组织振兴引领乡村治理转型的实践路径探析——基于社会主要矛盾转化的视角

于忠珍

党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，为新时代乡村发展指明了方向，也为乡村治理体系和治理能力现代化提出了新要求。工业化与城镇化的快速发展，加剧了农村的“空心化”与“边缘化”。与此同时，面对复杂多变的乡村社会环境，一些地区的基层组织弱化、虚化、边缘化。新时代在我国社会主要矛盾转化的情况下，依靠传统管理模式难以推动乡村振兴，乡村治理急需转型。不仅要求各级政府将惠农政策的好事办好，更要求调整乡村治理的实践路径，对乡村治理的方式进行优化和升级，使乡村治理资源得到充分利用，最大程度地改善发展不平衡不充分的局面，满足人民日益增长的对美好生活的向往。

一、乡村振兴战略背景下社会主要矛盾转化与治理转型的关系

社会主要矛盾体现党在一定历史时期的中心任务。历史方位不同，提出的时代课题不同，解决的主要矛盾就不一样。改革开放初期，我们重点思考的大多是“欠发展”时期凸显出来的根本问题，我国的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。党的十八大以来，我们总体上关注的是“富起来”进而“强起来”，实现现代化和民族复兴这一时代课题所面临的突出问题。在此基础上，中央对新时代社会主要矛盾作出了新的概括，即我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代需要新农村，顺应新时代我国社会主要矛盾的转化，突出问题导向，提出乡村振兴战略。因此，乡村振兴战略必须立足于社会主要矛盾的转化，并从化解社会主要矛盾高度来认识其历史定位。农村基层组织振兴和治理转型是社会主要矛盾转化背景下乡村振兴的重要路径。

（一）人民日益增长的美好生活需要对乡村振兴提出新的要求

人民日益增长的美好生活需要是当前社会主要矛盾的基本面，新时代经济社会发展一切都要围绕满足人民的这一需要而展开。人民对美好生活的需要在衣食住行等生活资料方面要求实现从无到有、从少到多、从单一到丰富、从低水平到高质量、从跟风到个性化等转变。在人的全面发展方面，要求实现从物质满足到精神文化价值追求、向身心健康、提升品位转变。在生活环境各方面，要求实现从干净整洁向品质优美、生态良好转变。在社会环境方面，要求实现从个人家庭的富裕向社会公平安全和谐转变等等。这一需要变化对农业农村发展提出了更高的要求，促进农业农村战略地位的转变，作为农产品的供给者、生态文明的主战场、中华文明的保有者和农耕文明传承者、新型城镇化的主渠道、国民经济新的增长点，社会主要矛盾转化对拓展农业功能、深化农业供给侧结构性改革、建设美丽乡村、繁荣乡村文化、健全乡村治理等都提出了前所未有的新标准与新要求。农村发展的好坏直接关系到中国绝大多数人的切身利益，在保障社会供给、维护社会稳定、推动社会进步方面发挥巨大作用。因此，新时代不仅要让农民能够吃好住好，而且要真正实现亿万农民在农村就能够学有所上、活有所干、行有所乘、病有所医、玩有所去、老有所养，让贫困人口真正脱贫过上小康生活，进而确保全社会的营养水平、健康水平、生存发展环境和公平和谐。

（二）发展不平衡不充分是乡村振兴的主攻方向

发展不平衡不充分是新时代我国社会主要矛盾的焦点，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的最主要制约因素。当前农业是经济发展的“短板”，农村是社会发展的“洼地”，我国发展的最大不平衡是城乡发展的不平衡，最大不充分是农业农村发展的不充分。因此，“三农”领域无疑是化解与攻克新时代社会主要矛盾的主战场。

