新时代中国对外援助面临的挑战及改革路径

何霁赠 李庆四

（中国人民大学 国际关系学院，北京 海淀 100872）

中国作为负责任的大国，在国际发展援助领域，始终践行让世界分享中国发展红利、促进南南合作、构建人类命运共同体的大国外交新理念。中国对外援助的资金规模、涉及领域和地域范围不断扩大，成为国际发展援助领域不可或缺的新兴力量之一。然而，与援外事业迅猛发展形成鲜明对比的是，中国对外援助在法治化、机制化和战略化等方面的建设与改革却相对滞后，不仅阻碍了中国援外工作的发展，也在国内和国际社会引发了争议和猜忌。因此，在坚定不移推进中国对外援助事业开展的同时，要根据当前国际和国内局势，汲取过往的经验教训，厘清客观存在的不足之处，借鉴其他国家对外援助改革的有益探索，进一步清晰定位、明确目标，做出适当调整，以更好地服务于中国特色大国外交的理念和实践。

一、国际社会和中国对外援助的发展状况

历经70年发展，中国已成为国际社会重要的新兴发展援助力量之一。21世纪以来，中国结合自身发展状况和受援国具体需求，不断扩大对外援助的规模和范围，拓展对外援助领域，为推进全球治理和构建人类命运共同体作出了积极贡献。

（一）国际发展援助简介

二战后的“马歇尔计划”（欧洲复兴计划）和“第四点计划”（技术援助和开发落后地区计划）是现代国际发展援助领域的开端。20世纪六七十年代，国际发展援助进入快速发展阶段，援助主体、受援国数量、援助手段不断增加，援助领域迅速扩大，制度化和规范化特征初步形成。20世纪八九十年代为国际发展援助的调整阶段。国际多边援助机构作为援助主体开始发挥重要作用，援助领域也由经济和社会治理向政治治理拓展，贷款和减债成为重要援助方式。进入21世纪，国际发展援助进入徘徊中发展的阶段。针对国际发展援助规模萎缩、效果不佳等问题，国际发展体系在援助有效性、发展政策和融资机制等方面展开系统性反思。同时，国际发展援助架构面临转型，新兴经济体和社会团体涌现并积极参与到援助事务中。

新时期，国际发展援助体系在援助理念、援助主体、援助方式、援助领域和援助分布方面呈现出新特点。一是援助理念改变了过去单方面的给予式援助，更加注重平等互利。传统发达国家“援助有效性”理念与新兴援助国“发展有效性”理念相互促进，互为补充[1]。二是新兴援助力量崛起，其对外援助规模和影响不断扩大，在国际发展援助领域所占比重提高。非政府组织和社会团体在国际援助领域发挥着日益重要的作用。三是技术项目合作、债务减免和人道主义援助在发展援助中占比上升，贷款援助比重有所下降[2]。新兴经济体所主导的南南合作方式受到国际社会更多的关注和肯定。四是援助领域由传统经济领域向非传统发展领域扩展。除了经济基础设施，国际发展援助开始更加注重社会基础设施、贸易合作和民生领域的发展。气候变化、环境保护等援助兴起。五是援助分布和地区占比有所调整。亚洲和非洲地区是国际发展援助传统重点区域。随着亚洲经济贸易蓬勃发展，国际援助重心不断向非洲地区倾斜。援助标的在支持低收入国家发展的同时，开始关注中等收入国家贫困人口群体。

经过近70年的发展变迁，国际发展援助机制化程度不断提高，主体构成、行为规范、方式手段等核心要素不断丰富，成为全球治理体系的重要组成部分。国际援助体系架构下，援助国家、双边和多边国际发展机构以及非政府组织（NGOs）在促进发展中国家经济发展、减少贫困、环境改善和提升社会治理能力方面发挥了一定积极作用。

