为反对设立环境公益诉讼制度的理由是不足以成立的。[25]

在具体实践中，检察环境公益诉讼需要厘清环境公益的内涵层级，其作为公益代表人行使诉讼权力而参与环境诉讼时，不仅要关注社会公共利益中的众人私益，更应当着眼于维护公共环境利益的结果导向，重在保护人类赖以生存的共同生态环境系统，而不能单纯关注环境行政行为本身。比如对倾倒固体废物案件的检察监督，检察机关在督促生态环境主管部门对违法车辆进行罚款并责令清理固体废物的同时，应当跟踪监督生态环境主管部门查找固体废物的来源、责令固体废物生产单位依法适当处置，并将固体废物的后置结果回复作为环境检察监督的结案依据。

3.坚持督促监督与履职协调有机结合

前文已提出，我国检察机关具有法律监督、公诉、维护国家利益和社会公共利益等多种职能，同时，检察机关是我国社会治理体系的重要组成部分，人民性和服务性是其根本的工作定位。一般来说，“检察官的客观性要求检察官在履行职权、参与诉讼中，必须从维护国家、社会利益的角度出发，站在维护法律公正实施的立场，而不是单纯处于追诉者的立场，单纯追究犯罪或单纯保护被害人的利益”。[5]P60最近，最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告中提出，检察机关与政法机关虽分工不同，但工作目标、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。公益诉讼检察的本质是助力依法行政，共同维护人民根本利益，把以人民为中心落到实处。[26]因此，我国检察环境公益诉讼的目的不是为了胜诉，而是为了保证公共环境利益的实现。《行诉法(2017)》创立的检察行政公益诉讼，就是国家专门法律监督机关督促负有具体管理职责的机关履行其职责的诉讼，是一种督促诉讼。目前，检察环境公益诉讼实践创新了多种监督形式，不仅对事后监督、结果监督，更增设了事前监督，从而形成对环境行政违法行为事前、事中、事后全过程监督，拓展了传统检察监督的内涵和外延。

同时，我国检察机关也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是维护社会和谐安定的重要部门和环节。“目前我国检察机关的监督理念正在实现三个转变，即从威慑型监督向权威型监督转型，从对立型监督向共赢型监督转型，从单一型监督向系统型监督转型”。[27]实践中，检察机关与行政机关之间多部门、多方位协同配合，形成了既依法督促又协同履职的新型监督关系。如湖北省黄石市因违章建筑破坏磁湖生态环境长达14年没有解决，黄石市国土局主动上门要求检察监督，检察机关向五家行政机关发出诉前检察建议，督促联合执法从而成功破解了难题。[28]

另外，浙江省江山市检察院通过“网格+检察”模式，将检察机关的法律监督职能融入环境网格管理及社会治理平台，通过综合指挥体系，有效整合各类社会力量参与环境治理。检察机关可以查阅网格及基层治理平台数据资源，畅通环境检察监督信息通道。网格治理平台中涉及生态环境和资源保护的事件，平台综合指挥中心将检察院列为监督单位并移送相关证据材料，相关行政主管部门办理不力的，直接移送检察机关进行法律监督。“网格+检察”模式不仅通过网格化服务平台及时有效地促进了相关职能部门协同履职，同时扩展了检察机关获取环境违法信息的线索渠道。更重要的是，“网格+检察”的机制和平台使检察机关从信息检索、初查、立案到调查取证、实施监督、跟踪反馈，形成了环境保护检察监督的完整链条，获取的证据更加扎实，从而更加有效地促进了行政机关的协同履职。

综上，我国检察环境公益诉讼机制已逐渐使检察机关与行政管理形成高度一致的社会公益保护目标，检察机关广泛参与到相关环境行政机关的磋商与治理当中，进而形成环境公共利益保护的合力。