加快发展的主攻方向是解决城乡发展的不平衡和农村农业发展不充分的问题。首先，着力解决城乡发展不平衡。近年来，城乡收入差距拉大的趋势得到一定程度遏制，相对差距有所缩小，但绝对差距仍在拉大。2018年我国城镇居民人均可支配收入39251元，农村居民人均可支配收入14617元，城乡居民收入倍数为2.69：1，绝对差距24634元。由此可见，缩小城乡居民收入差距任务依然艰巨。除此以外，城乡基础设施建设与社会事业发展差距很大。伴随城镇化、工业化进程的推进，大城市堪比欧美发达国家，一些乡村也堪比欧美风情小镇，但不容忽视的是大部分农村衰败问题很突出。其次，农村农业发展不充分。一是产业发展不充分，农业供给侧既有总量不足问题，更有品种、质量、效益结构性问题。具体表现在：一是我国的农产品供给还存在供求缺口，每年需要通过国际市场大量进口来解决。二是结构不合理，市场需要的产品，往往生产不出来。如大豆，需求量大，但科技含量低，效益差，竞争力差，农民不愿意种，产量下降，进口量世界第一，供求矛盾突出。我们生产的有些农产品，如小麦、玉米、大米等价格大大高于国际市场，效益低、缺乏竞争力。所以，推进农业供给侧结构性改革，推进科技创新、经营体制创新，引导农民按市场需求调整生产结构，提高农业的整个效率和国际竞争力势在必行。二是农村资源要素利用不充分，基础设施建设与公共事业的发展不充分，农村基层党建还比较薄弱，乡村治理体系还不完善，治理能力不适应复杂多变的社会环境，乡村发展整体水平亟待提升。

总体而言，实施乡村振兴战略是党中央在社会主要矛盾转化的新时代背景下作出的一项发展战略要求，实施乡村振兴战略的主要目的是化解社会主要矛盾。

(三)社会主要矛盾转化对乡村治理的新要求

社会主要矛盾的转化，对乡村治理的变革和转型起到强大推动作用，对乡村治理的主体提出更高的要求，也为乡村治理的实践路径指明了方向。

农村税费改革后，随着国家对农村政策扶持力度不断加大，减轻了农民的负担，加上农村农业现代化水平的不断提高，乡村社会治理格局发生了很大变化。原有因收取农业税费和计划生育等乡村管理出现的问题和矛盾得到一定程度的缓解，不仅改善了乡村社会干群之间的紧张关系，也在一定程度上推动了基层组织从管理向服务转变，逐渐从“硬指标”任务中抽身出来，回归至供给公共服务的“软指标”任务上来。

进入新时代，在我国社会主要矛盾转化的情况下，实施乡村振兴战略，随着越来越多的支农资源下乡，如何对各种资源进行公平合理分配，如何对村庄沉睡的、低效利用的资源进行优化配置和高效利用，提供何种公共服务方式，是当前乡村治理的难点。但是，从现有分配机制看，乡村治理资源的分配和补偿机制涉及的主体广、领域多、时间跨度长。而作为乡村治理资源分配的执行者，“条块”部门之间的利益冲突在一定程度上加剧了资源分配的不均衡，由此形成的“分利格局”造成了资源在下乡的过程中严重耗散。[1]尽管中央通过下发各规范性文件要求各级政府落实乡村治理的各项制度安排，但由于基层政府存在追求自身的偏好，往往采取选择性的方式执行，这就严重背离制度设计的初衷，使一些项目资金分配不均衡、监管不到位、使用不透明等。由于治理资源分配的不均衡，导致村庄发展的不平衡不充分，有的甚至长期被排斥在发展之外，始终游离于现代化过程的外围，乡村治理资源分配不足，与村庄实际发展需求之间存在突出的矛盾，一部分边缘化的倾向日益突出。

新时代我国社会主要矛盾转化的情况下，不仅要求各级党委政府将惠农政策的好事办好，把资金、资源分配到基层，更要求调整乡村治理的实践路径，对乡村治理的方式进行优化和升级，提高制度供给的有效性。[2]使乡村治理资源得到公平合理分配、充分利用，最大程度改善城乡之间、乡村之间发展不平衡不充分的局面，使农村逐渐向国家现代化发展的中心靠拢，进而实现城乡融合发展。

