广东工会改革研究*—— 基于非公有制企业职工参与的视角

杨 涛

（清华大学 人文与社会科学高等研究所，北京 100084）

一、引言

职工参与企业管理是中国基层民主的重要内容，也是中国经济民主的重要组成部分。在当前国家大力推进产业转型升级的时期，职工参与是有效预防和化解转型升级过程中的劳资纠纷、劳资矛盾与冲突事件的重要途径，可以为产业转型升级提供和谐劳动关系保障。如何健全完善职工参与制度机制直接关系着新时代和谐劳动关系的构建。无疑，新一轮工会改革为完善职工参与提供了契机，同时职工参与也为工会改革创新提供了基础与思路。从制度建设方面来看，国有企业、事业单位的职工参与制度有着较强的历史延续性，相对较完善，非公有制企业职工参与制度的重建始于改革开放后，需要应对和处理的劳资关系更复杂，现实意义更强。在2018年11月1日党中央召开的“民营企业座谈会”上，习近平总书记充分肯定民营经济对中国经济发展做出的重要贡献，并提出支持民营企业改革发展、民营经济创新的六方面政策措施。民营企业是我国非公有制经济的重要组成部分，对非公有制企业职工参与和工会改革的分析，实际上也是从构建和谐劳动关系的角度探讨包括民营企业在内的非公有制企业的健康有序发展问题。本研究主要聚焦于非公有制企业中的职工参与，在梳理改革开放以来非公有制企业职工参与制度变迁的基础上，具体讨论广东工会如何通过加强职工参与来推进新一轮改革，从而实现对劳资矛盾与冲突的有效预防和处理。

二、改革开放以来非公有制企业职工参与的制度建构

学者从不同角度对我国非公有制经济（私营经济）的发展历程进行了分析。例如，徐小洪将1949年以来的中国私营企业劳资关系演变过程分为劳资两利共存、彻底消灭劳资关系、劳资关系曲折再生和迅猛发展三个阶段；[1]邸敏学将我国非公有制经济的发展划分为曲折发展与“再生”、发展两个阶段；[2]张宗和把我国私（民）营经济劳资关系的发展区分为改革开放前的第一阶段和改革开放后的第二阶段；[3]韩金华也以改革开放为界限将新中国私营经济劳资关系的发展划分为改革开放前和改革开放后两个阶段。[4]以这些研究为代表，关于非公有制经济发展阶段的研究，尽管都涉及到了非公有制企业劳资关系的变迁，但“对于非公有制领域开展企业民主管理一直缺乏有力的理论论述”，[5]而职工参与是企业民主管理的重要内容。从制度变迁的角度来看，新中国非公有制企业职工参与制度总体呈现出间断式发展的轨迹，建国初期以“劳资两利”方针①1947年12月，毛泽东主席在《目前形势和我们的任务》一文中提出，“新民主主义国民经济的指导方针，必须紧紧追随着发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利这个总目标”，1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》重申了“公私兼顾、劳资两利”经济建设方针。参见:毛泽东选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991:1256.为指导的私营企业职工参与制度探索随着“三大改造”的完成而中断，②1949年7月召开的全国工会工作会议讨论了工会组织、劳资关系和公营企业管理的民主化等问题，其中，会议通过了三个文件——《关于劳资关系暂行处理办法》《关于私营工商企业劳资双方订立集体合同的暂行办法》《关于劳动争议解决程序的暂行规定》，在私营企业的工会工作、集体协商和集体合同方面做出了相应规定，基本内容可概括为：在“劳资两利”的前提下，在私营企业内，工人有权加入工会，工会代表工人与资方进行集体协商，签订集体合同，并通过协商来解决劳资纠纷。三个文件的详细内容可参见:中华全国总工会书记处办公室.中国工人运动文献汇编（中国第六次全国劳动大会-中国工会第七次全国代表大会）[M].北京:工人出版社,1955:179-187.而持续性的制度建构则发生于改革开放之后。

