乡村振兴战略的体系构成及其逻辑关系分析

唐海潇

党的十九大对乡村振兴战略作了安排部署后，党中央、国务院出台了《实施意见》和《战略规划》；国家各部门和各省都相继制定出台了相应的专项规划或省市地方规划；国家还正在制定一部《乡村振兴法》，“目前已经启动了立法相关程序，到2020年之前有望正式发布”。[1]除此之外，国家还有大量的配套制度改革措施，已经出台，或正在制定。它涉及的领域内容很广，牵扯的各种制度机制和各方面的关系很复杂。因此，当前实施乡村振兴战略面临着的一个难题，就是如何全面系统、深入准确地把握好乡村振兴战略，从而有助于更好地贯彻落实乡村振兴战略。从战略体系的构成及其逻辑关系的角度，去把握这个庞大而复杂的战略体系，是解决问题的一条较好途径。我们可以从乡村振兴战略体系的宏观层面、中观层面和微观层面，分别阐述、分析战略体系是怎样有机构成的，以及它们存在怎样的内在逻辑关系，从而对乡村振兴战略建立一个比较全面系统、深入准确的认识和把握。

一、乡村振兴战略体系宏观层面的体系构成及其逻辑关系

乡村振兴战略体系的宏观层面，是进行战略最顶层的总体规划设计，它统领最宏观、最概要的意义。乡村振兴战略宏观层面的体系构成要素主要有：战略背景、战略意义、战略目标、战略总体要求、战略实施等。这些构成要素存在一个流程顺次的逻辑关系意义：战略背景与战略意义→战略目标与战略总体要求→战略实施宏观要求。其总体逻辑关系大致为：先是基于什么样的战略依据；然后确定一个什么样的战略目标和要求；最后确定怎样的战略实施及其宏观要求。那么，战略背景和战略意义这两个体系要素，构成了战略依据；战略目标和战略总体要求这两个体系要素，构成了战略主体；战略实施包括了实施的宏观部署及其要求。因此从总体上看，战略体系宏观层面的体系构成要素齐全，结构完整，逻辑关系清晰。其具体构成要素的主要情况是：

（一）战略背景

制定和实施乡村振兴战略，主要是由当前社会主要矛盾所决定的。新时代我国社会主要矛盾，已经转变为了：人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。而这个矛盾在乡村表现得最为突出。因此，迫切需要实现乡村振兴，实现乡村现代化，实现乡村与城镇融合繁荣发展，这样才能最终全面顺利实现中华民族伟大复兴。

（二）战略意义

乡村振兴战略是中国历史上第一个要实现乡村振兴与繁荣的国家战略，对将来中国社会发展走向和农村发展的影响，其意义都是很巨大、很深远的。其中最直接的意义，就是将会使我国乡村经济社会，从相对于城市发展滞后、落后和凋敝的发展状况中扭转过来，使乡村从此与城市一道全面走向繁荣兴旺。

（三）战略目标

分三个阶段：第一阶段是到2020年，战略实施要取得重要进展，制度框架和政策体系要基本形成；第二阶段，到2035年即再过15年，农业农村现代化要基本实现；第三阶段，到2050年即再过15年，要全面实现农业强、农村美、农民富。而战略总体要求，就是党的十九大提出来的五个要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕。

（四）战略实施

该战略对实施战略的组织领导、参与主体、实施推进、实施保障等方面，都作出了宏观部署及其宏观性要求。其中，着重强调了，要注重战略推进的节奏和力度、要分类推进、梯次推进，也就是要着重防止搞遍地开花式、一蹴而就式的表面政绩工程。

二、乡村振兴战略体系中观层面的体系构成及其逻辑关系

乡村振兴战略体系的中观层面，是对战略的各个方面展开具体安排部署，它居于战略体系的中观、中间层。乡村振兴战略中观层面的体系构成要素主要有：乡村振兴的格局、动能、任务内容、支撑保障和发展归宿等。这些构成要素也存在一个流程顺次的逻辑关系意义：格局→动能→任务内容→支撑保障→发展归宿，即先是进行乡村振兴的整体格局布置，然后给予动能安排，再确定乡村振兴发展的任务内容，再予以支撑保障，最后向着发展目标方向即发展归宿前进，其具体构成要素的情况，主要是：

