“一带一路”倡议与对外援助制度之完善

文/曹俊金

“一带一路”倡议与对外援助制度之完善

文/曹俊金

对外援助是中国与其他国家间进行政治、经济合作，实现政策、民心互通的重要政策工具。中国在推进“一带一路”倡议过程中，需要不断扩大对外援助规模。对外援助需要在“一带一路”倡议推进过程中发挥先锋、先导作用，从战略上与“一带一路”倡议相对接，在资金上向“一带一路”沿线国家倾斜，通过构建援外制度来推动“一带一路”倡议的顺利实施。

“一带一路”倡议与援外工作的关系

“一带一路”倡议的提出标志着中国国际政治、经济战略的重大调整与创新，也是中国与其他发展中国家实现共同发展的重要手段。中国提出“一带一路”倡议主要是基于地缘政治及可持续发展两方面的考虑。“一带一路”倡议有效融合了国家发展利益与国际发展利益的双重需求，因而不仅得到国内社会及舆论的支持，也受到国际社会广泛关注。然而，在“一带一路”沿线国家中，大多数国家的经济发展和基础设施均较为落后，尤其缺乏开展基础设施建设及消除贸易与投资限制的能力和财力，“一带一路”的推进一定程度上依赖于中国在资金、人力、技术方面的援助，所以援外工作就显得非常必要。经过60多年的经验积累，中国在对外援助领域已经探索出一套具有中国特色的、以构建全球伙伴关系为目的的援外模式，如果能够将对外援助与“一带一路”倡议相对接，进一步发挥对外援助的重要作用，则能够有效推进“一带一路”的实施。但也应看到，中国对外援助工作长期在政策的指导下开展，制度建设存在一定滞后，导致当前公众对政府的援外工作不了解、不支持。在“一带一路”倡议提出之前，援外制度存在的问题就已对援外工作提出了挑战，这些问题也可能对“一带一路”倡议的未来落实产生影响。

中国的援外工作不仅承受着援外制度不完备所带来的传统压力，而且在“一带一路”开展过程中，还面临着新的制度压力，这将对今后开展援外工作提出巨大挑战。要避免“一带一路”倡议推进过程中的“锋线危机”，应当重新审视国内对外援助制度，分析其传统制度压力以及在“一带一路”倡议落实过程中面临的新压力，并以此为基础探讨援外制度改革的方向。

中国援外工作面临的挑战

（一）对外援助制度不完善导致援外工作受到质疑。目前我国关于援外工作的约束性机制并不完备，导致公众对援外活动存在争论与质疑，焦点集中在对外援助的合法性、合理性、对外援助的管理以及对外援助的程序等问题上。作为一种正式规则，法律具有重要的社会控制功能。法律制度在权力的扩张与限制中实现均衡，这不仅是法律制度本身持久运行的保障，也是权力本身得以长期合法存在的保证。完善的对外援助法律制度可以限制政府利用援外资金的随意性，同时也赋予其援外职能及援外资金使用的正当性。

（二）援外基本法缺位制约援外制度完善。中国目前还没有出台综合性的对外援助法，只有规章意义上的对外援助规范性文件，这导致援外制度体系化不强，援外制度和部门职责之间无法相互衔接。尽管商务部出台了《对外援助管理办法（试行）》以理顺对外援助制度体系，但该部门规章在效力层级、效力范围及立法技术方面存在的问题导致援外制度无法得到有效供给。援外工作是一项集战略、制度、实施于一体的综合性、多元性工作，援外工作不仅需要实施层面的制度供给，同样需要战略层面与职能协作层面的制度供给。对外援助基本法的缺失导致战略协作制度与援外匹配制度的缺失，可以说，当前援外基本法的缺失在一定程度上已经阻碍了援外制度完善与部门间援外工作协调的进程。

（三）援外管理体系问题影响援外工作效果。从建国初期到目前，中国援外实施机构几经变迁。2003年组建商务部以后由商务部主管对外援助工作，并形成以商务部统筹、其他部委在各自职责范围内承担相应工作的援外工作机制。这一工作部署在以经济援助为主的援外工作管理中具有很强的合理性，但也应当认识到其目前面临问题，特别是履行援外职能的部门职权界限划分问题及援外战略实施的保障问题。

“一带一路”对援外制度带来的新压力

（一）落实“一带一路”与援外战略的制度压力。援外战略对接“一带一路”倡议是援外工作服务国家重大战略的体现，中国援外职能部门已开始从国家中长期援外战略以及国别援外战略的制定出发来配合“一带一路”倡议的开展。然而，“一带一路”倡议与对外援助战略目标的实现则取决于援外法律制度的实施效果，“一带一路”及援外战略的每一步推进都会对中国的援外工作产生较大的制度压力。因此，不仅需要制定与“一带一路”相匹配的援外战略（例如可从战略目标、援助计划、援助资金、援助优先范围、援助方式等方面与“一带一路”倡议全面对接），也应据此制定相应的援外法律制度加以落实。

