北极航道航行自由争端及我国的应对策略*

杨显滨

(上海大学法学院,上海 200444)

一、北极航道的法律地位争锋与定性

北极航道分为中央航道、东北航道和西北航道。中央航道也被称为北冰洋中心区航道、极点航道，从加拿大丘吉尔港出发，横跨北冰洋高纬度水域，抵达俄罗斯摩尔曼斯克港。东北航道紧邻俄罗斯，亦被其称为北方海航道，起点为东北亚各港口，经白令海峡，依次穿越俄罗斯和挪威的北部海域，最终抵达欧洲各港口。西北航道贯穿加拿大北部群岛水域，将太平洋与大西洋相连，起于北美东海岸各港口，途经戴维斯海峡、加拿大北极群岛、美国阿拉斯加北部波弗特海，终于东北亚各港口。[1]中央航道地处北冰洋高纬度地区，属于公海范畴，且通航条件尚未成熟，各国并无太多异议，故本文不予探讨。对于东北航道和西北航道，环北极八国①和相关北极域外国均有不同的利益诉求，立场迥异，时至今日仍未对东北航道和西北航道的法律地位达成共识。1982年10月签署的《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中的相关制度，基于自身缺陷亦难以从根源上化解北极航道的法律地位之争。近年来，北极航道海冰加速消融，通航条件日渐成熟，北极航道的法律地位和管辖权争端纷至沓来。作为北极沿岸国，俄罗斯、加拿大凭借地理优势，分别对东北航道和西北航道提出“内水化”主张，宣示主权。未经同意，其他国家船只不能穿越北极航道，航行自由受到俄加两国管辖措施的钳制。以美国为代表的其他国家则主张北极航道的法律地位为用于国际航行的海峡，海峡沿岸国不应妨碍其他国家船只享有的过境通行权和无害通过权。

(一)“内水化”主张与驳斥

俄罗斯对东北航道进行“内水化”管理，积极主张东北航道相关水域为内水，其拥有主权，法理依据主要为“扇形理论”、“直线基线法”和“历史性权利”等。“扇形理论”是指以北极点为圆心，以东西两条国界线为腰，以某条纬线为底而构成的扇形区域应归属于邻接极点的国家。1926年4月15日，苏联中央执行委员会通过法案单方面宣布，凡位于苏联北部海岸，北极和东经32°4′35″至西经168°49′30″之间的所有陆地和岛屿，无论其已被发现或将来可能被发现，均属于苏联领土。[2]为宣誓对东北航道相关水域的主权，俄罗斯进一步完善了该法案。有学者进行扩大解释，坚称法案中的“陆地和岛屿”应当包括冰块和附近海域。[3]由于“扇形理论”缺乏国际法基础，在国际社会饱受质疑，美国、挪威、丹麦等国表示反对，故俄罗斯此后在公开场合避而不谈“扇形理论”。为弥补“扇形理论”的缺陷，俄罗斯采用“直线基线法”支撑其对东北航道的主权主张。从1984年至1985年，苏联先后颁布法令，对北冰洋地区海岸和岛屿采用“直线基线法”进行划界，在太平洋、北冰洋、日本海、鄂霍次克海、白令海、波罗的海和黑海范围内采用“直线基线法”，仅在北冰洋沿岸就确定了391个坐标点，建立起庞大的直线基线体系，“直线基线法”被滥用。[4]P64苏联解体后，俄罗斯仍继受其主张，招致其他国家的强烈反对。譬如，俄罗斯在划分海湾时采用了28条直线基线，仅有5条基线满足不超过24海里标准。对于剩下23条直线基线所涵盖的水域，僭越了《公约》第10条和《领海及毗连区公约》第7条的规定，应认定为无效。[5]此外，新地岛和瓦伊加奇岛间的直线基线过长，东西两侧基线均超过24海里，将两岛间的喀拉门海峡划定为内水，阻断了东北航道的必经之路。另外，俄罗斯借助“历史性权利”来证成“内水化”主张。1964年7月21日，苏联依据“历史性权利”，第一次公开宣称拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡是苏联的“历史性水域”，故而享有主权。1983年《苏联国家边疆法》规定，历史上属于苏联的海湾、水湾、海和海峡等均是苏联的“历史性水域”，构成内水。[6]1998年，《俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法》第14条规定，北方海航道是俄罗斯在北极地区历史上形成的国家统一运输线。[7]此外，俄罗斯先后颁布一系列法令，实行航行许可制度，要求外国船舶在通过东北航道相关海峡时接受强制性引航、破冰等付费服务。可是，俄罗斯仅对拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡提出正式主张，不能就此认定东北航道的其他海峡亦为“历史性水域”。对于拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡，俄罗斯虽采取持续有效的管辖措施，但美国等北极沿岸国明确表示反对，国际社会默认要素缺位，“历史性水域”主张亦难成立。据此，俄罗斯对东北航道的“内水化”主张疑点重重，值得推敲。

与俄罗斯相似，加拿大对西北航道的“内水化”主张同样建立在“扇形理论”、“直线基线法”和“历史性权利”的基础之上。加拿大的“扇形理论”主张可追溯至20世纪初。加拿大内政部于1904年和1906年出版的两幅地图，均将北极点和西经60°至140°间的土地和岛屿划为本国领土。1907年，加拿大参议员普瓦里耶指出，“从一国的东西两端国界线延伸至北极点之间所发现的所有土地，该国均享有或应当享有主权，其领土范围也扩展至北极地区”。[8]基于当时西北航道环境条件恶劣，加拿大并未对西北航道周围水域宣誓主权。但在1946年，加拿大驻美国大使皮尔逊提出，依据“扇形理论”，加拿大的主权不仅及于扇形区域内陆地，更涵盖冰封的海洋。[9]此后，加拿大虽不再提及，但从未放弃“扇形理论”。时至今日，加拿大的官方地图仍囊括上述扇形区域。[10]“扇形理论”的天然缺陷使得加拿大转而诉诸“直线基线法”，力争将其作为主权权利主张的法理基础。1985年9月10日，加拿大在北极群岛间划定直线基线，主张群岛内所有水域均为其内水。[9]美国、挪威、丹麦等国提出抗议，质疑加拿大直线基线的合法性，认为其明显偏离海岸的一般方向，与《公约》第7条第3款相悖，并非所有基线内水域均属于加拿大内水。同时，加拿大坚称，因“历史性权利”的存在，西北航道构成“历史性水域”。加拿大第一次针对西北航道正式提出“历史性水域”主张源于1973年该国法律事务局的一封函件。该函宣称，“尽管加拿大未在条约或法律中宣誓主权，但基于历史，加拿大北极群岛内水域为其内水。”[11]P76此后，加拿大在各种场合，颁布多部法规、签发相关文件，证明北极航道是其“历史性内水”，1985年划定的直线基线更是强化了这一法律地位，排除了无害通过制度和过境通行制度在西北航道的适用。可“历史性权利”的构成要求该国持续有效地行使管辖权，包括立法行为、行政行为和司法行为。[12]若无实际管辖行为，“历史性权利”主张恐难成立。在历史上，美国船只舰艇未经加拿大同意，数次穿越西北航道。加拿大未公开反对，亦未采取实际有效的管辖行为。同时，美国、挪威、丹麦等国均对加拿大的“历史性水域”主张表示反对。综上，加拿大主张西北航道为其“历史性水域”的说法缺乏国际法依据，恐难自圆其说。