二、当前乡村治理转型面临的困难和问题

针对当前农村经济社会发生的新变化、出现的新问题以及原有的管理体制、治理体系的局限性，各地都在进行积极探索组织振兴的路径，但是实现组织振兴和治理转型仍面临不少困难、问题。

（一）从当前农村经济社会复杂多变的社会现实看，基层组织振兴面临着诸多困难

一是村庄派系争斗，基层组织边缘化。一些地区农村社会派系争斗十分严重，并逐渐形成了以派系为核心的社会关系格局。派系争斗造成传统以村规民约为基础构建的乡村社会秩序遭到严重破坏，基层党组织或自治组织难以形成有效的领导力和凝聚力。有的村庄几年甚至十几年不召开村民大会、不发展党员。一些村庄的村级事务、集体资源已然被家族势力甚至是家族式黑恶势力控制，贿选、暴力选举等违法现象屡禁不止。严重冲击基层治理，引起社会治理冲突，导致基层治理瘫痪。

二是农村党员队伍“老、散、弱”，基层组织战斗力弱化。探索推行村党支部书记和村委会主任“一肩挑”和村“两委”班子成员交叉任职后，党员成为农村基层治理的主力军。但是，当前农村党员普遍地存在年龄偏大，50岁以上高龄党员多、低龄年轻党员少，党组织带头人队伍后继乏人；一些年轻党员常年在外打工，无暇顾及村庄事务；一些村庄党员近亲繁殖，多数来自于同宗同族，群众基础薄弱；一些党员素质低下、党性觉悟不高，不能从村庄发展的大局和村民的整体利益行使权力、发挥作用等。

三是村庄的人口结构不合理，制约了基层组织的振兴。伴随着工业化、城镇化的快速推进，乡村人口持续减少，大量的村庄规模越来越小，村庄空心化、边缘化现象越来越严重。我们在青岛莱西市的调查中发现，大部分村庄常驻人口减少了30%到50%左右，村庄里居住的人多为老弱病残及妇女儿童。如离城区较近的水集街道谭彪庄村，276户，781人，70后年轻人大部分外出打工。全村200多个黄瓜大棚，50岁以下经营大棚的几乎没有，三分之一的大棚是50-60岁的人经营，三分之二的大棚是60岁以上的老年人经营。离城区较远的日庄镇空心化村庄达40%，村庄数量多、规模小、空心化率高。于家泊村仅有17户，常驻人口5户。于各庄村，有30户，常住人口10户。沟东村，127户，396人，60岁以上老年人口占40%以上，村庄人口的平均年龄一年提高一岁。这部分村庄在严重缺人（才）的情况下，乡村振兴是一大难题。

（二）从原有管理体制的局限性看，乡村治理存在一系列问题

一是财权与事权不对称，资金保障严重不足。农村税费改革后，基层组织由过去的“要钱”、“要粮”变为“跑钱”和借债，主要依靠上级的财政转移支付维持运转。基层组织承担了大量繁重的科教文卫等“吃财政饭”的社会事业发展任务，在资金保障有限的情况下，基层政权对乡村治理任务难以顾及，，由此催生出更多的不稳定因素，乡村振兴目标难以实现。

二是村委会“行政化”，自治组织难以自制。由于乡村自治组织的能力不足，往往需要基层政府强有力的行政介入，并通过不断加大财政转移支付力度，将村支“两委”吸纳至行政体系，为了使自治组织更好地贯彻地方政府的各项制度安排，大量社会事务转嫁给基层组织，村支“两委”成为了基层政府的“腿”，导致其工作行政化，工作量严重超标而无法顾及乡村振兴的其它任务。