（一）乡村振兴的格局

战略的安排部署首先战略格局或者布局的问题。“格局”本来是指“空间的结构和形式的布局”，在这里，它是指乡村振兴战略在一定区域内的空间和结构的布局。乡村振兴的格局主要是四种情况：

1.对乡村的土地空间，要优化其功能布局。乡村有三种土地空间：生产空间、生活空间和生态空间，它们在生产生活中的功能属性不同，对此要进行合理科学功能分区及其优化，做到生产空间要集约高效，生活空间要宜居适度，生态空间要保护青山绿水。

2.对乡村土地空间与城镇土地空间之间空间关系的布局，要做到统筹安排。要通盘考虑城镇和乡村的土地开发、利用和保护，要统筹谋划城乡的产业发展、基础设施、公共服务、生态环境保护等主要布局，不能顾此失彼，要统筹兼顾。

3.要针对村庄的类别格局，进行分类推进。乡村振兴战略把全国村庄主要分成了四大类，要求分类推进：城郊类村庄要率先做城乡融合发展，向城市化转型；特色类村庄有自然特色资源或历史文化特色资源，对它们既要保护，又可以合理利用特色资源，发展乡村旅游和特色产业；搬迁撤并类村庄，是因为生态原因整体搬迁或者因为行政管辖撤并，它们可以直接与新型城镇化、农业现代化、特色小镇建设相结合，做好城乡一体化发展的衔接；集聚类村庄，是农村人口聚居在一起而形成的较大规模的村庄，这类村庄占全国村庄大多数，它们主要是在原有基础上，进行推进、改造、提质。[2]

4.要针对当前乡村贫富状况格局，着重确保贫困地区和贫困人口精准脱贫。这是因为，在当前乡村贫富状况格局上，不同地区的发展水平不一样，有的地区发展落后甚至贫困；在全面奔小康的道路上，有的家庭还没有摆脱贫困。我们既要推动农村全面小康、推进共同富裕，又要重点解决贫困地区和贫困人口的脱贫问题。

这四个“格局”，乡村振兴战略把它们界定为“新格局”。下文中的“动能”，则界定为“新动能”。这就是说，乡村振兴战略要求对过去的发展布局、发展动能，要有所改变，有所改革创新，有所进步提升，否则，就难免陷入“唱老调、走老路”的困境。

（二）乡村振兴的动能

所谓动能，就是赋予动力的能量。乡村振兴这个宏大工程的推进，离不开强大的动能，其动能可以概括归纳为“三个升级赋能”。

1.农业生产能力升级赋能。农业永远是农村主业，乡村振兴不等于专门搞乡村旅游、休闲观光。13亿人口吃饭问题和国家粮食安全问题，是农业头等大事。因此，要实现农业生产能力现代化，也就是要实现农业生产技术、农业设施设备、农业创新能力和农业从业队伍素质等方面的现代化。

2.农产品的质量和品牌升级赋能。当前，我国农产品整体质量堪忧；农业品牌在国际市场上的竞争力很弱。其中一个最突出问题，是农产品的农药残留严重超标。更可担忧的是，由于长年大量地使用农药、除草剂，农业病虫害的抗药性一年比一年强，农民只好一年比一年加大用药的剂量，这就陷入了恶性循环，广大农田和农产品在不断地被加深毒害和污染。因此，农产品的质量和品牌的升级突围方向，就是走绿色环保化、无公害化、有机化和优质品牌化的道路。而当前，急需切实建立健全农产品的质量安全监督监管有效机制；急需解决农药残留超标和农田被毒害污染的问题；急需加快农产品质量安全追溯体系建设，尤其要注重大力探索和推进区块链技术在农产品溯源体系的运用，区块链技术应该是最有可能彻底解决农产品质量安全追溯的前沿技术。