(二)用于国际航行的海峡主张与证成

俄加两国立场固然有利于维护其海洋权益，却为其他国家航行自由设置障碍，国际社会的反对声浪此起彼伏。美国、挪威、丹麦等国为保障其在北极航道的航行自由权，冲破俄加两国的管制，宣称北极航道属于用于国际航行的海峡(以下简称国际海峡)，其他国家船只享有过境通行权或无害通过权。国际海峡制度起源于1949年的“科孚海峡案”②，国际法院在判决书中首次提出国际海峡概念，并给出此类海峡的判断标准。1982年《公约》吸纳这一提法和标准，第37条规定，在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡适用过境通行。基于此，国际海峡的构成标准有二：一是地理标准。海峡两端分别连接公海和专属经济区，或公海和公海，或专属经济区和专属经济区，此为形式要件。二是功能标准。海峡需用于国际航行，此为实质要件。

东北航道东西两端连接太平洋与大西洋，沿线海峡共计58个，其中喀拉海峡、白令海峡、德朗海峡、拉普捷夫海峡、维利基茨基海峡等对该航道起关键性作用，其间均存在公海水域。[13]西北航道亦由诸多海峡相连形成，东部连接巴芬湾、戴维斯海峡、拉布拉多海和大西洋，西部连接波弗特海、楚科奇海、白令海峡和太平洋，航道两端均有公海和专属经济区。[14]可见，东北航道和西北航道均符合国际海峡的地理标准，国际社会对此表示认可，并无太多异议。我国应当在公开场合不断发声，对东北航道和西北航道符合国际海峡的地理标准做出正面回应，为北极航道作为国际海峡的法律属性定位奠定理论基础。东北航道和西北航道是否符合国际海峡的功能标准尚存争议。俄加两国学者认为，国际法院在“科孚海峡案”中创设了通航量要求。[15]而东北航道和西北航道的通航规模显然小于北科孚海峡，故北极航道难以满足功能标准，非国际海峡。这一说法并未得到国际社会的广泛认同。第三次联合国海洋法会议主席Tommy Koh教授认为，“实际使用虽是证明国际海峡的必要条件，但使用量和用于国际航行并无干系。”[16]审视上述纷争，不难发现当前争议的焦点是北极航道是否满足功能标准。逡巡国际社会，对《公约》第37条“用于国际航行”的理解存在分歧，原因在于《公约》第三部分用于国际航行的海峡制度并未对国际海峡作出全面、细致的规定，国际海峡功能标准的具体界定是未知的。[17]P51国际法院在“科孚海峡案”中提及通航量，旨在证明北科孚海峡曾用于国际航行，即存在通航的客观事实，并未创设所谓的通航量门槛，俄加两国把通航量作为衡量一个海峡是否为国际海峡的功能标准，是对国际法院判决的曲解，缺乏依据。实际上，与相对稳定的地理标准不同，功能标准处于不断的发展变化之中，贸易需求和通航条件直接影响一个海峡的通航量大小及国际航行功能的施展程度，故功能标准具有动态性。[18]此外，当前相对较小的通航量并不能否认已有外国船舶在北极航道航行的既定事实，且在不久的将来，可以预见东北航道和西北航道的大规模开发和商业航行即将成为现实，必将进一步满足功能标准，强化北极航道的国际海峡地位。根据《公约》第38条第1款的规定，所有船舶和飞机在东北航道和西北航道均享有过境通行权，海峡沿岸国不应妨碍其他国家船舶的过境通行。

据此，针对国际社会关于国际海峡的功能标准之争，我国应当从《公约》第37条入手，探寻国际海峡的功能标准。《公约》第37条使用“用于国际航行”的措辞，虽是对功能标准的实际反映，但并未说明是“已用于国际航行”，还是“可用于国际航行”，更未提及航行量问题。国际法院在“科孚海峡案”中提及航行量，仅仅是为了说明北科孚海峡已用于国际航行，不能就此得出一个海峡要想认定为国际海峡需达到一定的航行量。功能标准应当凸显的是“功能”，应包括“已有功能”标准和“未来功能”标准。从“已有功能”标准看，历史上已有船只潜艇穿越东北航道和西北航道的成功先例，从“未来功能”标准看，北极冰雪逐步消融，北极航道的通航区域不断扩大，满足国际海峡所应符合的“未来功能”已不再是问题。我国可以《公约》第37条为依据，提出构建国际海峡功能标准的具体认定规则，也就是说，“已有功能”标准和“未来功能”标准具备其一即可认定一个海峡在符合其他条件下为国际海峡。因此，我国可以在“已有功能”标准和“未来功能”的标准下，主张北极航道为国际海峡，我国及其他国家在北极航道享有过境通行权和无害通过权，海峡沿岸国无权干涉。

二、北极航道军事活动自由的证伪与属性

在第三次联合国海洋法会议关于国际海峡的谈判中，各国曾围绕国际海峡的航行制度、规定沿岸国权利的方式等问题展开激烈交锋。美国、苏联主张应在国际海峡实行和公海一样的航行与飞越自由制度；塞浦路斯等国则认为此类海峡属于沿岸国领海，力主适用无害通过制度；英国则提出“过境通行”主张，各国船舶和飞机的过境通行不应受任何阻碍。最终《公约》采纳了英国的意见，创设了全新的过境通行制度。[17]P51-53审视《公约》第三部分，强调以继续不停和迅速过境为目的，所有船舶和飞机都拥有过境通行权，均可行使航行和飞越自由，其中并未限制船舶的类型、大小、吨位，故军事船舶亦被包含在内。基于独特的气候、地形条件和丰富的战略资源，北极航道具有极高的军事战略价值，海冰消融更是给某些海洋大国加强在北极航道的军事存在提供了绝佳契机。近年来，美国船只舰艇在北极航道的军事航行引发了系列冲突，北约军演则使事态进一步恶化，军舰在北极航道的军事航行自由问题备受瞩目，其中，以军事演习③和军事测量问题最具争议性。