改革开放后，随着党和国家对非公有制经济定位的不断明晰和提高，非公有制企业获得再生并快速发展，职工参与制度开始重新建构，基本特征为民主化和多元化。党的十一届三中全会后，党的工作重心转移到社会主义现代化建设。受农村家庭承包责任制的影响，时隔20多年，以私营经济为主的非公有制经济以个体经济形态出现。③例如，1980年，广东的陈志雄雇佣临时工400个工作日，安徽的年广九雇佣了103人，媒体报道后，就是否应该给予他们合法地位问题引发了全国性的争论。转引自:邸敏学.非公有制企业劳资合作研究[M].北京:中国社会科学出版社,2012:52-53.为了保护和鼓励个体经济的发展，1982年《宪法》提出，“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法权利和利益”。随着私营经济的发展，1988年《宪法修正案》提出，“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益。”1999年《宪法修正案》进一步提出，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”。如果说，《宪法》从源头上给予了非公有制经济发展的合法性基础，那么党的历次全国代表大会报告及相关决定等则为非公有制经济发展提供了政策制度基础。例如，党的十五大报告中明确提出，“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。党的十六大报告提出，“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“必须毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，党的十九大报告进一步将“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之中。党和国家对非公有制经济在社会主义市场经济中地位的承认与保护，是建立和完善非公有制企业相关制度的基本前提，其中包括职工参与制度。

非公有制企业职工参与制度的建构经历了从无到有不断拓展的发展过程。改革开放初期，各种法律法规仅仅对公有制企业民主管理做出规定，[6]多以公有制企业为适用主体。但随着非公有制企业的快速发展，针对不同非公有制企业的法律逐步建立。《外资企业法》（1986年）、《私营企业暂行条例》（1988年）、①该条例已于2018年3月由第698号国务院令宣布废止。《私营企业劳动管理暂行规定》（1989年）、《外资企业法实施细则》（1990年）等法律制度先后颁布实施，逐渐确立工会和协商是职工参与的两个主要途径。例如，《外资企业法实施细则》第七十一条规定，“外资企业研究决定有关职工奖惩、工资制度、生活福利、劳动保护和保险问题时，工会代表有权列席会议。外资企业应当听取工会的意见，取得工会的合作。”《私营企业劳动管理暂行规定》第三十四条规定，“私营企业发生的劳动争议，双方当事人应该及时协商解决。”对非公有制企业职工参与影响较大的是《劳动法》《工会法》《公司法》《劳动合同法》等法律制度，其构成了非公有制企业职工参与的制度体系。

《劳动法》第八条规定，“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”《工会法》对工会在职工参与或民主管理方面的形式和职权做了较多规定，例如“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”等。与《劳动法》和《工会法》不同，因为《公司法》从属地主义原则和公司组织形式来考虑适用主体，所以关于职工参与或民主管理的规定，不受所有制类型的限制。除了确立既有的工会、职代会和职工大会等职工参与形式外，《公司法》还规定：监事会成员中职工比例不得低于三分之一，董事会成员中可以有职工代表，且职工代表均通过民主选举产生。职工董事、职工监事成为职工参与的基本形式。《劳动合同法》进一步在劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生等方面，对职工参与情况均做出规定，为非公有制企业职工参与提供了法律依据。除了正式的法律制度外，政府部门或中华全国总工会（以下简称全总）制定的一些政策规定，也在不断完善着非公有制企业职工参与制度体系。例如，政府劳动部门2000年颁布实施的《工资集体协商试行办法》和2004年颁布实施的《集体合同规定》对劳资双方通过集体协商签订集体合同进行了详细规定。2004年全总发布的《关于进一步加强非公有制企业职工民主管理工作的通知》提出，非公有制企业可通过平等协商和集体合同制度、厂务公开制度、职工民主管理委员会、民主议事会、劳资恳谈会、民主协商会等多种形式探索职工民主参与。