三是农民态度“冷漠化”，难以形成真正的民主治理。村民自治制度实施以来，拓宽了广大农民政治参与渠道。但从现有乡政村治的实践来看，由于基层政府统揽一切，无形中挤压了乡村社会的自治空间，严重影响农民参与乡村治理的积极性，甚至表现出“政治冷漠”。[1]同时由于农村法治建设、文化建设相对滞后，一些群众素质不高等问题，违法上访、聚众闹事、赌博滋事、不赡养老人等各类现象不断涌现，严重影响了乡村社会和谐稳定，也很难形成乡村振兴的合力。

简言之，当前乡村社会治理面临的种种困境，难以扭转乡村自治组织的自我管理与自我协调能力弱化的趋势。因此，需要加强基层组织建设，以此引领治理转型。

三、组织振兴引领乡村治理转型的实践路径

今年，中央全面深化改革委员会第七次会议强调，加强和改进乡村治理，要建立健全现代乡村社会治理体制，抓实建强基层党组织，整顿软弱涣散的村党组织，选好配强农村党组织带头人。在乡村治理中，党的领导具有把方向、谋大局、保稳定、促发展、强协调的作用和优势，组织振兴是治理转型的引领，是乡村振兴的坚强保障。因此，如何加强改善党的领导，如何加强基层组织建设，助推治理转型和乡村振兴，需要探索创新一条新路子。

（一）强化组织体系建设，提升基层党的领导“组织力”

积极适应当前农村经济社会结构和农民生产生活方式的变革对农村基层改革发展的要求，抓实建强基层党组织。

一是强化党组织引领，坚持标准化建设、区域化覆盖、全程化服务融合，高标准推进农村社区党委建设，配套设置党建、便民服务、基层治理、产业发展工作站，建立社区党委领导的区域党建联席会议制度，统筹党建工作资源，强化社区工作合力，形成区域化党建工作新格局，引领区域治理发展。

二是在以地域设置党组织的基础上，采取条块结合、城乡统筹、区域融合的方式，打破地域限制，创新村庄+企业、社区、园区等3种党建新模式，将原本分散的党组织联结为紧密的党建共同体。如按照强村带弱村、稳村联乱村和富村帮穷村的形式，设置“联村型”党组织，有效解决部分基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。再如成立田园综合体党委，支部建在产业链上，构建“街道党工委—综合体党委—党支部”三级运行体系，实现以党建创新推动农村产业的规模化、集群化发展。

三是加大农村社区与“两新”组织、农业新型经营主体等新业态、新领域党组织融合共建力度，建立“村庄+企业（农业市场、合作社）”型党组织，有效推动党组织的组织优势、政策优势与企业的信息优势、资源优势、市场优势充分整合，推动各类资源共享。三是随着新型农业经营主体和各类服务组织大量涌现，本着有利于党组织发挥作用、便于党员参加活动、加快农业产业发展的原则，加大在各类经济和服务组织中建立党组织的力度，解决小农户与大市场的有效对接的矛盾。通过探索创新，建立横向到边、纵向到底的基层党组织体系，实现党的基层组织全覆盖，提升党的领导组织力。

（二）加强基层“头雁”队伍建设，提升支部书记、第一书记和新乡贤“带动力”

加强农村基层党组织建设，推进社会治理转型，构建乡村治理体系，关键在于支部书记、第一书记和新乡贤等关键的人。因此，要打造好基层“带头人”队伍。

重点培养能带领群众共同致富的村党支部书记。通过实施“乡村振兴头雁工程”，完善基层党组织书记的选拔、教育、管理、监督、激励机制，进一步改善队伍年龄结构、学历层次。建立农村党组织书记基本信息管理系统，健全农村党支部书记届中调整考察备案制度，建立健全市镇两级联审机制，扎实推进村“两委”成员“二次体检”，锻造干事创业过硬队伍。加快推进村庄建制调整合并，扩大党员基础，解决村支部书记年龄老化和后继乏人的局面。