(一)军事演习自由的驳斥与非法性论证

近年来，通航条件日渐成熟的北极航道沦为海洋大国的角力场，军事摩擦与冲突不断升级。凭借地缘优势，环北极国家已将强化军事力量列为未来在北极航道活动的重要方向，北极航道的安全隐忧日益凸显。2018年10月，美国“哈里·杜鲁门”号航空母舰穿越北极地区，前往挪威参加北约“三叉戟接点”军事演习。[19]面对他国的军事挑战，俄罗斯和加拿大一直视北极航道为天然的国防屏障，严令禁止军事演习等军事活动。值得考问的是，北极航道军事演习的合法性问题，检视相关国际法条文，不难发现此类行为没有国际法依据，应予禁止。我国应当对北极航道军事演习自由进行驳斥，秉持北极航道军事演习禁止观点，除非获得沿海国的许可，并对其非法属性进行论证，争取得到国际社会的认可和共鸣。

一是军事演习具有政治目的，与过境通行目的不符。传统意义上的军事演习属于一国的内政范畴，是提升军队作战能力、行使国家自卫权的手段之一。由于军事演习是军队的战前训练和战争准备，而战争又是政治的工具和另一种展现形式，故军事演习不可避免地具有政治价值，带有政治目的。[20]随着国际格局变化，军事演习早已突破了国别和地域限制，联合军事演习日益增多，各国通过联合其他国家的军事力量来展示武力，实现政治诉求，企及最大化的政治利益。《公约》第38条第2款的规定明确将过境通行限定在继续不停和迅速过境的目的，军事演习的鲜明政治目的严重悖离了过境通行制度的目的要求，合法性基础丧失。我国可以军事演习目的与国际海峡过境通行目的不符而主张北极航道军事演习应予禁止，切实尊重和维护沿岸国的国防、军事、经济、政治等安全。二是军事演习有违和平目的。《公约》第88条规定，公海应只用于和平目的，并通过《公约》第58条适用于专属经济区。表面上看，这一目的仅规定在公海和专属经济区的相关制度中，但和平目的的精神在其他部分亦得到彰显。《公约》序言提到，“认识到……为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途……。”《公约》第十六部分在一般规定的第301条中亦对海洋的和平使用进行了具体规定。和平目的早已成为《公约》所确立的一般国际法原则，足以统摄《公约》所调整的各种水域，和平目的要求同样适用于国际海峡，无论一国是否批准《公约》，皆应遵守和平目的原则。可问题在于《公约》并未解释何为和平目的，也从未明文禁止军事演习。[21]此时判断军事演习是否符合和平目的绝非难事，只需检验其是否与《公约》和《联合国宪章》(以下简称《宪章》)的相关规定相一致即可。《公约》第301条规定，“缔约国……应不对任何国家的领土完整或政治独立进行武力威胁或使用武力，或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符的方式进行武力威胁或使用武力。”《宪章》第2条第4款同样提出“各成员国不得使用威胁或武力……侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”，《公约》第39条第1款亦作出类似规定。由此可见，若某一行为构成武力威胁或使用武力，损害他国领土完整或政治独立，则不符合和平目的。放眼北极航道，从北极点到周边各国的距离几乎相等，从北冰洋发射的导弹足以对沿岸国形成巨大的军事威慑。[22]因此，北极航道的军事演习偏离了《公约》和《宪章》所确立的基本原则和宗旨，有违和平目的，烙上了非法烙印。我国应当在国际社会发声，因北极航道军事演习对沿岸国构成武力威胁，或为使用武力提供便利，乃至具有使用武力发动战争的可能性，未经沿岸国的许可，其他国家禁止在北极航道的相关水域举行军事演习。三是军事演习不符合过境通行的通常方式。《公约》第39条第1款规定，“除因不可抗力或遇难而有必要外，不从事其继续不停和迅速过境的通常方式所附带发生的活动以外的任何活动。”此条虽是对船舶在国际海峡航行自由权的限制，但较为笼统，并未明确何为“通常方式”，《公约》其他部分对此同样保持沉默，未做详细规定。原则上，我国在判断船舶航行是否属于过境通行的通常方式有赖于当时的特定背景和实际情况，例如对潜艇的过境通行而言，需根据海峡类型、交通密度、任务性质、航道规则等要素进行综合考量。[23]军舰过境通行的通常方式应是利用所携带的雷达、声纳等安全设备，保持航行习惯和戒备防御状态。航空母舰上的飞机起降和空中巡逻亦被视为通常方式。[24]而军事演习中的军舰和潜艇携带战备物资，时刻保持战斗状态，与过境通行的通常方式相左，故我国可以主张北极航道的军事演习缺乏国际法理论支撑，不具合法性。四是禁止国际海峡内的军事演习是《公约》的应有之意。我国可以根据《公约》第40条关于“外国船舶，包括海洋科学研究和水文测量的船舶在内，在过境通行时，非经海峡沿岸国事前准许，不得进行任何研究或测量活动”的规定，推导出相较于军事演习而言，“研究或测量活动”对沿岸国的威胁较小。即使如此，《公约》仍然认为其他国家在国际海峡内的“研究或测量活动”需要经过沿岸国的事前许可，据此可以得出其他国家在作为国际海峡的北极航道进行军事演习亦需得到沿岸国的事前许可。纵然《公约》第38条使用的是“所有船舶和飞机”的措辞，但《公约》第40条可以看做是对第38条的限定。所以，我国应当遵照《公约》第38条和第40条的相关规定，坚持非经沿岸国的事先许可，其他国家禁止在北极航道举行军事演习。

(二)军事测量绝对性自由的驳斥与相对性自由的定位

《公约》本身并未给军事测量活动作出明确定义，联合国海洋事务与海洋法司曾对与之相类似的水文测量给出定义，即“为描绘海底和海岸的准确地质构造和其与陆地的地理联系，以及海洋的特征和动力变化，观测与之相关的数据参数，它对划定基线、基点和地理位置十分必要。”[25]军事测量和水文测量关系紧密，二者在测量对象和方法上存在雷同，均凭借科技手段，在海域中探测和搜集海底地形与地貌、海洋气象与水文、海浪、海潮等各类数据信息，唯一区别在于二者的用途判若鸿沟。水文测量以保障航行安全、提升海洋研究水平为宗旨，具有和平使用目的，军事测量则服务于搜集甚至窃取军事情报为军事目的，[26]但用途的不同无法掩盖二者界限的模糊性。海洋测量船的发展历程表明，当今绝大多数从事测量活动的船舶均归各国军事部门管辖，例如美国共有三类十余艘从事海上情报搜集任务的测量船均隶属于军事海运司令部。截至2013年，国际海道测量组织成员国中有62.5%的国家注册的测量船舶的主管部门是国防部和海军。[27]当前的测量船舶兼具水文测量和军事测量两大功能，其搜集的海洋数据虽可用于海洋科学研究与和平使用等目的，但为军事斗争服务仍居于第一要位。所以，凡服务于军事目的的测量船舶，应与进行水文测量的船舶进行区分，军事测量应受到一定程度的限制，是相对性自由。与水文测量有关的主要是《公约》第40条，即水文测量受到沿岸国法律与规章的调整，至于军事测量第三部分用于国际航行的海峡制度未置可否。[28]可是，基于军事测量对沿岸国国家安全可能构成的威胁性较大，我国可以建议其他国家在沿岸国进行军事测量需遵守更严厉的规则。《公约》第40条对水文测量的要求是经过沿岸国的事先许可，军事测量除需获得沿海国的事先许可外，应遵循和平目的原则和适当顾及原则，并严格遵循过境通行和无害通过的通行方式。