三、提高参与质量：非公有制企业职工参与亟待解决的关键问题

改革开放以来，诸多重要的法律制度都对非公有制企业职工参与做了具体规定，其主体地位逐渐显现，制度体系不断健全，职工参与形式愈加丰富多元。职工代表大会、工会、集体协商、职工董事、职工监事、厂务公开等成为非公有制企业职工参与的较常见形式。制度化、民主化和多元化成为非公有制企业职工参与的基本特征。但这并不等于职工参与制度一定能够得到有效执行，进而发挥积极作用。在非公有制企业中，尤其是在沿海地区，劳资冲突事件的频发，说明职工参与制度在调解劳资矛盾与冲突方面所发挥的作用还有待加强，其面临着如何被有效执行、如何提高参与质量的现实难题。社会主义市场经济体制确立后，劳资关系最根本的变化是市场化，即“由计划经济下政治化和行政化的劳动关系转变为市场经济下的利益化和市场化的劳动关系”。[7]通过有效参与涉及职工自身利益的重要政策和制度制定过程，以及拥有最后表决权，是职工参与制度在劳资关系市场化条件下，实现职工保护、企业发展和劳资关系和谐稳定的基本制度设计。但在具体实践中，在劳资关系高度利益化和市场化的非公有制企业中，存在着参与形式多元但民主实效不足的尴尬局面，具体表现为职工参与制度体系的三个主要方面问题。

1.作为职工参与的基本形式，职工代表大会（职工大会）的运作逐渐形式化。职工代表大会（职工大会）产生于计划经济时期的国有企业，尽管现在已经推行到非公有制企业，但其并没有真正成为职工参与企业管理的一种有效途径。其中既有企业资方的原因，也有制度本身的问题。职工代表大会更是一种传达压力（以使领导警觉）而非产生或制造压力的制度安排，即使在国有企业，其也只是体制危机的防护性手段，而不是一个结构上的制衡机制，基本上无法担当制约体制的职能。[8]企业管理者出于合法性逻辑的压力，会在企业内部按时召开职工代表大会，履行所有职代会民主管理的议程，但是出于效率逻辑，他们会想方设法回避职代会的实质内容，使其运作形式化或仪式化。[9]在很多企业实践中，“两会合一”（即职代会和工代会合并召开）现象就在一定程度上反映了这个问题。也正因为如此，在非公有制企业中，作为负责职工代表大会日常工作的机构，基层工会在职工参与方面的重要性凸显。

2.作为职工参与的重要组织者和代表者，基层工会的作用发挥有限。随着社会主义市场经济体制的确立，尤其是非公有制企业的快速发展和现代企业制度的建立，资本与工人之间的市场化劳资关系取代计划经济时期的行政化劳动关系成为工会运作的基础。运作基础的改变必然需要工会转变职能与角色，而这也是1992年颁布实施的《工会法》强调维权是工会基本职责的重要原因之一。但在现实中，基层工会往往存在着“双重失效”，①基层工会的“双重失效”是指劳资冲突事件发生前无法有效维护职工合法权益（维护性缺失），劳资冲突事件发生过程中不能有效处理劳资冲突（代表性缺失）。详见:杨涛.基层工会有效运作经验探析——对广州开发区汽配企业工会的考察[J].中国劳动关系学院学报,2016(5):34-40.一旦遇到劳资冲突事件，不知道应该如何应对，既没有扮演好职工合法权益的代表者和维护者角色，也没有履行好组织职工参与民主决策、民主管理和民主监督的职能。

3.集体协商“虚化”，并没有发挥利益协调作用。无论是新中国成立初期，还是改革开放后，集体协商和集体合同都是调节劳资双方利益关系的重要制度。但是，为应付完成上级部门要求的任务指标，在一些企业中，集体协商走过场，合同内容与政府或上级工会提供的范本相似，集体合同并没有实际意义。而这也是为什么企业和职工往往更在乎个人合同而不在乎集体合同的主要原因之一。集体合同有意义的基本前提是通过劳资双方协商签订，合同本身能够反映劳资双方的真实意愿。但在现实中，集体协商被虚化，并没有实质性运行和有效发挥作用，多流于形式或完成指标任务。