三、新时期检察环境公益诉讼优化进路

检察环境公益诉讼的功能发挥需要具体措施相互配合才能落地实施。结合现阶段检察环境公益诉讼的实践现状及面临的问题，检察环境公益诉讼的功能实现应从明确规范受理范围、优化环境行政检察监督实现方式、健全检察监督与行政治理协调配合机制三个方面予以强化。

(一)明确规范检察环境公益诉讼的受理范围

受理范围是检察环境公益诉讼的重要内容。虽然《民事诉讼法》及《行政诉讼法》对检察机关提起民事环境公益诉讼及行政公益诉讼有了原则规定，如在民事环境公益诉讼中遵循“特别法理优于一般法理原则”，针对同一违法行为，社会组织在起诉上具有一定的优先顺序。在行政公益诉讼中遵循“不侵犯行政机关核心功能”的原则；充分尊重宪法对国家权力的配置以及权力间相互关系的安排。但实践中检察机关通过各种途径获得的环境违法案件比较复杂，哪些案件是检察机关应该受理的类型？检察机关又如何发挥监督作用？应当在哪些范围主动积极作为？尽管有学者提出，“通过最强公共利益标准与诉讼经济标准的衡量，将检察机关定位为环境公益诉讼的第一起诉顺位，环保社会组织和公民分列第二、三位”。[29]此种提法固然不无道理，但检察机关最强公共利益代表的身份与其当然的第一起诉序位之间并不具有充分的逻辑关联。相反，最强公共利益代表身份恰恰表明，检察机关提起的环境公益诉讼案件应当有别于一般社会组织，应当注重公共环境利益的实质维护，强调生态环境的预防和修复效果，而不仅仅着眼于检察监督和诉讼本身。基于此，检察环境公益诉讼受理范围主要包括如下类型：

第一，对环境行政行为的诉前监督及环境行政公益诉讼。鉴于地方政府对区域环境质量维护的法定责任，作为公益诉讼和人民福祉的代表人，检察机关应当监督、督促有关环境行政机关积极履行生态环境和自然资源保护职责，并对行政不作为及违法行政行为进行检察监督并提起环境行政公益诉讼。该类案件目前在实践中已经成为检察环境公益诉讼的常态。

第二，刑事附带民事环境公益诉讼。对环境犯罪行为追究刑事责任，是检察机关的职责所在。2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中增加了刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型，明确规定，在生态环境和资源保护类刑事案件中，需要追究被告人侵害环境公共利益民事责任的，检察机关可以提起附带民事公益诉讼，由同一审判组织一并审理，以节约司法资源。

第三，支持环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼。鉴于检察机关的职能特点及司法成本的节约，检察机关在环境民事公益诉讼中应当坚持谦抑、辅助和填补原则，优先由社会组织提起诉讼。[30]对于范围广、金额大、影响深、后果严重的案件，由相对弱势的社会组织提起诉讼不利于及时有效地保护环境，检察机关应当参与支持诉讼。没有社会组织提起诉讼的环境民事违法案件，检察机关可向相关行政机关发出检察建议，督促相关行政机关启动生态环境损害赔偿程序，并积极参与到生态环境损害赔偿磋商程序中。

第四，相关环境行政部门移交或者社会公众举报的案件。检察机关在接受环境行政部门移交或社会公众举报的案件后，应当启动调查程序，情况属实的应当启动相应的环境行政公益诉讼程序。为防止检察机关怠于履行职责，应规定行政机关与举报人对于检察机关不予立案的决定有权要求其上级检察机关进行复核。

第五，对社会组织提起的环境公益诉讼的道德风险监督。尽管社会组织具有环境公益性，但是作为自律性管理的民间组织，社会组织在环境公益诉讼过程中存在处分环境公益的道德风险问题。比如，某化工厂在某湖湿地填埋了几千吨危险废物，环保社会组织起诉要求被告赔偿5255万并支付2%的律师费，经法院调解，企业同意支付1000万及律师费后，原告随后撤诉。在调解中，原告也通常会放弃或者减少部分诉讼请求，以换取其它利益。检察院应当对支持起诉的社会组织的原告处分权进行监督，以确保公共环境利益的实现。