纵使国际海峡所及水域包括领海、专属经济区和公海，但目前国际社会关于军事测量的争端主要集中在北极航道内的专属经济区，北极航道丰富的战略资源和日益显现的战略价值助推了各国进行军事测量的现实诉求。美国坚持，军事测量活动属于航行自由，沿岸国的管辖构成对航行自由的牵掣。[29]早在上世纪60年代，美国就曾意图派遣船舶赴东北航道相关海峡开展军事测量活动，收集东西伯利亚海的数据，苏联对此表示强烈抗议。[6]反观北极航道沿岸国，俄罗斯和加拿大为维护本国战略利益，均采取航行许可制，严格限制军事船舶穿越北极航道，测量船舶亦包含在内。纵观两种观点，俄加两国的主张具有一定的合理性，应予肯定，军事测量活动应当提前得到沿岸国的事先许可，并符合和平目的和适当顾及原则，并满足过境通行与无害通过的通行方式。首先，《公约》第40条规定，外国船舶在过境通行国际海峡时，若没有取得海峡沿岸国的事前许可，不得从事任何研究及测量活动。该条作为一般性条款，并未限制船舶类型和测量方式，显然涵盖了军事测量活动。可这一禁止性条款并未彻底否定军事测量的可能性，只需征得沿岸国的事前许可，满足其他条件，军事测量活动不受妨碍。其次，航行自由是相对的，沿岸国的事前许可并不会妨害军事测量船舶的航行自由。根据《公约》第88条的规定，船舶航行应契合和平目的，尊重他国船只的航行自由，不得损害沿岸国利益。军事测量船有“海上情报吸尘器”之称，一国的测量船只要获得北极航道地形、地貌、海洋等参数，就掌握了战场要素，如有必要，该国作战舰艇在北极航道的航行可谓驾轻就熟。出于维护本国主权和安全的考虑，我国应支持沿岸国对其他国家在北极航道的军事测量活动施加限制。和公海上的航行自由不同，《公约》第38条规定过境通行权的目的在于禁止船舶在通过海峡时进行军事测量、军事演习、武器测试、监视、搜集情报、加油等活动。[23]因此，军事测量活动的事前许可是沿岸国行使《公约》所赋权利的合理体现，与航行自由精神相契合。此外，包括我国在内的其他国家在北极航道进行军事测量，在征得沿岸国事先许可的前提下，应遵循和平目的原则和适当顾及原则，并严格遵循过境通行和无害通过的通行方式。《公约》第39条第1款(b)关于“不对海峡沿岸国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力”的规定，是对和平目的原则的彰显和体现，其他国家经过沿岸国的事先许可在北极航道进行军事测量，应满足和平目的。《公约》第39条第3款(a)关于“适当顾及航行安全”的规定，表明《公约》对适当顾及原则的重视和关切。《公约》第39条1款(a)关于“毫不迟延地通过或飞越海峡”的规定和(c)项关于“不从事其继续不停和迅速过境的通常方式所附带发生的活动以外的任何活动”的规定及《公约》第45条第2款关于“不应予以停止”的规定，是对船舶和飞机过境通行、无害通过国际海峡的通行方式的规定，包括我国在内的海峡使用国在北极航道进行军事测量理应遵守，除非经过沿岸国的特别许可和授权。

三、海峡沿岸国和使用国的权利义务越位与矫正

根据前文所述，北极航道构成国际海峡，其他国家船舶享有过境通行权和无害通过权。遵循《公约》第三部分用于国际航行的海峡制度的相关规定，海峡沿岸国和海峡使用国在北极航道享有一定范围内的权利与义务，但在具体实践中，海峡沿岸国的权利和海峡使用国的义务不断扩张，跃离《公约》的合理边界，应予以矫正。

(一)海峡沿岸国的权利义务越位与矫正

《公约》第三部分用于国际航行的海峡制度对沿岸国就北极航道享有的权利和义务作出准确界定，其权利主要包括以下几个方面：(1)外国船舶进行研究和测量活动需获得海峡沿岸国的事先许可，旨在保障沿岸国利益和国防安全④；(2)指定海道和规定分道通航制，目标是促进船舶的安全通过，维护航行安全⑤；(3)立法权。《公约》第42条第1款授权海峡沿岸国针对航行安全、海上交通管理、污染防控、渔船捕鱼等事项制定相关法律和规章。海峡沿岸国领土和国际海峡地理上的紧邻关系决定了过境通行与海峡沿岸国利益密切相关，一切不当的过境通行行为势必会损害沿岸国的合法权益。立法权行使可以保护海峡水域安全，避免沿岸国利益遭受损害。海峡沿岸国所负的义务是，对其他国家的过境通行不应妨碍或予以停止，应将其所知的海峡内或海峡上空对航行或飞越有危险的任何情况及制定的相关法律和规章妥为公布。据此，俄罗斯和加拿大以保护航行安全和海洋环境为由，先后纷纷制定和出台了系列法律和规章，构成北极航道治理体系的重要组成部分。不过令人遗憾的是，两国的法律和规章偏离了《公约》的正常轨道，严重妨害了其他国家的航行自由。我国可以从以下两个方面对海峡沿岸国逾越《公约》赋予的权利义务边界，非法限制海峡使用国的过境通行权，实施“内水化”管控进行批驳，以揭露其本质，并提出切实可行的针对性措施。