四、创新执行机制：广东工会改革中的职工参与

广东作为我国改革开放的前沿阵地，非公有制经济发展活跃，劳资关系异常复杂。改革开放以来，以加强职工参与为手段，广东在调节劳动关系方面进行了一系列实践。例如，直选企业工会主席、探索区域性行业性职工代表大会、采用ISO9000标准推行厂务公开、在国企改制中试行职工参股、在非公有制企业推行工资集体协商等。[10]近些年来，多发的劳资冲突事件显现了中国劳动关系发展的一些新特征。例如，有学者提出，劳动关系已经发生了由个体劳动关系向集体劳动关系的转型，特点是从权利争议到利益争议，[11]而职工的利益诉求则从“底线型”向“增长型”转变。[12]这些新特征，增加了实现劳动关系和谐的难度，同时也对职工参与制度在调解劳资矛盾与冲突方面的作用发挥带来挑战，对职工参与提出了更高要求。作为职工参与的重要形式，广东工会在处理劳资矛盾与冲突过程中的作用愈加明显。为了有效化解劳资矛盾与冲突，广东工会不断探索创新职工参与制度的执行机制，逐步形成了以基层工会为参与主体、以工会工作群众化为方法、以集体协商为途径的职工参与运作机制，并尝试通过搭建劳资沟通与合作平台积极干预职工参与，在提高职工参与质量的同时，使制度化解决劳资冲突事件成为常态。

1.加强职工民主参与，重塑基层工会合法性。作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，中国工会不仅是职工合法权益的维护者，而且在职工参与方面被赋予了主体性地位。工会不仅是职工参与的组织者，而且从组织成立到日常运作和作用发挥等都在践行职工参与。按照规定，基层工会运作本身就是职工参与的重要组成部分。例如，《工会法》第六条规定，“工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。”此外，《劳动法》《劳动法合同法》等劳动法律均有相关规定，强化了工会在职工参与方面可以发挥主体性参与作用。①例如，《劳动合同法》第4条规定，“在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善”。这实际上说明在用人单位决定和实施规章制度和重大事项过程中，工会和职工具有同样的主体参与地位与权利。然而，由于“行政化”等弊端，[13]工会并没有完全履行维护职工合法权益的基本职责，也没能有效发挥主体性参与作用，甚至在企业和职工之间找不准自己的正确位置，由此产生了合法性危机。而具备合法性是工会发挥主体性参与作用的基本前提。

工会合法性危机直接表现为工人对工会的不信任，而这正是2010年珠三角地区制造业企业工人绕开工会（工人甚至要求改选企业工会）发生“停工潮”的重要原因之一。[14]2010年以来，加强基层工会建设，成为广东工会化解劳资矛盾冲突、重塑工会合法性的重要途径，具体在两个方面展开：一是大力推动基层工会直接选举，重建基层工会的代表性；二是确定和突出工会的维权主业。基层工会直选并不是新生事物，产生于深圳蛇口工业区工会联合会的“蛇口模式”就以工人直接选举工会主席为主要特征，[15]但此次广东工会直选的直接动力源，不是来自上级工会，而是来自一线职工，并得到了省委领导的肯定与支持。2012年4月，时任广东省委书记汪洋在视察了深圳理光（深圳）工业发展有限公司时指出，理光公司工会“有地位、有作为”，让人“刮目相看”，经验值得全省推广。随后，以直选为基本形式的基层工会民主选举“理光经验”首先在深圳163家千人以上的企业工会换届选举中实行。[16]就对工会的合法性塑造而言，此次工会民主选举的重要意义不仅在于以直接选举的方式重建工会代表性，更在于面对突发的劳资冲突事件，让职工最大程度参与的企业工会民主选举成为重要的解决手段，实质是通过职工的民主参与来化解劳资矛盾与冲突。尽管维护职工合法权益是工会的基本职责，但在具体实践中，由于资方强势、工会主席兼职，以及地方政府维稳需要等原因，工会经常无法做到有效维权，甚至有时不敢维权。在这方面，有着丰富实践经验的广州工会自我身份定位明确。时任广州市总工会主席陈伟光认为，工会不能把自己定位为搞平衡，而必须站在工人一边，反映职工吁求，代表职工去争取合法合理利益。[17]广东省总工会同样有着清晰的维权职责定位，2014年广东省总工会第十三届代表大会报告的主题是“凝聚职工力量，突出维权主业”，对“维权”重视程度前所未有。[18]增强工会合法性、突出维权主业，在增强工会有效维护职工合法权益能力的同时，通过基层民主选举和职代会等民主程序，实质上是提高了工会和职工在劳资矛盾和冲突处理过程中的参与程度。