（二）新时期中国对外援助的特点

截至2016年，中国已为166 个国家和国际组织提供了近4000 亿人民币援助，为发展中国家培训各类人员1200 多万人次，派遣了60 多万援助人员[3]。新时期，中国的对外援助涵盖了工业、农业、教育、医疗卫生、交通运输、能源电力、信息通讯等领域。不同于西方发达国家，中国更为重视基础设施尤其是经济基础设施和农业领域的援助。与此同时，中国将更多援助资源向社会公共基础设施和服务领域倾斜。援助地区分布方面，中国继续扩大对非援助，增强对拉美和加勒比地区援助力度，并结合“一带一路”倡议，加强对亚太地区国家的援助[4]。在援助方式上，中国以大型成套项目援助为主，逐步提升民心项目和紧急人道援助比例，加强人力资源培训国际合作机制建设，同时提升对国际多边机构援助力度。2017年，中国政府新承担援助项目309个，境内外培训各类人才近15万名，惠及128个国家和地区及国际组织[5]。

特色鲜明的中国对外援助理念和模式是对传统国际发展援助体系的修正与补充。首先，中国将自身援外活动界定在“南南合作框架”范畴，这就区别于传统经合组织援助主体，与“南北合作”互为补充[6]。中国与受援国建立的是事实上的平等互利、共同繁荣的合作关系，充分尊重受援国自身主权以及社会制度选择，不附加任何的政治条件，这符合《阿克拉行动议程》中关于对南南合作的定义[7]。与西方国家援助理念浓厚的利己性和“干预主义”特征不同，中国的对外援助并不是对他国利益的侵害和资源的掠夺，亦不强加意识形态色彩，而是始终将发展建立在相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢这一理念基础之上。中国作为新兴经济体、过往受援国和发展中国家的多重角色，为其他发展中国家提供了更具借鉴意义和针对性的解决方案。其次，中国对外援助以满足受援国实际需要，切实解决实际问题为导向，丰富项目实施手段，援助资金重点向扶贫、教育、体育、文化和卫生等基础设施领域投放，填补了传统援助主体留下的空白地带，使援助聚焦于真正满足受援国的实际需求，改善受援国发展环境上来[8]。同时，中国提高援外工作环保标准，提升援助手段环境友好度，使发展中国家民众享受更实惠、可持续的援助成果。中国援助模式也由“输血”向“造血”机制转变，依托更高技术和教育水平，为发展中国家提供技术转移，培训急需人才，改善基础设施，着力提升受援国自主发展能力。最后，中国的加入，增强了发展中国家在国际援助体系中的话语权，也增加了受援国的选择。中国在以往国际发展援助体系中受援国的角色，使中国更能切身感知被援助国家的真实所需。身份转变为援助国后，中国通过互利合作、共同发展的理念与受援国开展政治、经济和文化交流，使得受援国享受到了更多的平等与尊严。

总之，中国曾经给予不少急需援助的发展中国家以及时和可靠的经济、技术和人才培训等方面的援助，而有关受援国家在诸多国际事务上给予的支持也使中国受益匪浅，这些国家在资源开发和市场需求上也给中国企业提供了机遇。所以，从长期看，对外援助是互利共赢的，对不断走出去的中国发挥更大的国际影响力意义深远。

二、中国对外援助面临的问题与挑战

随着国内外形势的变化以及援助活动的拓展和深入，中国对外援助存在的问题和面临的挑战也逐步显露，导致中国对外援助的目的和手段时常被误读或曲解。这不仅混淆了视听，激化国内发展与对外援助的矛盾，更不利于中国对外援助事业的进一步发展。因此，认真总结并反思中国援外工作中的经验和教训是有益且必要的。

