人民政协推进国家治理体系现代化的逻辑与实践路径解析

刘䶮君

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”[1]总书记的讲话表明，人民政协自身的发展与国家治理体系现代化之间存在显著的正相关，人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化方面扮演着重要角色。那么，新时代人民政协的内生发展与国家治理体系现代化两者之间的逻辑关系，人民政协推进国家治理体系现代化的实践路径就是值得深入研究的课题。

一、内部形塑：人民政协推进国家治理体系现代化的现实逻辑

作为国家治理体系的重要组成部分，人民政协的现代化调整了国家治理体系当中不适应新形势下发展任务的非现代化因素，凝聚起各党派团体、各族各界人士的智慧和共识，成为中国共产党领导国家的重要制度形式，构成社会治理领域新的理论范式。

（一）人民政协和国家治理体系在现代化上具有共时性

人民政协和国家治理体系共同面临现代化的任务。全面深化改革步入攻坚期，不可控因素增加，利益分配格局高度复杂。面对新的时代课题，既有手段和措施面临失效的危险，人民政协和国家治理体系都需要通过现代化来回应时代变迁带来的治理挑战。人民政协的现代化要排除阻碍政治协商实效和水平的非现代化因素，推动人民政协协商的制度化、规范化和程序化建设。国家治理体系的现代化要加强顶层设计来变革治理的整体性思路和方法，制定治理精细化、机构扁平化和流程简化的措施。

处在同一时间维度内的人民政协和国家治理体系现代化在解决共性问题的过程中相互促进：国家治理体系在一定时期内的自我丰富和完善超越了对特定模式的简单模仿，创造出中国特色参与式治理的制度空间；人民政协的现代化将人民政协协商发展为有序的治理方式，与国家治理体系的现代化深度契合。因此，人民政协和国家治理体系的共同现代化是一个以完善中国特色社会主义政治制度为目标，以解决全面深化改革进程中出现的新问题为方法，以不断构建新的制度体系为特征的过程。

（二）人民政协协商建构凝聚社会共识的治理空间

人民政协作为协商民主的重要渠道为国家治理体系提供了有效的治理空间。人民政协通过在协商过程中团结和联合各方力量，引领各党派团体和各族各界人士自觉接受中国共产党的领导，发挥着统一战线组织粘合剂的政治作用。人民政协的协商民主避免了西方选票民主的空洞形式和政党竞争的政治倾轧，保障了多元治理主体的政治参与。

毛泽东指出，国家各方面的关系都要协商，政府和人民商量办事，人民政府是个商量政府。周恩来指出，新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要在于事前的协商和反复的讨论。中国特色社会主义协商民主通过政治协商的方式，保障了人民群众参与国家日常政治生活的权利。人民政协围绕共同的社会治理目标，以广泛的政治协商形成社会各界的最大公约数，凝聚社会对国家治理的共识。在人民政协构建的治理空间中，社会治理具有广吸纳、可控制、易形塑的特点。人民政协作为客观存在的协商议政空间，为广大协商主体提供了具体的协商场所和制度形式。人民政协协商空间内的治理主体均服从于政协的协商规程，以协商为手段的新型参与式治理通过规范化建设得到丰富和完善。

（三）人民政协具有促进国家政治制度发展变革的历史传统

历史实践表明，人民政协促进了中国特色社会主义政治制度的发展与变革。人民政协是实现社会主义民主政治的中坚力量，创造了中国共产党与各民主党派协商建国的政治实践。协商建国使中国的民主政治从构想变成现实，让中国最广大人民从被压迫走向当家做主。人民政协作为国家政治机构吸纳社会各界代表参与社会主义民主政治，保障人民在管理国家事务中的主体地位。在社会主义的建设发展过程中，人民政协连接着政府职能部门与各党派团体、各族各界人士，是国家治理的具体形式，为社会各界表达意见和主张提供了多层次、制度化、可操作的运行机制。在人民政协组织的各种活动中，各党派团体和各族各界人士依据政协章程，以提出意见、批评和建议的方式对党委政府实施协商式监督。人民政协70年的政治实践融合了民主政治的多样性、合法性、公开性、平等性和参与性等特点，为统一战线里的政治力量参与到国家治理当中来提供了制度保障。