2.建立源头治理劳资纠纷试验区，探索群众化工作方法。新一轮工会改革已经启动，以去“四化”、增“三性”为主要目标。“敢为天下先”的深圳经济特区，在工会工作改革创新方面有着历史传统，20世纪80年代末90年代初就出现了“蛇口模式”和“宝安模式”，对中国工会改革和制度建设产生了重要影响。2016年10月13日，广东省工会“源头治理劳资纠纷试验区”现场推进会在深圳宝安区召开，时任广东省人大常委会副主任、省总工会主席黄业斌充分肯定深圳工会“源头治理劳资纠纷试验区”建立两年多来的有效探索。黄业斌认为，试验区形成了可学、可用、可复制、可推广的经验，要求全省各地级以上工会学习深圳工会的试验区经验，在广东省更大范围推广。[19]新时代深圳工会改革经验初步形成，通过群众化工作方法来动员和强化职工参与是重要内容之一。

2014年9月，深圳市总工会在宝安区福永街道和平社区、龙华新区观澜办事处银星工业园以及龙岗区龙城街道嶂背社区建立“源头治理劳资纠纷试验区”，作为预防化解劳资矛盾、探索基层工会体制机制改革和工作方式方法创新的“试验田”。试验区经验可以总结为“一个中心，六个支点”：“一个中心”指工会的一切工作以“深耕基层，最大限度凝聚和团结职工”为中心来展开；“六个支点”指“工会工作重心下沉、覆盖基层组织网络、群众化的工作方法、工会积极分子队伍、职业化的工会团队、风险排查与应急机制”。[20]实际上，试验区是通过基层工会工作者动员职工参与工会事务、培养工人积极分子带动职工参与企业事务来预防和化解潜藏于企业中的各种劳资纠纷隐患，意在从强化职工参与这一源头来构建和谐劳动关系。试验区建立以来，在组织组建、会员入会、劳资纠纷调解等方面均有显著成效。通过建立社区和工业园区工联会、社会招聘专职化工会工作者、与工人错时上下班、走出办公室与工人交朋友、动员和培育工人积极分子等方式方法，有效解决了工会脱离职工群众的“持久问题”，[21]打通了工会联系职工的“最后一公里”。2016年上半年，深圳福永街道发生重大劳资纠纷50宗，而和平社区没有发生一宗。2016年上半年劳动信访案件同比下降27%，一般性劳资纠纷同比下降39%，劳动仲裁案件同比下降50%。[22]工联会成功调解处理“易伯特电子”“光协电子”“富士胶片”等因企业搬迁而引发的集体性劳资纠纷。工联会成为工会组织的核心与枢纽，打破了企业“逢迁必闹”的怪圈，实现了劳资纠纷源头治理。[23]此外，试验区大力发展工人兴趣协会，截止2016年上半年，和平试验区和银星试验区建立工人兴趣小组27个，下辖99个活动小组，其中法律维权类小组8个，平均每周开展活动10余种，常规参与职工1600余人。根据银星试验区的调查，职工对工会的认知度由原来的不足40%上升到近70%。[24]试验区通过对企业工会和职工的双重培育方式来助力基层工会的运作，为职工参与提供了引导和支持，在化解劳资纠纷事件方面取得积极效果。