（一）缺乏系统性对外援助法律体系和科学理论

虽然中国多次提出并修改对外援助基本原则，援助政策也灵活多变，但与之相关的法律体系建设和理论发展却相对滞后。在2014年商务部发布并实施中国对外援助领域第一个综合性部门规章——《对外援助管理办法（试行）》之前，中国对外援助法律行政条文常散见于各职能部门单独或联合颁布的繁杂制度文件之中，缺乏譬如美国《对外援助法案》或日本《发展合作宪章》之类的统一、指导性法律或法令作为支撑，导致中国在调整和执行援助政策时缺乏规范性和有效性。对外援助领域法律体系的缺乏，使得援助工作在政策调整和执行时只得被动遵守国内既有法律，援外工作的特殊性不能被及时纳入考量。而且，现行对外援助部门规章相较于上位法，缺乏更强的强制力和约束力，这不仅可能造成对外援助随意性的增加和连续性的不足，也容易引起国内外的猜忌和批评。在理论发展上，中国学界针对国际发展援助和中国对外援助的研究工作起步较晚，从事相关领域研究的优秀专家学者数量有限，中国至今未能形成一套将对外援助与战略目标、国家实力相匹配的理论体系，在国际发展援助学术体系中的话语权相对较弱。科学且清晰的战略理论缺位，增加了对外援助决策者在援助目标、援助方式的选择以及政策实现的预期等方面误判的风险。

新中国成立后相当长的时期内，我们曾“勒紧腰带”援助许多意识形态相同或接近的国家，且基本是“不附加任何条件”的无偿援助。令人遗憾的是，部分援助结果事与愿违，一些受援国后来主动与中国划清界限甚至爆发了冲突和战争。改革开放后，中国汲取教训，主动调整对外援助政策，但由于国际形势突变或受援国家政局动荡，造成有些对外援助投资收益未能达到预期。系统性法律体系和科学性理论指导的缺失是造成上述局面的重要原因。

（二）对外援助管理机构和监督评估机制亟待完善

第一，对外援助管理机构存在协调程度低、设置不合理等问题。首先，内部协调上，中国没有完全独立履行援外工作“管理+执行”职责的专门机构。援外工作以商务部为主，共有外交部、财政部、农业农村部等20多个部门参与管理，各部门的职能虽各有分工但又相互重叠，援外工作碎片化特征明显[9]。虽然部际协调机制在政策层面一定程度上改善了各职能部门“各自为战”的局面，但部门间协调难度大、行政效率低、权责不分明等问题仍然存在[10]。其次，外部协调上，中国对外援助主要由政府部门牵头开展，其参与国际发展援助体系意愿较弱，程度较低，与其他援助国家和多边援助组织交流合作较少。这不仅增加了中国对外援助的国际协调成本，也可能引起国际其他援助主体或受援国对中国援外工作的不信任和不安全感，影响最终援助效果。

第二，尚未形成完善的对外援助监督评估体系。虽然中国对外援助各主管部门已经开始逐步重视援外监督和评估工作，但在监督机构设置和评估规范方面仍有不足[11]。首先，缺乏独立监督机构。对外援助较强的政治性和经济性要求监督机构必须具备相应的独立性和专业性。目前，我国主要由商务部、财政部和外交部建立的巡检机制承担援外工作的监督职能。这些机构在援外业务领域的专业性毋庸置疑。但是，主体既是监督机构，又是主要管理和执行部门，自查自纠就成为监督主要手段，监督的效力和准确性有待检验。其次，评估机制适用性和规范性不足。援外项目内容多、领域广、时间跨度大，要求评估机制既要包含原则性条文和具体操作规范，也要追踪检验最终援助效果。中国现有援外评估机制条文原则性、概括性较强，具体评估内容、操作程序和评价指标等细化程度不足。而且，中国对外援助规范性文件侧重于对援助工作的事前审查而非事后评价，忽略了援助效果的反馈。