一是强制性航行许可和收费破冰引航制度严重妨碍其他国家的过境通行权。俄罗斯于20世纪90年代先后颁布一系列法规及配套文件⑥，初步建立起东北航道的管理制度。2013年修订的《北方海航道水域航行规则》(以下简称《规则》)进一步完善了航行许可、破冰引航、收费标准等制度，恢复了北方海航道管理局(以下简称管理局)的职能。根据《规则》，管理局负责审核船舶在穿越东北航道前提交的的申请材料、颁发航行许可证。获准驶入的船舶在航行时必须每日定时向管理局报告船舶情况、地理位置等各种信息。管理局在评估船舶抗冰能力和冰情条件后，将强制要求符合条件的船舶接受有偿的破冰引航服务，且从事此项业务的破冰船必须经过管理局授权，悬挂俄罗斯国旗，引航员也必须为经过管理局认证的俄罗斯公民。[4]P69转视西北航道，加拿大早在1970年就出台了《北极海域污染预防法案》(以下简称AWPPA)，声称保护西北航道脆弱的海洋生态环境。2010年7月1日生效的《加拿大北方船舶交通服务区规定》(以下简称NORDREG)，取消了原来的自愿报告制度，确立起船舶通航的强制报告制度，以促进航行安全与便利，保护北极脆弱的海洋环境。根据NORDREG，船舶在西北航道航行时需提交通航计划、地理位置、进出信息和偏离航线情况等四类报告。[30]我国应从《公约》第38条入手，审视国际海峡的过境通行制度，该条规定海峡沿岸国仅有权对外国船舶在过境通行时进行研究和测量活动拥有事前准许的权利，俄加两国要求所有船舶未经许可不得在北极航道航行的做法显然逾越了《公约》第38条赋予的权利范围。当其他国家船舶以继续不停和迅速过境的目的穿越北极航道时，沿岸国不应停止、妨碍过境通行。换言之，若其他国家船舶在穿越北极航道时符合过境通行的要求，海峡沿岸国就不应施加任何干涉，船舶无须向沿岸国申请许可、报告位置、接受引航。然而，俄加两国不仅垄断了北极航道内的冰区引航业务，且强迫船舶接受这一服务，我国应当对此进行批驳，呼吁通过国际海事组织签署相关公约或条约，要求俄加两国严守《公约》第44条的规定，切实履行“不应妨碍过境通行”的义务，保障包括我国在内其他国家船舶的过境通行权，适当地、有条件地、非强制性地、分区域地实施航行许可和收费破冰引航制度。此外，两国规章在适用上有所歧视，对不同国籍的外国船舶区别对待。在20 世纪，美国破冰船、舰艇未经加拿大许可，多次穿越西北航道，加拿大政府对此保持默认，甚至采取措施协助航行。[13]对于其他国家船舶的过境通行，加拿大则苛以严格的管控手段，积极行使管辖权。《公约》第42条第2款指出，海峡沿岸国的规章不应在形式上或事实上在外国船舶间有所歧视，或在适用上有否定、妨碍或损害过境通行权的实际后果。俄加两国的上述做法有悖于《公约》精神，明显妨碍了包括我国在内的其他国家船舶的过境通行权，我国应当依据《公约》第42条第2款的规定，充分发挥国际海事组织的作用，通过立法要求俄加等海峡沿岸国平等对待过境北极航道的所有船舶。

二是俄加两国的相关法律和规章借保护环境和航行安全之名，行“内水化”绝对管控之实。两国的相关法律和规章的适用范围及于其主张的所有北极水域，并未根据不同水域法律地位的差异而有所区分，甚至加拿大的某些海湾和其他水域被交通服务区覆盖。[30]与加拿大做法类似，俄罗斯修订相关立法，将200海里专属经济区的边界作为东北航道的北部边界。[31]俄加两国据此实现了国内法律和规章对领海、专属经济区、部分公海的全覆盖，强制性航行许可等制度也顺势统一适用于上述水域内的所有船舶。针对领海、专属经济区、公海，《公约》第二部分、第三部分、第五部分、第七部分赋予沿岸国不同的权利，可是，俄加两国法律和规章适用范围的绝对化与《公约》相互矛盾，突破了《公约》对海峡沿岸国权利的合理限制。另外，沿岸国应基于环境保护和航行安全目的而行使立法权，俄加两国法律和规章的重心集中在航行管控领域，相关执法机构对决定船舶能否通航以及是否提供破冰服务享有较大裁量权，彰显了俄加两国对北极航道管辖的“内水化”实质，通过全方位的管控手段来强化自身对北极航道的“内水化”主张。针对上述情形，我国可以从《公约》赋予海峡沿岸国制定相关法律和规章的权利出发，巡视沿岸国的权利边界，第42条第1款授权海峡沿岸国制定关于通过海峡的过境通行的法律和规章的权利，但“这种法律和规章不应在形式上或事实上......或在其适用上有否定、妨碍或损害本节规定的过境通行权的实际后果”。俄加两国的相关法律和规章适用其在北极主张的所有水域及实施强制性航行许可制度、收费破冰引航制度已事实上造成了否定、妨碍或损害过境通行权的后果，应按《极地水域船舶航行国际准则》(以下简称《极地规则》)的规定，要求其予以矫正。

(二)海峡使用国的权利义务越位与矫正

《公约》第39条、第40条和第45条对其他国家如何使用国际海峡进行了合理规制，其中，第45条规定了无害通过制度，无害通过和过境通行存在相似之处，二者均要求船舶连续和迅速穿越，且不对海峡沿岸国构成威胁。无害通过虽对国际海峡在《公约》第45条第1款规定的特定情形下可以使用，但主要适用于领海，故相对于无害通过，《公约》对过境通行施加更少的限制。[24]相对于沿岸国的领海，海峡使用国在北极航道享有的权限更大，主要包括：

首先，海峡使用国享有《公约》第38条所指称的过境通行权，其船舶和飞机应当以继续不停和迅速过境的目的行使航行和飞越自由。其次，穿越北极航道的船舶在事先征得沿岸国许可的情况下，可以进行研究和测量活动。研究和测量数据高度关涉海峡沿岸国利益，所以《公约》第19条第2款认为外国船舶在领海内进行研究或测量活动破坏了沿海国的和平、良好秩序或安全，是有害的，据此，《公约》赋予沿岸国对领海、国际海峡、群岛水域、专属经济区和大陆架内海洋科学研究活动以管辖权。[26]《公约》第245条、246条规定，沿海国有权规定、准许、进行在其领海、专属经济区内和大陆架上的海洋科学研究，外国船舶在领海内进行海洋科学研究，须经沿海国明示同意，并符合沿海国的规定条件。而《公约》第34条表明过境通行制度并不影响北极航道水域的法律地位，海峡沿岸国可对这种水域行使主权或管辖权，故《公约》第40条可视为对上述条款的补充，解决了其他船舶在国际海峡进行研究和测量活动的问题。据此，其他国家船舶须提前向沿岸国提出申请，海峡沿岸国明确表示许可后，方可在北极航道进行研究或测量活动。最后，《公约》第20条规定，潜水艇和其他潜水器在无害通过领海时，必须浮出海面并展示旗帜。那么潜水艇在过境通行北极航道时，是否仍应遵守这一规定呢？《公约》第三部分对此虽未作出明文规定，但亦未禁止潜艇的水下潜航。我国可以根据“法无禁止即可为”原则，主张《公约》的沉默表明潜水艇有权在北极航道水下潜航。《公约》第39条第1款(c)暗含这样一条规则：船舶的航行应符合继续不停和迅速过境的通常方式。一般情况下，潜水艇均处于水下潜航状态，在迅速不停地穿越国际海峡时完全符合过境通行的通常方式。因此，潜水艇和其他潜水器在穿越北极航道时可以在水下潜行，无须浮出水面并展示其旗帜。[24]此种情境下，我国船舶在北极航道航行时，应遵守沿岸国制定的相关法律和规章，但不得妨碍我国船舶过境通行权的行使，否则可以按照《极地规则》的相关规定不遵守强制性航行许可制度和收费破冰引航制度。若欲在北极航道实施研究或测量活动，理应严格按照《公约》第40条的规定获得沿岸国的许可，以维护沿岸国利益。我国潜艇在穿越北极航道时，如果沿岸国要求潜艇浮出水面接受检查，我国可以依据《公约》第39条第1款(c)的规定，主张潜艇潜行符合“继续不停和迅速过境的通常方式”，无需浮出水面。