3.推动实质性集体协商发展，完善劳资利益协调机制。改革开放后，中国集体协商制度建设主要开始于1994年《劳动法》和《集体合同规定》的颁布实施。之后，各种具体实施办法陆续出台。例如，1997年劳动部门下发《外商投资企业工资集体协商的几点意见》，1998年全总下发《工会参加工资集体协商的指导意见》等。尤其是在2010年之后，全总加快了集体协商的实施步伐。2011年1月连续发布了《中华全国总工会2011-2013年深入推进工资集体协商工作规划》和《关于推动世界500强在华企业建立工资集体协商制度的意见》两个文件，推动集体协商实践的发展。集体协商制度的不断健全与完善，为实质性集体协商的展开奠定了基础。2010年以来，在广州、深圳等地区的部分企业，有职工民主参与的实质性集体协商被持续地探索与实践。其中，动员职工参与、最大程度整合和吸纳职工意见是实质性集体协商持续开展的关键。

自有效处理2010年夏季“停工潮”之后，集体协商在珠三角部分企业由“虚”转“实”，实质性集体协商开始有效运作，相关制度规范进一步完善。2014年9月广东省人大通过了《广东省企业集体合同条例》，于2015年1月正式实施。该条例对企业集体协商进行了较为详细的规定，确立了集体协商在处理企业劳动关系中的重要地位和作用。在广州开发区，每年一次的工资集体协商已经成为一些汽配企业调节工资福利待遇等关乎职工切身利益事务的重要途径。以A企业的工资集体协商为例，每年3月初启动协商，4月底达成协商草案，通过职代会表决，完成协商。集体协商的基本流程为：选举协商代表；向资方发协商要约；进行全员职工问卷调查；收集协商资料、形成员工方方案；开始正式协商；对协商方案进行检讨；达成协商草案；职代会表决通过草案；备案与实施。其中，全员职工问卷调查的内容包括对上一年工资集体协商满意度调查、工资满意度调查、合理化建议和对工会工作开展情况调查等几部分。以全员问卷调查数据为基础，同时参考企业经营状况和周边同行业企业的工资情况，最终形成工资集体协商的员工方方案，然后和资方进行协商。以2018年为例，劳资双方共进行了四轮协商，最后达成协商草案，并通过职代会表决（大约95.9%参加表决的职工代表同意该草案）。值得注意的是，在前三轮协商之后，工会主席都会召集协商代表、工会委员和区域主任（相当于工会分会主席）开会，对资方提出的意见和方案进行讨论，并收集职工意见，以形成下一轮的员工方方案。工会准确掌握和反映职工的工资意愿，以及最大程度让职工参与到协商过程中，是A企业工资集体协商实现可持续发展的重要经验。为了准确掌握职工对工资增长幅度的期望值，除了进行全员问卷调查外，有的企业工会主席还单独约见期望值明显过高或过低的职工，进一步询问意见。[25]集体协商已经成为部分企业的职工参与解决工资、年终奖、福利待遇等重要问题的制度平台，获得了职工的充分肯定。在笔者2017年对广州开展实质性集体协商的汽配企业职工进行的随机问卷调查中，职工对近些年来集体协商在提高职工工资福利待遇方面发挥作用评分的平均分为7.1分（满分为10分），其中，88.2%的职工评分在6分以上，并且职工对集体协商未来持续良性发展充满信心，信心分为7.4分（满分均为10分，共有243人评分）。①数据来自笔者2017年6-8月进行的企业职工问卷调查。

4.搭建劳资沟通与合作平台，积极干预职工参与。由应对偶发的劳资冲突事件转化为实质性集体协商常态化运作，是一种较特殊的集体协商生发轨迹。一般情况下，实质性集体协商的启动或集体协商作用的发挥，依赖于劳资双方的有序互动，基本前提是劳资双方具有协商共识。协商共识的达成意味着劳资双方愿意通过对话沟通，共同解决工资变动等涉及劳资双方利益的重要问题。但在具体实践中，协商共识并不容易达成，劳资双方都有可能成为阻碍因素，例如资方不愿意谈、企业工会合法性缺失、工人不了解集体协商等。对此，深圳工会的“聚力计划”进行了积极探索，②2016年5月30日到6月4日，《工人日报》连续6天头版头条推出“改变·深圳‘聚力计划’见闻录”，较详细地介绍了深圳工会“聚力计划”的开展情况。其尝试通过搭建促进劳资沟通与合作的培训平台，积极引导劳资双方互动与合作，促使双方树立基本的工会意识和协商意识，从而实现集体协商的实质性运作和作用发挥。在这个过程中，隐含着对职工参与的强干预。