（二）“一带一路”倡议新增援外资金形成的制度压力。“一带一路”的推进必然需要援外资金保障，一方面，新增援助资金主要向“一带一路”沿线国家和周边国家倾斜，使对外援助资金的使用更具针对性，以符合中国的战略利益；另一方面，快速有效推动“一带一路”沿线国家基础设施建设及其他方面的互联互通，势必需要进一步扩大中国的对外援助规模。因此，援外资金总额的增加对援外资金预算、拨付和执行都会造成一定的制度压力。

从援外资金的预算管理和拨付上看，为了有效限制过度而无效的公共支出，许多国家的宪法都规定公共支出需要事先获得议会的批准以获得合法性，中国也逐渐从预算制度上制约公共财政的随意使用问题。但援外战略相对具有宏观性，在具体的援外工作中往往会出现突发情况，导致援外计划的实施存在不同程度的调整，也会涉及到援外预算的后续调整问题。这种不确定性就增加了援外职能部门编制援外资金预算的难度，同时也对援外预算调整制度提出了新的挑战。因而，援外资金如何在现有的制度框架下合理、灵活、有效地进行预算、拨付与执行是援外制度面临的新压力，这不仅需要使援助资金按照预算制度进行运作，也需要通过制度创新来保证援外预算执行的灵活性，当然，更需要预算绩效管理制度的保障来实现公共支出的有效性。

（三）援外评价机制粗陋造成实效压力。政府行为是否能产生预期效果，并不依赖于其本身及其职能部门的“自觉”，而是取决于法律对政府行为的“验收”。中国对外援助评价机制已初具雏形，《对外援助管理办法（试行）》设专章就援外项目的监督与评价问题作出规定，财政部发布的《对外援助支出预算资金管理办法》以及商务部针对不同援外模式制定的援外规章也就援外资金使用的监督评价作出了规定，还就援外项目实施的监督评价作出了规定。但目前仍存在监督与绩效评价的可操作性不强、缺乏专业和独立的监督及评价部门、缺乏援助实效评估程序等问题。

（四）“一带一路”倡议已开启援外制度完善的阀门。从积极的方面看，中国已着手研究制定系统、全面的援外战略，也在逐步完善对外援助制度，特别是商务部近几年出台、修订了许多与对外援助相关的规章，以缓解“一带一路”倡议开展过程中对援外工作带来的制度压力，这些努力有目共睹。但不可否认的是，中国援外工作的开展仍面临着由于制度疏漏而形成的制度压力，并将承受“一带一路”倡议的推进给援外工作带来的新的制度压力。因此，为了进一步规范援外活动，提升援外工作的有效性，使其实际成果更好地服务于“一带一路”倡议，必须完善中国对外援助制度，避免出现“锋线危机”。

完善援外制度建设，助推“一带一路”倡议

（一）出台援外基本法：援外从政策走向法律

完善的制度建设是对外援助工作有效开展的根本保证，同时也是规范对外援助的决策与管理、有效调整援外战略的基础性框架。“一带一路”倡议的成功，需要援外制度的成功；援外制度的成功，则需要将援外制度从政策指引转向法律调整，因此，应借助“一带一路”倡议的推进，尽快出台《对外援助法》，完善援外的各项制度。

（二）理顺管理体系：援外从半集中管理走向集中管理

中国当前的援外管理体制具有一定合理性，但部门间相互推诿现象很容易导致国家经济战略、外交战略及其他领域战略的不协调。可以通过《对外援助法》明确对外援助工作的主管部门，确保对外援助管理从半集中治理走向集中治理，形成目标明确、高效运行、统一部署的援外管理机构。

（三）注重援外实效：援外从资金走向绩效

援助资金的扩大并不意味着援助效果的提升，援助实效才是对外援助的核心与灵魂。援助实效一般通过绩效评价来衡量，而绩效评价则依赖于对外援助评价机制的建立。商务部的规章中一般规定由商务部开展监督评价，但并不存在具体的绩效评价规范。“一带一路”倡议实施过程中要实现基础设施联通、贸易畅通以及民心相通，就必须注重结果导向，健全对外援助绩效评价机制，真正做到从强调援助资金阶段过渡到注重援助绩效阶段。

（四）服务发展大局：援外制度反哺“一带一路”倡议

对外援助在对外政策层面的热度和在公民社会遭受的冷遇，形成了对外援助高调发展、低调援助的局面。援外基本法的缺位、制度短板问题导致援外制度建设不充分、援外职能部门协调不畅导致对外经济援助与外交战略无法产生协同效应。“一带一路”倡议融合了政治、外交、经济等各个方面的合作理念，成为对外援助制度建设的重要引擎，直接推动《对外援助管理办法（试行）》的出台，也为《对外援助法》的出台和对外援助制度的完善提供了契机。我们期待一个完善的对外援助制度，能够使援外工作真正在“一带一路”推进中发挥先导作用，为中国企业“走出去”做好“带路先锋”。

（作者系上海杉达学院法学系讲师；摘自《国际展望》2016年第3期）