《公约》第三部分对海峡使用国行使过境通行权利时应当履行的义务也作出明确规定，主要包括以下几个方面：(1)《公约》第39条第1款规定，外国船舶在过境通行时应当毫不迟延地通过；不对海峡沿岸国的主权、领土完整或政治独立进行武力威胁或使用武力；非因不可抗力或遇难，不得进行过境通行的通常方式所附带发生的活动以外的任何活动。(2)尊 重海峡沿岸国的指定海道和规定的分道通航制。(3)遵守海峡沿岸国制定的关于过境通行的法律和规章。(4)遵守一般接受的关于海上安全以及防止、减少和控制来自船舶污染的国际章程、程序和惯例，主要包括国际海事组织制定的《国际海上避碰规则》、《国际海上人命安全条约》、《国际防止船舶造成污染公约》、《海员培训、发证和值班标准国际公约》和《极地规则》等。[32]其中，《极地规则》已于2017年1月1日生效，明确了船舶建造标准，制定了更为严格的环境保护标准，标志着国际社会在维护极地水域航行安全和海洋环境方面迈上了新台阶。在未来实践中，海峡使用国应当积极采取必要措施以确保船舶在北极航道的通航符合《极地规则》的安全和环保要求，兼顾航行利益和安全环保利益。[33]除遵守上述条约公约外，使用国在北极航道内按照《公约》行使权利和履行义务时，亦应适当顾及航行安全以及海峡沿岸国的权利和义务，实现北极航道内沿岸国和使用国间的利益衡平。当然，根据《公约》第38条第3款的规定，若外国船舶进行非行使过境通行权的活动，则其仍应按照《公约》其他有关规定从事。我国在履行《公约》课以的相关义务的前提下，可与沿岸国针对北极航道通航和污染防控等事项和平协商，达成合作。当前北极冰雪消融的趋势并未改变北极航道水域复杂的现状，外国船舶无障碍穿越北极航道的难度较大，借助沿岸国的助航服务实属必要。《公约》第43条规定，海峡使用国和沿岸国应对海峡内防治污染、助航和安全设备及其他有助国际航行的改进办法等通过协议进行合作，若外国船舶需要破冰引航等服务，可与沿岸国友好协商确定服务类型和费用。但加拿大和俄罗斯滥用《公约》第42条所赋的立法权限，强制外国船舶接受破冰引航服务，单方面制定收费标准，无视其他国家的现实需求，按照《极地规则》的相关规定，国际海事组织或其他国家可以要求其进行纠正。我国应以《公约》第43条反制俄加两国单方确立的强制性航行许可、收费破冰引航制度，否认此类管辖措施的合法性，捍卫本国船舶在北极航道的航行利益，使越位的权利义务关系得以扶正。同时，在保障我国北极航行利益，切实履行相关义务的前提下，与俄加等沿岸国经由协议进行合作，实现双赢，企及在我国和海峡沿岸国之间达致一个最大限度的利益衡平。

四、“冰封区域条款”对航行自由的不当限制与应对

1969年的曼哈顿号事件促使加拿大以防治污染为由颁布了AWPPA，进而通过一系列外交活动，将该法案的核心主张写入《公约》第234条，打造了“冰封区域条款”，俄加两国据此拥有特殊的环境立法权和执法权。可是，该条款的适用范围仅限于专属经济区内的冰封区域，北极航道是否存在适用空间是未知的。当前国际社会对北极航道的法律地位尚未达成共识，俄加两国坚称北极航道为其“内水”，外国船舶无权过境通行，美国、挪威、丹麦等国力主北极航道属于国际海峡，其他国家享有过境通行权和无害通过权。无论北极航道属于沿岸国内水抑或国际海峡，“冰封区域条款”貌似并无适用余地，实则不然。依据《公约》第34条的规定，过境通行制并不影响构成国际海峡的水域的法律地位，海峡水域的法律地位则可能为领海、专属经济区或公海。如果北极航道内的专属经济区因气候严寒满足冰封区域情势，则“冰封区域条款”仍有适用空间。此时对该条款的适用和解释应当与《公约》第五部分的相关规定协调适用，考虑专属经济区航行自由的同时，亦需巡视无害通过和过境通行，尤其是“冰封区域条款”的优先适用。[34]值得关注的是，俄加作为海峡沿岸国，以保护北极航道的生态环境为名，行驶特殊的环境立法权和执法权，肆意扩张“冰封区域条款”的适用范围。更有甚者，通过“历史性水域”主张，将内水外扩，经由领海基线外移实现专属经济区的对外扩张，将部分公海区域纳入专属经济区，以适用“冰封区域条款”，加强对北极航道的控制。我国作为北极事务的重要利益攸关方，应当采取有效措施，积极参与北极航道治理，为我国船舶穿越北极及飞机飞越北极保驾护航。

(一)“冰封区域条款”适用范围的扩张与消解路径

遵照《公约》第234条的规定，沿海国有权对专属经济区内的冰封区域制定和执行不囿于一般国际规则和标准的法律和规章。其中冰封区域是指专属经济区内气候特别严寒，一年中大部分时间被冰雪覆盖的区域。[35]P409由此可见，适用限度包括专属经济区内和处于冰封状态两个要件。纵观俄加的管辖实践，两国基于保护自身利益的需要，在对北极航道行使特殊环境立法权和执法权时逾越了《公约》第234条创设的限制性条件，“冰封区域条款”在适用专属经济区的同时，把领海甚至部分公海囊括在内，更是不拘泥于气候条件的限制，罔顾航道水域是否冰封的事实。其行为压缩甚至剥夺了其他国家在北极航道的航行自由权，扰乱了北极航道的航行秩序。