“聚力计划”是深圳工会“源头治理劳资纠纷试验区”的重要试验内容，在市总工会的推动下，2014年下半年开始筹划，2015年上半年在福永和观澜两地启动运行。“聚力计划”以德国“劳资对话”机制为基础，通过对企业管理人员、企业工会和职工进行培训，培养劳资双方的集体协商观念，最终实现多方“聚力”，推动劳资“问题”走向劳资“共治”。[26]培训团队由专业培训师、学者专家组成。“聚力计划”开展的内容包括集中研讨、企业现场培训和总结会三部分，从学会理性沟通到疏通企业沟通渠道再到树立劳资依存和共赢观念，步步推进，最终在企业建立集体协商制度，使劳资协商在调节企业劳资关系方面发挥重要作用。尽管“聚力计划”的最终目的是推动集体协商制度在企业内的有效运作，但通过导入外部力量塑造工会意识和协商意识的过程，实际上伴随的是职工参与意识和参与能力的培育过程。例如，在集中研讨环节实行的“六步法”（即识别问题、分析原因、目标分析、寻找方案、议定解决方案和行动计划），通过完成一系列的“任务”，在企业管理人员、企业工会和职工的互动中，使职工理性表达的方法和技巧得到提升。一位参加过“聚力计划”的生产一线职工表示：通过培训，“头脑似乎没那么乱了”，之前一直有“想法很多、落实很难”的不自信和迷惑，希望“聚力计划”还能持续提供更多的有关如何与管理层沟通的方法与技能培训。[27]又如，在企业现场培训环节，在培训师的引导下，职工开始运用“六步法”来提出和分析本企业存在的问题，并给出解决方案。在一篇《“聚力计划”对我的影响》文章中，一位企业工会会员代表说到：通过“聚力计划”他知道了工会会员代表的职责，当面对两位员工之间发生纠纷冲突时，他使用“六步法”进行解决，最终使两位员工重归于好。此外，“聚力计划”还使他知道，“企业的发展离不开劳资双方，企业管理制度的制定，也应得到员工的参与。”[28]无论是理性表达，还是分析和解决问题，均蕴含着职工参与意识的增强和参与能力的提高，使“有话好好说、有事商量着办”在调节劳动关系方面发挥积极作用成为可能。[29]

五、结论与进一步讨论

（一）提高职工参与质量的三条路径

制度能否得到有效执行，直接关系着制度目标的实现程度。从前文的分析可以看出，在非公有制企业职工参与制度体系建立后，面对复杂多变的劳资关系，如何创新完善执行机制成为职工参与制度有效发挥作用的关键。广东工会改革正是要解决非公有制企业职工参与制度的有效执行问题，基本路径是提高工会参与程度和职工民主参与程度，实质是通过发挥企业工会的主体性参与作用、通过培育职工的参与意识与能力，以及通过集体协商发展劳资协商民主来提高职工参与的质量。

首先，加强基层工会建设，发挥工会的主体性参与作用。工会是职工参与企业管理的组织者和代表者，但从发挥的作用来看，其也是职工参与的主体之一。面对当前劳动关系的集体化转型等新发展，职工参与应该注重集体性，而这就要求工会能有效发挥参与职能，与职工代表大会（职工大会）相互协调，保障职工的有效参与。与职工代表大会相比，工会在职工参与方面具有互补性优势，是促进和保障职工参与的一种“次优选择”。作为常设组织，工会开展工作更加灵活和高效，而职工大会或职代会由于职工人数多、程序较复杂、组织难度大、会议时间长等原因，在实际生产中，经常无法做到及时召开，职工的出席率有时候也并不高。最为重要的是，工会代表着职工的结社权，具有与企业平等对话的法定权利地位和力量。因此，加强基层工会建设，提高基层工会的合法性，可以在一定程度上保障职工的有效参与。