（四）人民政协协商实践创新中国特色的治理理论

国家治理体系现代化理论能够从人民政协的政治协商实践中突破治理体系在形式、内容和规范等规定性上的制约。

西方治理理论的出发点是对政府管理的质疑，“它所提供的参照点，对传统的公共行政管理中的许多视为当然的假设都构成挑战”。[2]国家已经无法通过自己的行动解决所有问题，必须提出“新治理”的概念，“与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制”。[3]西方治理理论在其论证和实施过程中始终以消解国家权威为旨趣，“‘国家的回退’就成为赋值‘治理’概念能指的逻辑设置，并以此彰显区别于‘统治’的‘治理’特性”。[4]中国的国家治理体系现代化理论受到西方治理理论的启发，但是又与西方治理理论否定政府管理的出发点不同，它着力于通过中国特色社会主义制度体系的内部改革来实现提高国家治理能力的目标。中西方政治理论的异质性决定了中国的国家治理体系现代化理论必须在治理的实践中形成。

以党领政是中国最主要的政治逻辑，治理的实践构筑起法治基础上政府治理、市场治理、社会治理的制度运行系统。国家治理体系现代化将明确公民、社会、市场、政府之间的界限，既保证公权力的运行通畅，又保障私权利的稳步实现。人民政协以团结各党派团体和各族各界人士来引导他们自觉接受中国共产党的领导，它与国家治理体系中的各个组成部分联系紧密，并在多层级、宽领域的政治协商中涌现出丰富的治理形态。因此，人民政协协商实践是创新国家治理体系现代化理论的有效途径。

二、协同善治：人民政协推进国家治理体系现代化的实践路径

国家治理体系现代化是治理主体应对新时代治理需求变化的体系化方案。中共中央位于国家治理体系的政治基准点，各级党委由党中央授权对各类治理主体实行政治领导，治理主体在治理行为中向党委看齐。人民政协构成了国家治理体系政治同心圆中的一环，通过完善基本政治制度、团结一切积极因素和力量、疏通利益表达渠道、吸纳社会各界参与政治协商，创造合作、包容、团结基础上的协商治理平台。

（一）规范人民政协协商民主的制度机制

社会主义协商民主是党领导社会的重要方式，以协商为特征的参与式治理形成新的治理范式，构成国家治理体系的独特优势。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的机构，是中国特色社会主义协商民主的重要平台和载体。规范人民政协协商民主的形式就是使国家治理体系在新型治理形式上具有稳定的制度承载者。

第一，拓展人民政协与政府协商形式。通过人民政协与政府的协商搭建一个开放、平等、包容的协商平台，将多元社会治理力量纳入与政府民主协商的体制，为社会各界参与日常政治生活提供制度架构。应增加人民政协与政府的平行协商，扭转政府与社会进行垂直对话的态势。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门机构，为各党派团体和各族各界人士提供了参与国是的协商平台。人民政协在协商民主中的平台属性恰好契合了营造畅所欲言、理性有度、合法依章协商氛围的要求。可由政府主动向社会公开接受民主监督的事项，人民政协配合政府做好民主监督工作，通过政治协商与信息公开的紧密结合，做到准确真实地公开信息、及时客观地反映问题，充分发挥人民政协的民主监督职能，为社会各界人士提供民主监督的平台。

第二，完善人民政协内的政党协商制度。人民政协作为实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，为参加政协的各党派团体代表开展政治协商、民主监督、参政议政提供了成熟的制度化平台。各党派团体在人民政协协商民主中通过充分讨论加强团结合作、坚持中国共产党的领导、扮演好参政党的角色。应发挥人民政协内政党协商的聚合功能，完善人民政协内政党协商的形式，形成不同党派团体以人民政协政治协商聚拢的形态。创新民主党派、无党派人士参与政治协商的经常性机制，建立协商选题精准化、会议协商规范化、书面协商专业化和协商保障多维化的工作机制。