（三）对外援助参与主体和资金来源有待优化

中国对外援助在主体构成和资金来源方面仍存有较大改进空间。第一，对外援助参与主体构成单一。中国对外援助始终坚持以政府为主导，忽视了非政府组织和社会团体的重要作用。传统上，相较于非政府组织和社会团体，政府在筹集资金、资源配置和政策配套等方面优势明显。但政府援助模式固定且调整难度大，很难满足受援国全方位、多层次的需求。而且，过于强调政府角色会突出援助活动的政治性，不但引起国内舆论误解，也会增加国际社会的不信任感。第二，对外援助资金来源缺乏多样性。中国对外援助资金主要来自于政府专项财政拨款，主要为无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种类型[12]。援助资金需求随着对外援助的扩展和深化不断扩大，如果过于依赖政府财政支出，不仅会增加政府的资金和舆论压力，也不利于降低援助资金运行风险。融资机制创新能力不足，援助资金来源单一已经成为制约我国对外援助发展的严重阻力。事实上，中国政府每次宣布援助和免债计划几乎都会在国内引起热议。对外援助效果究竟如何，国内民众从对外援助中获得了何种实惠等等成为社会关心的焦点议题。分析来看，除了对外援助所要求的保密工作之外，非政府组织、社会团体和民间资本参与中国对外援助程度较低，未能实质了解援外工作本质和效益是造成这种现象的重要原因。

（四）国际发展援助话语体系影响力有待提高

近年来，特色鲜明的中国援助模式撼动了西方国家主导的国际援助机制和援助秩序，受到更多发展中国家的青睐。但是，国际发展援助话语体系和主流宣传渠道仍由西方国家牢牢把控，中国在国际发展援助话语体系的影响力亟须提升。

中国在国际发展援助话语体系影响力不足体现在两个方面：一是有效影响国际主流媒体的手段不足。实际上，中国对外援助在国际社会中并不缺乏肯定和赞许之声[13]。西方学界也依据事实，从理论角度为中国援助活动进行了声援和辩护[14]。遗憾的是，由于中国未能掌握国际主流媒体传播渠道，既有国内媒体影响力和传播手段有限，这些观点很难被西方社会真正了解和重视，几乎形成了抨击中国对外援助舆论势力“一边倒”的局面[15]。二是中国对外援助宣传力度不够、方式单一。长期以来，中国对外援助更多的是“少说多做”。同不断扩大的援外资金规模相比，中国援助宣传力度和宣传机制创新明显滞后。宣传方式基本局限于当地报纸、电视电台等传统媒介，对传播力更强、影响范围更广的网络新媒体等平台重视程度不足。正因如此，中国对外援助的理念难以向国际社会清晰传达，给了攻击中国援助活动的负面报道以可乘之机。以中国对非援助为例，“新殖民主义”[16]“漠视人权”[17]和“援助透明度欠缺”[18]等质疑论调可谓花样翻新，给中国援外工作造成了极大阻力。

可以预见的是，为巩固其优势地位，打压中国对外援助事业，西方国家凭借话语体系优势和舆论制高点，曲解并抹黑中国对外援助的目的和手段很可能成为一种常态。中国在国际发展援助话语体系中影响力的欠缺，将成为引发中国对外援助“木桶效应”的“短板”。一旦中国陷入“出力不讨好”的国际舆论环境，不仅会助长西方国家干扰和遏制中国援助活动的气焰，更会挫伤中国对外援助的积极性。

三、关于中国对外援助改革的若干建议

认真研判中国对外援助存在的问题和挑战，在此基础上标的清楚、有的放矢地提出政策建议，有助于推进中国对外援助事业更好发展，占据未来国际发展援助体系有利地位，更好地实现国内发展和外交战略一盘棋目标。

（一）推进对外援助法律制度和战略理论体系建设

长期以来，中国对外援助工作主要在政策指导下进行，立法程序建设相对滞后。一方面，援助政策灵活性和时效性强，援助国在国际局势复杂多变背景下可随时调整政策方向，保障援助目标的实现。另一方面，法律制度的稳定性和连贯性特征，为对外援助的决策者和管理、执行部门提供了长期遵守的基本规范，降低了政策变动带来的不确定风险。二者互为补充，缺一不可。