配强配优第一书记，提升外生力量治理水平。为加强农村基层组织建设，解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题，选派机关优秀干部到村任第一书记工作，承担建强基层组织，推动精准扶贫，为民办事服务与提升治理水平等职责。为了确保第一书记能够充分发挥其主观能动作用，政府应保障第一书记在乡村振兴过程中拥有更多的发挥空间。充分发挥他们的中介作用，使国家治理、地方政府治理与乡村治理的各项制度和政策在第一书记这个平台上得到有效对接。因地制宜选派第一书记，并加强对第一书记的过程管理与业务培训，确保乡村振兴战略的各项制度安排有序推进。

积极培育新乡贤，激活内生治理力量。新乡贤是指在新时代背景下，有资财、有知识、有道德、有情怀，能影响农村政治经济社会生态并愿意为之做出贡献的贤能人士。当前，农村政治经济社会发展为新乡贤的不断涌现提供了必要的土壤，一方面，乡村基础设施建设和社会事业发展，为新乡贤的产生提供了物质条件；另一方面，村民自治制度提升了基层民主化进程，为新乡贤的产生提供了政治条件。新乡贤作为一种非正式力量从现代城市社会回归乡村社会，加入乡村治理体系，不仅具备传统乡绅所具有的社会教化职能，也具有掌握和运用现代知识体系如法律、科技、营销等手段解决乡村社会矛盾，树立示范，促进产业发展等，激活农民参与乡村振兴的积极性。能够在一定程度上优化乡村治理结构，突破乡村治理失灵的困境。实现政府治理与基层自治有效衔接和良性互动，引导乡村走向振兴的轨道。

（三）强化农村基层治理，提升党组织政治“引领力”

建立规范化乡村治理体系，打造社区党委领导下的共建共治共享的社会治理格局。统筹区域内群团工作力量，发挥示范带头作用，打通乡村治理的“神经末梢”。实行民主决策制度化，着力推动党务村务决策公开，积极吸收村民代表或村务监督委员会列席党支部会议，对党内重要工作，广泛征求党员干部群众意见。凡需决策事项由村党支部提出议题，经村“两委”会议初步讨论后，提交党员大会进行审议，根据审议情况经村民代表会议或村民会议决议，决策过程和结果全部公开，决策程序由村务监督委员会进行全程监督。实行民主监督常态化，持续加强村务监督委员会成员教育培训，不断规范村务监督委员会工作职责，推动村务监督委员会作用发挥。进一步扩大党务村务公开，对党务村务公开的时间、内容、形式、监督进行统一和规范，扩大公开的内容和形式，建立村监督组织把关、镇督查组织把关、市督查组织把关、社情民意把关、社会舆论把关村务公开模式，以党内民主带动党外民主，不断提高村级管理民主水平。探索开展村级审计督查试点，形成市镇村三级村级审计督查和党务督查报告，建立健全村级审计督查规范化制度，实现审计监督常态化、制度化。

（四）强化机制创新，提升党组织经济“发展力”

创新发展路径。创新“党组织+公司+合作社/村集体/农户”土地运营模式，整合农村土地资源，通过镇级平台公司有效对接市场，利用市场化的手段吸引资本、人才、技术下乡，提升农业发展规模化水平，增强镇村造血能力，实现多方共赢。强化发展支撑。选派机关干部，进镇入村开展工作，深入村庄企业走访解决问题，推动乡村振兴。统筹乡村振兴工作队、第一书记等人才资源，下沉基层一线抓党建、补短板、促发展，推动各类人才向基层流动、在基层成才。建立融合化经济发展体系。发挥社区党委组织优势，按照社区和产业园区“两区共建”思路，统筹考虑所辖村庄的区位和产业特点，推动社区与产业园区建设同步规划、一体发展。扎实做好抓党建促产业发展、促村集体经济发展工作，把群众组织起来，深度融入市场，推动土地整合利用、产业融合发展，发展适度规模经营，大力培育新型经营主体，推动农村经济质量提档升级。搭建村企沟通平台，建立社区党委成员联系区域内企业制度，定期开展走访，协助解决企业困难，营造安商、富商的发展环境。鼓励推动工商资本和优质资源下乡，实现要素合理流动，促进城乡融合发展。