3.农业生产经营组织模式升级赋能。一方面，要促使小农生产升级赋能，这就是要把目前单干的、分散的、市场竞争能力差、抗市场风险能力也很差的小农户，与现代化农业发展进行有机衔接，因为“促进小农户和现代农业发展有机衔接是推进中国特色农业现代化的必然选择”。[3]衔接方式主要是：组建产业协会和产业联合会，组织小农户共同对接市场，共同提升市场竞争力；创新农业合作社机制，使农业合作社有效发挥对小农户的带动作用，提升小农户抗风险能力。另一方面，要把当前简单的“公司+基地+农户”模式，再进一步升级，培育出“农业产业化龙头企业”和“农业产业化联合体”，从而在更高层次水平上对接国内外市场，提高国际市场竞争能力。

（三）乡村振兴的对象内容

这就是乡村振兴的目标指向和发展内容，主要是对十九大明确提出的乡村振兴战略总要求的体现，因此可以归纳为五个方面的发展：

1.农业现代化发展。就是要实现农业生产能力现代化和农业现代化转型升级，即要推动农业由注重提高产量的增产导向型向注重提高质量的提质导向型转变，由农业大国向农业强国转变。

2.乡村产业的融合发展，即乡村一二三产业融合发展。实现这些融合发展的途径，主要有：一是发掘和整合农村农业的多元功能和多元价值。农村农业除了提供农产品，还有乡村旅游、休闲观光、文化体验、养生养老、户外活动等其他多种功能和价值，要发掘和整合这些功能价值及其资源，从而进行产业融合发展，实现多元化增值；二是培育发展农村新产业和新业态，比如，发展特色文化产业、农村电子商务、休闲农业和乡村旅游业等；三是打造大载体、大平台和平台新模式。就是要发展现代农业产业园、农业科技园、农产品加工园，以及发展乡村产业特色小镇，以作为农村产业融合发展的大平台、大载体，当然包括了发展互联网空间的农产品电商平台、农村电商产业园等新平台。

3.农村生态绿色发展。这就是说，乡村振兴战略的实施，决不是农村的城市化，也决不是走类似改革开放之初中国工业化“先污染再治理”的支付环保代价发展模式，而是自始至终都要注重保持生态环保，走绿色可持续发展道路。

4.乡村文化繁荣发展。主要是要传承弘扬好中华优秀传统文化、践行好社会主义核心价值观、加强农村思想道德建设等，尤其是注重培育社会主义文化道德价值观、遏制农村传统道德水平大幅滑坡现象。

5.创新发展农村治理新体系。乡村振兴战略要求我们，要强化乡村社会的自治、法治和德治；要实现自治、法治、德治三者有机结合，从而构建乡村治理新体系。这个治理新体系提出了许多新要求、新思路、新对策，比如，在自治方面，要求健全和创新现有的村民自治机制；在法治方面，要求强化法律在农村各方面的权威地位和法律公信力；在德治方面，要求建立道德激励约束机制。道德激励约束机制是一个新提法，也是一个很有价值的机制创新。我们以前的道德建设和文化建设，为什么一直很乏力，不太起效果，工作总是停留在表面形式，社会道德和文化总是在不断严重滑坡。其中一个重要原因，就是因为缺乏激励和约束。而这个道德激励约束机制，已经能通过发展城乡居民道德表现征信制度，以及利用大数据、区块链等时代先进科学技术，在技术层面得到实现。

（四）乡村振兴的支撑保障

乡村振兴战略的实施应当有充分足够的支撑保障，这可以归纳为五个方面：

1.组织领导保障。党和政府的组织领导是乡村振兴最坚强的保障。乡村振兴战略实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作机制，因此要切实强化各级党组织在工作中的领导核心作用。

2.乡村治理体系的支撑保障。乡村治理体系既是乡村振兴的发展对象，又是战略的支撑保障。

3.农村民生的支撑保障。这要求大力扎实发展和推进各项农村具体的民生事业。

4.制度供给的支撑保障。制度供给，就是为乡村振兴战略提供相关制度的改革、创新和完善。这主要是三个大方面的制度改革和完善：一是农村基本经营制度的完善。政策明确规定，要落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策；还要完善农村承包地“三权分置”制度。哪三权分置？集体土地所有权、农户承包权和土地经营。其中土地经营权是从农户土地承包经营权里分离出来的，它可以投入市场交易，抵押、融资担保和入股。二是农村土地制度的改革。主要是推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度的改革探索。比如，现在针对农民闲置宅基地和闲置农村房屋，探索宅基地的所有权、资格权和使用权“三权分置”，并适度放活宅基地和农民房屋的使用权。三是农村集体产权制度的改革。发展集体经济、增强集体产权，就是要加快推动“三变改革”，即村集体的资源变资产、资产变股金、农民变股东。通过“三变改革”，建立有集体经营性资产的股份合作制，来实现农村集体经济新的表现形式和运行机制。