党的十八届四中全会以来，全面推进依法治国进入快速发展阶段。完善中国特色社会主义法律体系将为依法行政，建设法治政府提供坚实保障。对外援助作为政府重要职能之一，也必须纳入法治化轨道。完善国内援助法律制度，从技术角度讲，要以法律条文明确对外援助的定义、宗旨、基本原则、组织和管理体系职责以及具体行为规范。其中，提出中国特色对外援助定义有助于提高在对外援助国际制度体系中的话语权；宗旨和基本原则作为对外援助最高指导思想，有助于向世人阐释对外援助的基本理念与价值观；组织和管理职责的界定有助于加强对外援助部门和机构间的协调，降低管理和运行成本；具体行为规范的确立将增加对外援助过程中程序运行和援助信息的透明度，有利于争取国际和国内社会的理解和支持[19]。需要强调的是，在制订和完善过程中，应避免盲目照搬国外既有模式，要把中国政治体制、法律传统和具体国家利益纳入考量范围，使对外援助法律体系建设立足于实践新时代中国特色大国外交理念这一目标上来。与此同时，中国参与国际发展援助体系的程度不断加深，与其他国际多边援助组织的交流日益频繁，这就要求我们在遵守和履行相关国际法的原则和义务的同时，积极参与国际社会法治化建设进程。如此，能够有效改善过往只能遵守既定规范的被动局面，使未来的国际法、国际条约和国际会议决议充分体现以中国为代表的广大发展中国家意志，更好维护中国和广大发展中国家的利益。

宏观、完整的战略规划对中国对外援助发展同样至关重要。建设系统对外援助战略可从以下几方面着手：第一，加大科研投入，鼓励科研人员对国际发展援助展开深入研究。有针对性的设立相关科研课题，可以引导科研人员立足实情、有的放矢，准确把握该领域的最新变化和发展趋势，为对外援助决策者提供尽可能准确的理论参考依据。第二，设置和完善学科体系，为援助战略理论发展储备人才。国内援助战略研究起步较晚，跨学科研究较多，专业研究人员不足。学科的设立和完善，可推进援助知识体系系统化，为援助战略理论发展夯实基础。第三，重视交叉学科研究。对外援助研究并非某一学科独占的领域，集中各学科的优势理论，针对援助战略进行重新配置和高效组合，可提高理论的完整性和科学性。

（二）加快对外援助管理和监督制度改革

中国在国际发展援助格局中的角色已逐步由受援国逐步转变为援助国，影响不断扩大。新角色、新形势要求我们在对外援助管理和监督评估制度方面进行调整和改革。

首先，设置架构更完整、协调更高效的管理机构。改革当前对外援助管理框架，要构建更具权威性的协调和领导机制，完善机构间信息和人员交流制度，突破现有制度安排的局限性，按照整体性政府模式，强化责任意识，统筹兼顾规划和管理职能，建立协调一致的中国特色对外援助管理体系。2018年4月，国家国际发展合作署正式成立运行。它整合了原商务部和外交部等部门对外援助协调职责，加强了对外援助的战略谋划和统筹协调，推动了援外工作统一管理，改革了优化援外方式[20]，是我国对外援助行政管理体系改革迈出的关键一步。但是，国家国际发展合作署并未承担援外执行职能，具体执行工作仍由相关部门按分工承担。这需要各执行部门协调好业务联系，促进沟通机制的常态化。

其次，建立健全监督评估机制。对外援助从决策制定到项目完成过程中，监督和评估在推进援外项目顺利开展、确保援外资金有效使用和提高援外活动透明度方面发挥着重要作用。监督和评估机制包含内部和外部两层次。援外机构内部监督和评估要求建立独立于援助决策、管理和执行部门的专门机构，对援外项目各个环节和阶段进行系统监测和评价。援外机构外部的监督，一方面可充分发挥高校智库等研究机构专业优势，从科学理论角度对援外工作进行监督和评估。另一方面，可充分利用公众参与援外活动讨论积极性，从社会舆论角度对援助工作进行监督和评估。