其次，培育职工的参与意识与能力，激发职工主体能动性。尽管制度体制会影响职工参与的效果，但在结构性框架下，职工的主体能动性是影响职工参与质量的核心因素。理想状态下，作为参与主体，职工能够充分利用现有制度安排行使权力和表达诉求，在涉及自身利益关系的企业决策和管理过程中扮演积极角色。但现实状况往往是，职工参与不足或参与度有限，除去制度体制有待完善优化的因素外，职工不愿参与决策与管理过程，也是重要原因。完善的制度体制和较高的主体能动性，是高质量职工参与的两个基本条件。深圳工会的“聚力计划”以培育职工参与能力为突破点，通过激发职工的主体能动性或参与积极性，从而提升职工参与质量。职工不愿参与往往包含有不懂参与、不会参与和不敢参与三种具体问题。旨在培养劳资平等协商理念的“聚力计划”，在帮助职工树立工会意识和协商意识的基础上，通过对思维、表达和沟通等能力的专业培训，提升职工的参与意愿与能力，使“三不问题”逐渐得到解决。职工具有参与能力和积极性，不仅能够激活既有的职工参与制度体系，而且还能够通过发挥能动性在一定程度上弥补制度体制的不足，最终达到高质量的职工参与效果。

最后，规范做实劳资集体协商，发展企业内的劳资协商民主。由于无论是职工代表大会还是企业工会，都是由职工通过选举产生，所以可以说两者体现的都是一种代议民主。与此不同，集体协商是企业资方和工会、职工面对面的交流沟通，表现出的是一种协商民主形式。通过上文所列举的广州案例可以看出，集体协商有效运作后，既可以解决日常生产中的工资福利、年终奖等影响劳资关系的重要问题，又可以快速解决突发的劳资冲突事件，而这个过程的关键是职工的广泛参与。尽管并非所有企业都适合开展实质性集体协商，但逐渐尝试通过集体协商来解决工资福利待遇等重要问题，应该成为构建和谐劳动关系的一种重要途径。成功的劳资集体协商本身就蕴含着高度民主的职工参与，能够增强工会调解劳资矛盾与冲突的有效性。这种民主主要体现在协商过程中的三个关键步骤：民主选举产生协商代表、协商代表要广泛收集职工意见、协商草案必须通过职代会表决才能生效。正是由于劳资集体协商本身就具有一套完整的职工参与民主程序，所以有效开展集体协商，将会实现职工参与的最大化和民主化。建立在民主基础上的集体协商，还能够进一步强化劳资双方的协商意识，使“有事靠协商”成为一种习惯，真正实现劳资纠纷的“源头治理”。

（二）可能产生的重构

如果本研究关于广东工会改革通过创新执行机制提升了职工参与质量的观点基本正确，那么沿着这一论述逻辑，进一步需要思考和讨论的问题是，广东工会的探索对我国职工参与制度体系意味着什么。一般来说，职工参与制度体系的建构主要是围绕职工和管理方关系展开，但广东工会的经验突出基层工会的作用，将职工参与中的工人和管理方两方关系拓展为工人、工会和管理方三方关系，这实质上可能是对职工参与主体的重构。尽管一些制度体制已经或多或少给予了工会在职工参与中的主体资格，但是在实践中，工会往往只被视为职工参与的一种手段和途径。参与主体性的确立意味着工会在职工参与制度体系中不可或缺，工会不仅是职工参与的一种中介形式，而且其自身运作就是职工参与的内容与体现，甚至在一些事务方面，工会参与替代职工参与，成为职工参与制度机制有效运作的一个关键支点。例如，劳资集体协商和对职工参与能力的培育等，均离不开工会的作用发挥。这种重构发生的基础是基层工会具有较高合法性，发生的原因是职工参与制度目的的转变。不同于在职工权利和产业民主意义上健全完善职工参与制度，广东工会的做法体现的是以解决劳资矛盾与冲突事件为导向的实用主义探索，提高职工参与质量的目的是直接解决问题。这种转变并没有否定职工参与所隐含的权利与民主价值追求，而是以权利和民主为基础，但目的和功能更加明确具体，其可以说是广东工会基于长期积累的劳资矛盾与冲突处理经验而产生的一种调适。