5.用地保障。实施乡村振兴战略，势必会新增大量用地需求。但是，另一方面，我们国家又是实行最严格的耕田保护政策，严格管理土地的使用。农村建设用地，必须符合规划和用途管制，经过严格审批，否则就是违法违规用地，要承担风险。最近几年，国家国土等相关部门制定政策，鼓励利用村内的集体建设用地和利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)来发展休闲农业，开了一些政策口子。可喜的是，2019年8月26日全国人民代表大会常务委员会会议通过了法律修改决定，对《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》进行了修改，而“修改土地管理法、城市房地产管理法，依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义”。[4]今后的用地保障，主要是通过两个方面解决：一方面，各级地方政府要提供农村新增用地的规划指标；另一方面，要盘活农村建设用地的存量。

（五）乡村振兴的发展归宿

乡村振兴的发展归宿，是城乡一体化。当前主要是做好三个方面的城乡融合发展：一是居民户籍权益融合发展。在城乡二元结构没有完全实际性破除情况下，当下很多农民到城市务工发展，明显感到进退两难。所以有句话很流行：“城市容不下肉身，农村安放不了灵魂”，进城农民首先要面对的是城市居民户籍的门槛限制，这个门槛形成了他们在社会养老保险、医疗保险等社会保障福利方面的歧视性差异，构成了他们在城市生存发展的壁垒。因此，最近国家发改委在相关文件中，明确规定要放开、放宽除个别超大城市外的城市落户限制。二是城乡基础设施融合发展。三是城乡基本公共服务融合发展。

三、乡村振兴战略体系微观层面的体系构成及其逻辑关系

乡村振兴战略体系的微观层面，是关于乡村振兴战略在乡村的落地实施，是战略体系的微观底层。微观层面的体系构成要素主要有：村级规划、项目、资金、技术、人才和利益机制等。如果说乡村振兴战略体系中观层面的体系和逻辑所构成的，是类似于一座机械化工厂体系。那么，战略体系微观层面的体系和逻辑所构成的，就相当于这座机械化工厂体系的机械系统。比如，村级规划就相当于机械系统的操作指挥台；项目、资金、技术和人才相当于它的必要部件；利益机制就是系统中提供动力的驱动器。

（一）村级规划

它是战略体系微观层面的首要构成要素。制定和实施一个科学可行并能有效破解当前影响农村发展瓶颈问题的村级规划，对于乡村振兴战略体系在乡村落地至关重要。村级规划既要符合国家乡村振兴战略的政策指导、政策要求，又要根据本村实际情况和资源条件，来确定自己的发展目标、发展路径、发展项目等。

但是，制定和实施村级规划是有较高的专业技术难度的，这应引起我们足够的重视。这主要是因为它涉及乡村发展的领域很广，其中关系很复杂，诸多影响当前农村发展的瓶颈和困难还有待破除，并且这种规划还需要我们有能跟上新时代市场经济发展的能力水平。下面用资源条件一优一劣的两个村庄实例来阐述这个问题。

一个是湖南省双牌县桐子坳村进行银杏林资源规划和开发的例子。总体上看，桐子坳银杏林的规划和实施是比较成功的，它凭借着独特的强大的银杏林资源优势，打造了“全国银杏第一村”、国家3A景区。但是，它实际上还可以通过优化发展规划，更上几层楼。第一，可以确立一个带有文化和情感的旅游主题，来提升该村乡村旅游品位。第二，要把短期的季节性的乡村旅游，打造成常年的四季性旅游目的地，带动和拓展其他相关常年性旅游项目建设，从而实现转型和拓展。