（三）优化对外援助参与主体和资金来源渠道

国之交在于民相亲，民相亲在于心相通。中国对外援助正在改变过去始终坚持以政府为援外参与主体的发展模式，鼓励和支持非政府组织和社会团体在对外援助工作中发挥更重要作用。传统的政府对外援助需要实现特定政策目标，不能涵盖全部援助领域，也无法全方位满足受援国发展需求。政府援助突出的政治性，更加深了受援国的警惕和国际社会的猜疑。非政府组织和社会团体，由于其中立性、志愿性和灵活性等特点，不仅可以弥补政府援助工作空白区域，“稀释”官方援助的政治性，树立国家援外正面形象，也可以使民间力量真正参与到国家对外援助工作中，有助于增强社会民众和舆论对援外工作的理解和支持。因此，一方面，要从法律、政策和资金方面为非政府组织和民间团体参与对外援助提供保障和支持；另一方面，要促进国家间非政府组织和社会团体的人文交流发展，进一步拓展二者援外工作“走出去”的渠道。

目前，中国对外援助资金构成中的无偿援助和无息贷款由国家财政统一支出管理，优惠贷款本金由中国进出口银行面向市场筹措，财政资金提供利息差额补贴。近年来，优惠贷款占对外援助资金比例逐步上升，成为中国对外援助的重要方式。一方面中国援外资金需求增长较快，缺口较大；另一方面中国经济发展迅速，民间资本存量巨大。基于此，创新融资方式，引入更多市场资本，扩大援外资金筹措渠道，不仅可以盘活存量，继续激发市场活力，也能减少政府财政压力，促进中国对外援助工作的可持续发展。

（四）加强对外援助宣传力度，坚持正确舆论导向

相较于西方传统的援助模式，中国从实际出发，根据受援国发展水平和特点，探索并建立起了一套优势援助理念和体系。做好对外援助宣传，引导并坚持正确舆论导向，对未来中国援外工作发展至关重要。

在国际层面，加强对外援助宣传力度，通过与其他援助国交流、分享中国援助经验，介绍中国援外成果，让世人更为客观、公正、理性地认识中国对外援助工作，有利于争取国际社会的支持和理解，减少无端猜忌和指责。具体操作上，一方面，要发挥优势传播手段，创新援外宣传渠道。以往中国援外宣传主要集中在报纸和广播电视等传统渠道。随着现代传播技术和国际交流活动的发展，构建创新国际网络宣传平台，积极组织并参与国际发展援助峰会，将成为向世界介绍中国特色援助理念和成果的重要补充手段。另一方面，在宣传过程中，要进一步明确和强调中国对外援助的理念和意图，并兼顾表达方式的宏观话语与具体描述相统一。在积极宣传中国对外援助优势之处的同时，主动肯定西方传统国际援助的可取之处，不仅可以避免中国和西方国家陷入“话语对抗”的窠臼，也可为中国对外援助赢得更广泛的国际社会认可。

在国内层面，主动引导社会舆论。现代媒体手段的介入，促成了内政外交议题的一体化[21]。社会舆论的表达方式更多、欲望更强、观点更为多元。一方面，面对客观质疑，要保持定力和容忍度，将其视为一种正常信息传播现象。积极参与社会舆论讨论，疏导利益表达渠道，倡导科学理性认知，通过有效回应热点问题引导社会舆论。另一方面，针对失实质疑，要做好舆情监测和应急预案，及时发布准确信息，还要加强对社会不实言论的治理力度，提高其违法成本。同时，根据新媒体和自媒体平台（如微博、微信等）发展特点，推进辟谣平台、公众号等创新长效机制建设，以规范社会舆论发展，坚持正确舆论导向。