第六，生态修复费用的使用监督。目前生态环境修复资金的使用和管理不公开透明。“泰州常隆公司天价赔偿案”中，被告支付的1.6亿余元生态环境修复资金，已经用掉1.35亿，但法院并不了解资金的具体运用。各地财政的环境修复专项基金账户，通常与其他资金混同使用，生态修复效果无法保障。检察院作为环境公益代表人应将环境诉讼和生态修复衔接起来，以加强资金监督，发挥资金效用，真正达到保护环境的目的。

第七，气候变化等新领域的案件监督。随着世界经济一体化的全面加速以及一带一路的合作共赢，中国正同世界各国一道共同建设美丽地球家园，构建人类命运共同体。2016年中国签署《巴黎协定》时承诺，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%。然而，部分地方政府及国有垄断部门基于短期经济利益考虑而消极节能减排的现象时有发生。2017年6月，自然之友起诉国网甘肃公司，认为甘肃电力公司没有按照可再生能源法的规定对其省内的风能和太阳能光伏发电进行全额收购，未被全额收购的风能、太阳能光伏发电由燃煤发电所替代导致排放二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等，造成环境影响，损害了社会公共利益。法院认为，国网甘肃电力公司作为电力购销和调配电力供应的电网企业，并非发电企业，其本身并不能具体实施污染环境、破坏生态的行为，因此驳回自然之友的起诉。

由于气候变化的科学不确定性及其损害在现实生活中的不显著性，按照传统诉讼的资格门槛对原被告加以要求将会在很大程度上阻碍原告的救济管道。[31]公益诉讼本质上是客观诉讼，客观诉讼除了可救济具体受损公益之外，还具有维护制度公益的功能。作为环境公益的代表，检察机关提起公益诉讼的范围可从保护受损的具体公益拓展到保护既定的制度公益，[32]因此，检察机关应当积极参与到气候变化等新领域环境公益的法律监督中。

检察环境公益诉讼受理范围的选择应以公共环境利益的维护为目标，以督促行政履职为手段，不仅关注行政行为管制过程，更要关注公共环境利益的维护结果。具体受理范围也应当适应特定时期经济社会文化发展的要求，服务于环境公益诉讼功能的有效发挥。

(二)优化环境行政检察监督的实现方式

法律监督是检察机关的主要职能，行政检察监督是检察监督的重要组成部分。检察环境行政公益诉讼的重要监督环节是诉前程序，检察机关通过检察建议等形式督促行政履职，这种方式可以更好地发挥检察机关的法律监督职能，有效节约司法成本。虽然检察环境行政公益诉讼中提起诉讼是刚性手段，但司法成本较高，而且行政权、检察权、司法权三权在法庭上博弈，会严重影响国家权力的公信力。根据笔者调研的浙江省江山市检察院检察环境公益诉讼实践状况，自2018年以来，江山市检察院所受理的环境公益诉讼案件中，仅1起属于环境民事公益诉讼案件，其余均为检察环境行政公益诉讼案件，而且这些案件中没有1起提起诉讼，都是检察机关通过诉前检察监督予以解决。诉前检察监督的有效实施对提高办案效率，增强社会治理绩效，达到检察公益诉讼的双赢、多赢、共赢目的成效明显。但是，根据环境保护检察监督的实践现状，在跨域环境污染和资源破坏、源头治理等方面还需拓展对行政权的检察监督管辖权。