第三，夯实人民政协内的基层协商制度。基层协商为推动民生问题的解决提供可行举措，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主。人民政协拥有优质的协商资源和向党委政府反馈民意的正规渠道，在参与基层协商民主中拥有独特的优势。应继续探索人民政协组织向基层延伸的方法，通过设立乡镇（街道）政协工作委员会和政协委员联系点等派驻机构，建立镇（街道）层级的协商民主议事工作平台，密切政协委员与基层群众的联系，动员更多群众参与基层协商，促进基层民生难题的解决。

（二）发挥人民政协界别协商凝聚统一战线共识的作用

人民政协内部的界别协商凝聚统一战线内的治理主体。“人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织，具有最广泛的代表性和包容性。”[5]人民政协发挥着聚合统一战线内社会政治力量的独特作用，它通过议题的协商讨论形成组织和人员的横向聚集。加强人民政协在统一战线内部的凝聚力，要发挥其政治整合功能，以政治协商吸纳统一战线内的各种治理主体，通过界别内部协商、界别间协商以及政协界别与党政部门协商实现人员、信息和事务的互联互通互促。

第一，规范人民政协界别协商的形式。党委政府和人民政协应提高对界别协商的重视程度，尊重界别在政协协商中的主体地位，把依规有序开展界别协商作为落实决策科学化、民主化的重要推手。应以文件形式明确每个政协界别所对应的党政部门中协商议政的对象，使单个界别与一个、多个部门对应或多个界别与一个、多个部门对应，并对界别协商的形式和内容进行制度化规范。此外，要加强界别委员的代表性，优化界别委员的人员结构，对界别委员的遴选、管理作出明确规定，将代表性强、履职水平高、廉政守法的界别人士推选为政协委员。

第二，建立界别协商活动的常态化机制。在制定界别协商活动方案的过程中，应明确活动的重心，紧贴人民政协工作的定位，围绕党委政府关注的重点领域进行开展，切实把解决本界别反映最强烈、影响最深远的重大问题列为界别活动的行动目标。在开展界别活动的形式方面，应采取定期活动与专题活动相结合的方式。如每年集中开展一次界别活动的专题月，并将定期活动向“活动周”和“活动日”深入拓展。此外，应完善界别民情联系点制度，探索将民情联系点建在村小组、社区居委会、企业党支部、学校党支部等基层单位之上，明确负责民情联系点的界别委员，方便界别内群众随时向委员反映情况。

第三，提高界别协商提案的针对性有效性。应增加界别协商选题的选前论证，围绕党委政府关注的全局性、战略性、前瞻性问题和界别内群众迫切期待的热点问题，规划界别协商提案的选题范围。注重建议内容的可操作性，对本界别的提案发生地进行实地调研，汇聚本界别内的各种诉求、意见和智慧。打破界别协商提案在形成过程中的局限性，邀请界别内专家学者和其他界别委员参加联合调研，设立界别群众和热心网友在协商座谈会上的旁听席位。

（三）完善人民政协提案办理的激励约束机制

人民政协深度地嵌入国家治理体系，它通过充分履职来优化治理行为，形成公共权力和治理权威的纵向连接，促使国家治理体系中各部门发挥更好的治理功能。提高人民政协协商在社会治理中的有效性，须将政协协商提案的办理结果纳入政府治理绩效的考核，规范政府对政协提案的办理流程，促进政协协商的正规化发展。