俄加两国将法律和规章适用于北极航道的所有水域，严重违背海域分区原则。依照《公约》第57条的规定，沿海国专属经济区从测量领海宽度的基线量起，不超过二百海里的水域。明确划定了专属经济区的界限，沿岸国的管辖权理应限制在两百海里专属经济区以内。放眼北极航道，加拿大将AWPPA中的环境保护区肆意延展至两百海里专属经济区以外，[15]俄罗斯甚至将管辖权延伸至领海，在一定程度上限制了其他国家的过境通行权和无害通过权。有学者认为，尽管“冰封区域条款”在广义上适用国际海峡，但《公约》并未明确第234条可否适用于国际海峡，可至为明确的是，《公约》第42条明确规定沿岸国在国际海峡内的立法权受用于国际航行的海峡制度的限制。《公约》第42条将防治污染列为沿岸国的立法事项，与《公约》第234条防控污染的立法目的雷同，沿岸国依据“冰封区域条款”享有的管辖权与国际海峡制度并无冲突。[36]另有学者认为，“冰封区域条款”的适用范围不仅包括专属经济区，还及于领海。[37]实际上，《公约》有效贯彻了海域分区原则，划定出领海、毗连区、国际海峡、专属经济区和公海，分别将其放在不同部分分而论之，以此明确了沿海国享有的主权、主权权利和管辖权，阐明了沿海国对不同海域享有的不同权利。和内水一样，领海属于国家领土，沿海国对领海的上空、水域及其海床和底土享有主权。[38]P134至于专属经济区，沿海国享有主权权利和管辖权，而公海则对所有国家开放。在《公约》框架下，领海和专属经济区起算基线的相同并不能否认二者分属两个完全不同海域的事实。俄罗斯和加拿大滥用公约所赋权限，肆意打破“冰封区域条款”的适用范围，不加区分地在北极航道行使环境立法和执法权限，将领海、专属经济区、公海置于同等地位，公然亵渎了《公约》的立法原旨，极大模糊了不同水域的权利位阶，严重损害了外国船舶在相应水域的航行自由。针对俄加两国利用“冰封区域条款”以防治海洋污染为名，任意延伸管辖海域的行为，我国应根据文义解释规则，将两国依据《公约》第234条把控的冰封区域限定在领海之外的专属经济区，但不包括公海，以免俄罗斯和加拿大滥用“冰封区域条款”侵蚀北极航道内的领海和部分公海。[39]此外，俄加两国法律和规章的适用范围跃离了冰封状态的限制。“特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形”是《公约》第234条“冰封区域条款”为沿海国施加的另一限制。不过，“冰封区域条款”的缺憾是显然的，条文规定模糊，没有确立冰封区域的具体构成要件，未对气候的严寒程度、冰封的程度和时间给出确切标准，沿海国拥有较大的自由裁量权，需综合考量水文气象条件和环境风险后进行具体判断。[40]此外，全球气候变暖和北极航道海冰消融呈现不可阻挡之势，北极航道开通面积逐步扩大。2004年11月北极理事会和国际北极科学委员会发布的《北极气候影响评估》指出，北极海冰面积平均每年减少5%—10%，东北航道在2080年的可航行天数可达180天，受制于加拿大北极群岛独特的地形和水文条件，未来数十年内的冰雪融化会导致海冰状况异常复杂，难以预测。[41]这意味着北极航道冰封区域一直处在变动中，“冰封区域条款”的具体适用并非一成不变。

为遏制俄加两国权利滥用，切实维护包括我国在内其他国家的航行自由，我国应当在国际舞台上敦促两国修改国内立法，依照航道内具体水域的实际情况调整冰封区域的认定。我国可以依据《公约》第234条设置的“防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染”、“特别严寒气候”、“一年中大部分时候冰封的情形”、“对航行造成障碍或特别危险”、“海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱”等适用条件，构建“冰封区域条款”是否适用北极航道某一区域的具体标准。具体可以做出如下设置：一是客观条件。包括气候条件(“特别严寒气候”)和冰封条件(“一年中大部分时候冰封的情形”)，针对前者应结合北极气候状况，提出一个具体的气温范围；针对后者应当对海冰的厚度、面积、体积、硬度等设置具体的指标。二是因果关系。包括气候条件和冰封条件可能“对航行造成障碍或特别危险”的因果关系及海洋环境污染“对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱”的因果关系，在具体认定时，应限于直接关系，不宜扩展到间接因果关系。三是目的条件。限于防治污染，保护北极脆弱的海洋生态环境。四是区域条件。以专属经济区为限，排除“冰封区域条款”对领海、公海等的直接适用或变相适用。

(二)专属经济对公海的侵占与应对举措

除了违反文义解释规则，将“冰封区域条款”适用范围扩展至专属经济区周边区域，俄罗斯和加拿大还依托“历史性水域”理论，实现专属经济区界限的外移，进一步限制外国船舶在北极航道的过境通行权。当前学界普遍认为“历史性水域”主要包含“历史性内水”、“历史性领海”、“历史性海湾”和“历史性海峡”等。国际法院在“挪威渔业案”中的判决表明，“历史性所有权”是“历史性水域”作为内水看待的前提条件，把“历史性水域”界定为：“通常指作为内水加以对待的区域，但如果没有历史性所有权的存在，则该水域并不具有内水的性质。”[12]而《公约》仅在第10条第6款和第298条第1款(a)提及“历史性海湾”，并未采纳“历史性水域”的称谓。俄罗斯和加拿大多次通过官方文件声称其对北极航道享有“历史性所有权”，故该水域为其“历史性内水”。内水是国家领土的组成部分，未经许可，外国船舶不得在一国内水航行或进行捕鱼等活动，[38]P133俄加两国据此对北极航道采取排他性管辖，行使绝对性主权，其内水范围大幅外扩。根据《公约》第8条的规定，领海基线向陆一侧的水域属于一国内水部分，换言之，领海基线是划分内水和领海水域的界限。内水外扩导致领海基线外移，海里的领海向外迁移。原本属于毗连区或专属经济区的部分，被纳入领海范畴。二百海里专属经济区亦相应向外迁移，外沿触及公海，原本属于公海的部分水域变为专属经济区，构成对公海的侵占。通过专属经济区的外移，俄罗斯和加拿大对公海部分海域拥有了主权权利和管辖权。进而倚仗“冰封区域条款”所赋的特殊环境立法权和执法权，俄加两国有权“以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染”为由，出台和推行相关法律和规章，阻碍其他国家在北极航道的航行自由。表面上看，在北极航道被认定为国际海峡的情况下，作为适用专属经济区的“冰封区域条款”，在北极航道没有适用空间。事实并非如此，《公约》第34条第1款关于“本分部所规定的用于国际航行的海峡的通过制度，不应在其他方面影响构成这种海峡的水域的法律地位”的规定，为北极航道内的专属经济区接受“冰封区域条款”的统摄提供了法律依据，俄加两国完全可以此为依据在北极航道内的专属经济区行使特殊的环境立法权和执法权。俄加两国专属经济区外移，实现对公海海域的侵占主要的理论依据是“历史性水域”理论，尽管国际法院在“挪威渔业案”⑦中认可了“历史性水域”的内水地位，但前提是俄加需对相关水域拥有“历史性所有权”，否则不能作为内水对待。我国可以此为突破口，否认俄加两国对东北航道和西北航道拥有“历史性所有权”，继而否认北极航道是俄加两国的“历史性水域”，其专属经济区外移对公海进行侵占的行为违反国际法。[42]有学者认为，“历史性权利的范围远远大于历史性所有权，历史性所有权是历史性权利的本质和核心。”[12]“历史性权利”的构成要件通常包括有效管辖、具有公开性、连续性和明确性、其他国家默认三个层面，作为“历史性权利”的“本质和核心”的“历史性所有权”具备上述三个要件是基本要求。[43]探查北极航道，俄加两国虽然通过颁布立法和相关文件、立碑、巡航、引航、执法、提供破冰服务等进行了公开、连续和明确的所谓的管辖，但并未阻止美国等国的船只潜艇穿越北极航道，有限管辖要件难以说服国际社会。且美国、挪威、丹麦等国的反对，表明其他国家默认要件欠缺，故我国可以宣称俄加两国对北极航道不享有“历史性所有权”，没有“历史性所有权”作为前提，其通过“历史性水域”主张北极航道为其“历史性内水”的宣称也就失去了国际法依据。最终结果是，依据“历史性内水”实现领海外移，导致专属经济区外迁，构成对部分公海海域的赤裸侵占，应当受到国际社会的斥责，督促其尽快予以矫正。