2017年7月，最高人民检察院下发了《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》(简称《办案指南》)，明确规定了检察行政公益诉讼案件的管辖情形，包括指定管辖、管辖权转移、管辖权协商等。对于跨域生态环境和资源破坏的案件，《办案指南》规定：下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。上级人民检察院可以根据案件情况，在与人民法院沟通协商后，共同将行政公益诉讼案件指定辖区内其他下级人民检察院或者跨区划人民检察院管辖。同时，《办案指南》也规定了案件线索备案管理制度，要求重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。但是，《办案指南》是从检察行政公益诉讼中提起诉讼的角度进行的制度安排。检察院在办理行政公益诉讼案件过程中，通过诉前程序和提起诉讼两种方式实现对行政权的监督。[33]诉前程序与提起诉讼是一体两面、相辅相成的，尽管提起诉讼是检察院法律监督职能的延伸和重要组成部分，然而，鉴于环境行政公益诉讼中绝大部分案件是通过诉前程序的检察建议发挥监督效力，因此，明确诉前程序中检察监督的管辖权就显得尤为重要。

目前，最高人民法院已经改革了行政案件管辖制度，规定通过提级管辖和指定管辖逐步实现易受地方因素影响的行政案件由中级以上人民法院管辖，有关环境资源审判基本形成了以流域、自然保护区等生态功能区为单位实行跨行政区划集中管辖的模式，比如青海为保护长江源头三江源国家公园设立三江源生态法庭；河南省高级人民法院根据全省地貌和水域现状，对沿黄河流域向东区域发生的重大污染案件指定郑州市中级人民法院集中管辖；贵州省高级人民法院根据省内主要河流的流域范围将全省划分为四个生态司法保护板块，由4个中级人民法院、5个基层人民法院集中管辖包括环境公益诉讼等相关案件。[34]

检察机关也应当打破现行的行政区域限制，由省级以上检察机关根据自然环境单元(流域水文单元或生态功能区划分)划定特殊管辖范围进行集中管辖，全面对自然环境单元内的环境行政履职行为进行检察监督。另外还可以建立跨域环境检察监督的联动机制，在省级行政区域或者自然环境单元内建立生态环境检察监督信息共享平台，任一行政区域内的检察监督案件都应当追踪处理后果，避免生态环境危害行为的不法转移。需要跨省联动的环境违法案件，涉事检察机关可以报请上级人民检察院进行协调。对县级以上人民政府的检察监督，可以报请上一级人民检察机关直接管辖。

(三)完善检察监督权与行政权的协同互动机制

生态环境的整体性特征需要多部门的协同配合。检察环境公益诉讼涉及公安、司法、生态环境、自然资源、水利、农业农村、住房与城建等多个职能部门。根据检察机关既督促履职又配合履职的职能定位，为了实现维护公共环境利益的结果导向，健全完善检察监督权与各行政权之间的沟通与协同互动机制非常必要。建立协同互动机制的目的，一是通过该机制实现生态环境与资源保护的信息共享，以利于形成环境保护的合力；二是生态环境和自然资源整体保护中，有关职能部门配合不力的，可以由检察机关督促相关行政机关配合履职。建立检察监督与行政权的协调互动机制，从传统对抗式的监督模式转变为共同解决环境污染与生态破坏的创新形式。[35]P193实践中，检察机关与相关环境监管部门已经建立了不同形式的大数据平台实现信息共享，将各种环境污染及生态破坏案件及时录入大数据平台，从线索发现、证据核实到案件审查、庭审应对等全程实现信息共享。通过信息共享大数据平台，检察机关可全面了解环境行政履职情况，全程参与生态环境损害的预防、磋商和调解。接下来需要进一步完善各相关环境职能部门信息上报制度，明确上报期限和上报程序。同时，进一步明确检察机关督促协同配合的程序及责任机制。

另外，要进一步完善检察建议制度。根据最高人民检察院修订的《人民检察院检察建议工作规定》，检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。由此看来，检察建议的范围涉及面很宽，但检察环境公益诉讼实践中检察建议仅仅作为环境行政公益诉讼的诉前程序来平衡环境保护中行政权与司法权的配置。从有利于维护环境公共利益的效果来看，尤其从环境保护的预防原则来看，检察建议制度应当从以下方面进行完善：