第一，提高党政机关对政协协商的重视程度。应加强对党政领导干部进行社会主义民主政治的理论教育，全面增强领导干部依法执政的本领，提高他们在民主监督下的工作能力，使与人民政协的民主协商成为党政领导干部的日常工作内容。此外，要完善党委政府与人民政协的联络沟通机制，党委政府要定期就政协提案办理的进度与人民政协联络部门进行沟通。再者，把办理政协提案的效果纳入政府工作考核体系，各级政府职能部门应规定每年必须办理的提案数量占总提案数量的最低比例，作为当年考察合格的标准。建立政协委员对提案办理的反馈评价机制，将提案撰写者对提案办理的效果评价作为考核的重要参考。

第二，确保将人民政协协商纳入决策程序。为将政策性协商转变为制度性协商，协商于决策之前和决策之中，应由党委政府制定需协商的决策事项清单，对没有经过协商的决策事项依规退出决策流程。如广州市政府在政协参与决策的制度创新中，规定凡需经过协商的重要议题应在提交党委和政府决策讨论时附上政协协商后的意见，凡是按规定需协商而未经协商的事项不上会、不讨论、不决策，实现对重大问题的协商在市委决策之前、市人大通过之前、市政府的实施之前。

第三，建立提案办理考核制度。提案办理的效果关系到政协能否充分履职，应制定囊括提案办理范围、办理原则和职责、处理时间和办理流程的提案办理效果评分规则，根据承办单位的解决程度制定奖惩的规章制度。如沈阳市沈河区人民政府出台的《沈河区人民政府办理人大代表建议政协提案工作流程及考核评比办法》，规定了政协提案办理工作的流程及考核评比办法，详尽地列出了考核评比的范围、方法和标准，通过具体的评分标准对政府办理提案的工作效果进行量化，完善了政府办理政协提案的考核激励机制。

（四）扩大以人民政协为载体的有序政治参与

国家治理体系的现代化拓宽了治理的范围，使权力运行的向度平行化，激发出新的社会主义民主形态。国家治理体系的现代化在制度安排上充分保障人民当家做主，在社会政治事务中实现政府与公民的协同治理。人民政协藉由商量民生事务吸纳人民群众参与社会治理，使群众在基层民生事务治理中实现事前知晓、事中督促和事后监督，确保人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权在参与政治协商的过程中得到保障。

第一，搭建政府与群众间的协商平台。应建立人民政协与政府职能部门的联合调研和协商机制，形成人民群众与政府公权力面对面沟通交流的常态化机制。如广州市政协打造的“有事好商量”民生实事协商平台，创造了政府和群众的交流空间，针对诸如“老楼房的电梯梦”、“提高老楼房供水质量”、“加强共享单车管理”等群众普遍关心的民生议题，开展联合调研和现场协商。人民政协在协商平台中与党委政府、媒体和公众展开良性的互动，推动了民生问题的社会化讨论，促进矛盾的制度化解决。

第二，善用互联网提高政治协商的信息化水平。互联网的蓬勃发展为人民政协开辟了新的协商场域，网络协商能够有效弥补现实协商中空间阻隔、时长固定、发言受限的劣势，具有将协商民主覆盖广泛人群的良好特性。人民政协要善于利用快速发展的5G通讯、人工智能、虚拟现实技术，在消息发布中采取大数据分析、新闻可视化、提案内容图解化的宣传策略，建立基于移动互联网技术的网络协商议政新渠道。如北京市政协开通的“政协北京市委员会移动议政平台”，集成了信息的发布、交互、提交功能，政协委员登陆手机移动平台就可进行提案提交、信息接收和交流互动。

第三，拓展非公有制经济人士参与政治协商的途径。人民政协应搭建非公有制经济人士参与政治协商的平台，探索建立非公有制企业家参与协商、建言献策和表达诉求的专业渠道。人民政协一方面要对非公有制企业在成长过程中遇到的共性问题开展深入调研，了解非公有制经济人士在企业经营过程中的现实需求；另一方面，邀请非公有制经济人士参与行业政策、法规的起草和决策的事前协商，在政府制定涉及非公有制企业的政策时广泛听取和收集利益相关方的意见并吸收到政策文件的修正当中，避免产生由政策制定者的主观化判断引起的争议和质疑。