另一个例子是湖南省零陵区马坝村的规划。它是湘南丘陵地带很普通的村庄和一片稻田，没有任何独特资源优势。该村聘请了上海一家专业策划机构做的规划设计。他们就地取材，把泥土砖房改造成了有文化韵味的“稻舍”；在村里大樟树下建了城市才有的咖啡馆，等等。概括地说，马坝村的策划就是“过去的乡村风味+今天的城市元素”。它用事实证明了，无论多么普通的一个村庄，只要有创意、有思想、有能力，总会有出路、有发展；不足之处就在于，该村资金投入与经济效益产出的关系没有把控好，马坝村投入的巨大资金在短期内可能难以实现回本。

另外，我们做村级规划，并不是要把所有的村都规划、打造成乡村旅游目的地。对于没有独特乡村旅游资源的村，我们应当着重从产业创新、产业升级、多业态整合发展上找出路。乡村振兴战略的村级规划及其具体操作实施，确实需要有较高的综合素质能力和策划运作水平。地方政府应鼓励有关企业和研究、策划、运作等专业机构对接乡村振兴基层实务。

（二）项目

当前农村产业项目一般都具有投入大、回收期长、利润薄、产品市场价格波动大，项目有较大风险性，农村市场主体难以承受其损失。因此，在农村产业发展项目选择上要高度谨慎，原则是：避免低产、低效、高风险的传统农业项目；能长远、可持续营利发展；尽量采取相互依存、相互促进、多业态整合发展；能实现项目的创新发展、具有不断发展的空间；符合国家产业政策和新时代新发展理念，等等。

（三）资金与技术

农村发展缺资金，资金问题是影响乡村振兴战略落地实施的主要问题之一。实施乡村振兴战略应当全方位、多渠道、创新性地筹措资金。当前主要有四种资金筹措来源 ：一是财政政策资金。二是市场资金。对市场资金一定要谨慎。市场资金投入到村里以后，有利于项目快速发展；但是市场资金很难让农民共同富裕。三是自有资金。它包括了村集体公共资源转化的资金和农民个人资金。四是其他社会筹措资金，这主要包括：捐赠募资、村里项目股份出让、众筹，等等。其中，众筹可以采取产品预售众筹，也可以股份众筹。它是当前比较新兴的筹资方式，如果运用得当，效果会比较好。

当前农村需要的不仅仅是先进农业技术，更需要相关的市场营销、项目经营管理、创业与投资、多业态整合发展等等技术和能力。

（四）人才

当前“农村空心化”现象严重，有能力的人、年富力强的人基本上出外务工发展。这就为乡村振兴提出了一个很大难题：没有人才和人力来担纲推动村里的乡村振兴。要解决这个问题就要多方发力：一是要用创业的思路、创业的做法和创业的机制去搞乡村振兴，吸引村里人才回来挑重担。要把全村的资源，转化为创业资源，进行公司化的生产经营和创业运作。二是要用好的利益机制，去激励农村人才做事业。追求利益满足是人类社会的客观规律。马克思曾经说过：人们所从事的一切活动，都和利益有关。在乡村振兴战略的落地实施中，必须要有一个好的利益机制去激励和吸引人才创业做事。三是要有好的保障机制，营造保护农村人才谋发展的环境，还要保证农村创业者的合法权益不受侵害。

（五）利益机制

在乡村振兴战略实施中，建立利益的联结、驱动、激励和保护机制。这是因为乡村振兴的实质，是要推动以村民自治为治理结构基础的乡村，去发展新时代的集体经济，从而实现乡村共同富裕和共同发展，因此要建立其中的利益相关。而这种利益相关“不仅为村民自治奠定了经济基础，而且提供了内在需求和持久动力”。[5]利益联结，就是建立村里农民之间紧密型的利益联系与利益结合。在联结方式上，农户以土地、林权、资金、劳动、技术等入股，建立农民合作社、股份制企业等农村新型生产经营组织；在收益分享模式上，实行“农民占股+优先雇用+保底收益+按股分红”。利益驱动，就是用利益方式从根本上，驱使相关方面和人员积极参与乡村振兴，积极入股合作、支持乡村振兴。利益激励，主要是根据具体工作的表现和成绩，用利益奖励相关人员。另外还要做好如上所述的利益保护。这四个方面要通过相关的合同协议、乡规民约和公司章程及其利益条款，进行书面规定和设计，确立其法律效力，以法律方式进行利益机制的设计和运作。