1.明确界定环境保护检察建议的类型及效力

鉴于实践中检察建议对促进环境行政履职的有效性及司法成本的节约，鉴于生态环境和资源保护预防为主的原则，环境保护的检察建议可以分为两种类型：一是在相关环境行政机关发现并处理环境违法行为之前发出的检察建议。该检察建议本质上是检察机关对相关环境行政机关发出的工作建议，是为了维护公共环境利益而进行的环境保护事前检察监督。为了维护环境公共利益，检察机关在履职过程中只要发现了环境违法行为，无论行政机关是否处理，都可以向环境行政主管发出检察建议。该种类型的检察建议可以起到提醒相关行政部门及时履职的作用，是环境保护的事前监督，但该类型的检察建议法律效力不同于因环境行政违法或者行政不作为而发出的检察建议，不以提起环境行政公益诉讼为结果；二是环境行政公益诉讼诉前检察建议。该种类型的检察建议是现行行政公益诉讼的前置程序，有利于检察机关对行政机关进行法律监督，同时又不使司法权干预行政权的正当运转。该种类型的检察建议规定了履职期限，如果一定期限内行政机关不能有效履行检察建议内容，检察机关就向法院提起环境行政公益诉讼。

2.加强对检察建议的效果监督

实践中的检察监督偏重于对行政机关的执法监督，而且一般要求行政机关以书面答复为主要形式，并没有跟踪检察监督在生态环境损害预防和修复方面的实际效果，导致环境公共利益的维护效果不佳。检察机关应当从维护公共环境利益的结果出发，跟踪检察建议的实际履行效果。检察环境公益诉讼案件卷宗除了记载相关环境行政部门对检察建议的履职情况书面回复外，还应当包括生态环境和资源保护的实际维护效果。另外，由于不同类型的检察建议所对应的法律效力不同，还需要进一步明确不同诉前程序终结及诉前程序转入诉讼程序的具体情形。[36]

结语

检察环境公益诉讼在实践中顺利实施需要尊重中国的政治体制和现实国情。本文针对检察环境公益诉讼实践现状及问题，立足新时期环境法治发展态势，提出中国检察环境公益诉讼应当强调对地方政府环境行政责任的检察监督；强化维护公共环境利益的结果导向；督促监督与履职协调相配合，并初步探讨了检察环境公益诉讼受理范围、检察监督管辖权拓展以及检察监督权与行政权的协同配合机制。检察环境公益诉讼作为我国环境保护和法治建设的重要创新举措，对环境公益的内涵分层及实现方式、检察环境公益诉讼的受理范围、检察监督管辖权拓展、检察建议的类型及效力等方面还有许多值得探讨的空间，这是一个长期而有意义的过程。

注释：

① 根据马斯洛需求理论，人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是：生理需求(呼吸、水、食物、睡眠等)、安全需求(人身安全、健康保障等)、情感和归属的需求、尊重需求和自我实现需求。

② 2014年《中华人民共和国环境保护法》第五条：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”

③ 《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

④ 《中华人民共和国宪法》第二十六条第一款规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害。”

⑤ 《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”

⑥ 2017年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

2017年《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。”

⑦ 2016年10月26日，广东省清远市清新区人民检察院因清新区浸潭镇人民政府违法行使职权，依法向清新区人民法院提起行政公益诉讼；2016年12月6日，贵州省贵阳市白云区人民检察院对该区艳山红镇人民政府怠于履行垃圾管理职责行为，向贵阳市清镇市人民法院提起行政公益诉讼。

⑧ 2015年《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条：“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。”

⑨ 2017年《中华人民共和国水污染防治法》第五条：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”

⑩ 2019年8月23日，第十三届全国人大常委会第十二次会议举行第二次全体会议，全国人大常委会委员长栗战书作全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告，报告指出：“河长制从‘有名’到‘有实’还有较大差距。”