一方面俄加两国以“历史性水域”为理论基石，宣称北极航道为本国内水，享有绝对的、排他性的主权，未经许可其他国家船舶不得穿越北极航道。另一方面两国又挥舞着“冰封区域条款”大棒，把北极航道的领海、部分公海和专属经济区皆视为专属经济区，对其他国家船舶实施强制性航行许可和收费破冰引航制度，行使着所谓的特殊环境立法权和执法权。我国应当声明，《公约》第234条明确指明“冰封区域条款”仅作用于专属经济区，直接排除了对内水的适用，俄加两国“内水化”海洋主张和其对北极航道应用“冰封区域条款”的实践互相矛盾。由此可知，两国的“历史性水域”说法难以自洽，北极航道并非俄罗斯和加拿大的内水，对此“内水化”主张，包括我国在内的其他国家应当提出抗议，迫使其按照《公约》行事，切实保护其他国家船舶在北极航道的过境通行权和无害通过权。此外，纵使这一主张能够成立，俄加两国据此划定的基线，同样有违《公约》第7条对直线基线的两大要求，即“不应在任何明显的程度上偏离海岸的一般方向”以及“基线内的海域必须充分接近陆地，使其受内水制度的支配”。俄罗斯和加拿大意图通过“历史性水域”主张，实现领海和专属经济区的外移，把本不属于专属经济区的部分公海水域界定为专属经济区，同时适用“冰封区域条款”实施特殊的环境立法权和执法权，企图掌控北极航道的险恶用心已昭然若揭。[44]我国作为联合国安理会的常任理事国，近北极国家，参与北极治理的利益攸关方，北极理事会正式观察员国，应与国际社会一起，通过参与北极治理立法，与北极理事会及国际海事组织进行合作，对北极航道各大海域的法律地位进行界定，将俄罗斯和加拿大在北极航道的主权、主权权利和管辖权限制在正常轨道，切实保障其他国家在北极航道的航行自由与安全。[45]

五、结语

北极航道独特的地理位置，丰富的生物和矿产资源，潜在的军事、航运、贸易、能源、安全等战略和经济价值，使得各国对北极航道航行自由产生了浓厚的兴趣，企及通过各种途径参与北极航道治理，沿海国和其他国家的较量日趋呈现胶着态势。我国作为近北极国家和北极理事会正式观察员国，参与北极航道治理事关我国国防、贸易、航运、能源等安全，据此国务院新闻办公室2018年1月26日发表《中国的北极政策》白皮书，提倡建立“冰上丝绸之路”，提出我国将积极参与北极航道治理。北极航道航行自由争端主要涉及四个方面问题，我国应当做出如下应对：一是北极航道的法律地位。俄加两国认为北极航道是其内水，享有主权。我国应当从地理标准和功能标准两个方面入手，除坚守已无争议的“现有功能”标准外，主张“未来功能”标准可以作为一个海峡是否作为国际海峡的功能标准，从而认定北极航道为国际海峡；二是北极航道军事活动自由是绝对性自由还是相对性自由问题。我国应当通过诠释军事演习违反和平目的及过境通行目的、通过方式为由，声称未经海峡沿岸国同意，其他国家禁止在北极航道举行军事演习。至于军事测量，包括我国在内的其他国家在北极航道进行军事测量，在征得沿岸国事先许可的前提下，应遵循和平目的原则和适当顾及原则，并严格遵循过境通行和无害通过的通行方式。综上，认定北极航道军事活动自由是绝对性自由而非相对性自由，军事演习应当禁止，军事测量则需要经过沿岸国的事先许可，继续不停和迅速过境，除非经过沿岸国的特别授权和许可。三是如何对海峡沿岸国和使用国的权利义务越位进行纠正的问题。沿岸国强制性航行许可制度、收费破冰引航制度及相关法律和规章与《公约》第38条的过境通行权、第45条的无害通过权的相关规定相违背，包括我国在内的其他国家应依据《公约》、《极地规则》的相关规定督促其予以矫正，必要时可以诉诸于国际海事组织，充分发挥国际海事组织的作用。此外，我国应与俄加等国通过协议展开合作，在保障我国船舶北极航道航行自由的同时，实现沿岸国和使用国的利益均衡。四是“冰封区域条款”对航行自由的限制问题。俄加两国通过“历史性水域”主张，把北极航道视为内水，促使领海和专属经济区外移，把部分公海纳入专属经济区，进而依据《公约》第234条在专属经济区行使特殊的环境立法权和执法权，限制其他国家船舶的航行自由。我国应当通过剖析俄加两国对北极航道的占有没有实现有效管辖和尚未得到其他国家的默认为由否认其对北极航道享有“历史性所有权”，继而否认其对北极航道的“历史性水域”主张。同时，可依据《公约》第234条把“冰封区域条款”的适用范围限制在专属经济区内与俄加两国把北极航道认定为内水依然适用”冰封区域条款”存在的矛盾进行批驳。

注释：

① 环北极八国为美国、加拿大、俄罗斯、挪威、丹麦、瑞典、芬兰和冰岛。

② The Corfu Channel Case(U.K.and N.Ir.v.Alb.),1949 I.C.J.4(Apr.9).

③ 军事演习因演习目的、是否经过联合国安理会授权及是否由沿岸国参与或邀请等有所不同，故本文只限于其他国家在沿岸国单独举行的军事演习或与沿岸国以外的一国或数国联合举行的军事演习，不包括海上搜救军事演习、经过联合国安理会授权维和行动或者反海盗行动下的军事演习、沿岸国单独举行的军事演习及沿海国参与、邀请或举办的联合军事演习。

④ 参照《联合国海洋法公约》第40条。

⑤ 参照《联合国海洋法公约》第41条。

⑥ 相关法规及文件包括《北方海航道海路航行规则》、《北方海航道航行指南》、《北方海航道破冰船领航和引航员引航规章》和《北方海航道航行船舶设计、装备和必需品要求》等。

⑦ 10 Fisheries Case(U.K.V.Norway),1951.I.C.J.132(Judgement of Dec.18).