维持稳定到重塑改造：美国的中东战略述评——从老布什到小布什时期

张雪鹏 施雁红

（中共云南省委党校 科社教研部，云南 昆明 650111）

冷战结束后，美国的全球目标由与苏争霸、“保卫自由世界”转变为建立符合美国利益的世界新秩序和“扩大民主共同体”，中东地区在美国全球战略中的地位凸显，成为美国对外战略的主要目标区，美国对其中东战略进行了重大调整，开始全面介入中东地区。

一、冷战结束后美国在中东的战略利益

冷战后美国在中东的战略利益主要有控制中东重要位置和油气资源的地缘利益、输出民主和自由的价值观利益和维护美国国家安全的安全利益。

（一）地缘利益

美国的全球战略具有浓厚地缘政治色彩，中东由于重要的地理位置和丰富的油气资源，在冷战后美国全球战略中具有重要地位。从地理位置看，中东“是欧洲和地中海同非洲、亚洲和印度洋之间的空中和海上交通枢纽。因此，它对美国能否在全世界进行贸易和投放军事力量起着重要作用。”［1］从能源资源看，中东提供了世界石油供应量的近70%，被称作“世界经济的阀门”。美国只要获得中东石油的主导权，就能有效影响国际能源和世界政治经济格局，“波斯湾的石油对美国的重要性必须从全球角度理解”。［2］正如《美国国家安全战略报告》所言，“自由世界对这一关键性地区能源供应的依赖以及我们与这一地区许多国家的密切关系继续构成美国的重要利益”。［3］《美国中东安全战略报告》直接指出，美国在该地区“首要的国家安全利益”是“确保海湾地区石油资源源源不断地流向国际市场并保持稳定的价格。”［4］

（二）价值观利益

将民主和自由传播于世，被美国人视为自己的“天命”。老布什提出的世界新秩序，实质就是按照美国的价值观、意识形态乃至政治制度、经济模式建立起来的由美国领导的新世界。克林顿提出的扩展战略，就是要利用一切可能的手段，采取各种途径，按照美国的意志与利益，以美国的社会政治制度、价值观念和经济模式建立以美国为领袖的民主制、市场经济的自由大家庭。［5］伊斯兰教在世界上具有强大的影响力，大部分伊斯兰国家都非美式民主国家，伊斯兰原教旨主义兴起被美国视为重大威胁，对美国的全球利益和霸权地位构成严重挑战。9·11后，美国认定缺乏民主是恐怖主义产生的根源，制定了民主化改造为主的“大中东计划”。

（三） 安全利益

美国在中东的安全利益是由地缘利益和价值观利益派生的，主要涉及：

1.大规模杀伤性武器扩散。美国认定大规模杀伤性武器扩散是美国首要的“生命攸关的利益”以及首要的外交任务和目标。［6］而中东“已经变成大规模杀伤性武器和弹道导弹扩散的集中地”，“一些最富有侵略性的国家—伊拉克、叙利亚和利比亚—都已经拥有制造化学武器的能力。”［7］同时，一些国家开始谋求获得核技术。中东对本地区乃至周边地区的安全都构成了“严重的破坏性影响”，因此，“中东比世界其他任务地区都更加紧迫地需要限制大规模杀伤性武器的扩散。”［8］

2.盟国的安全和稳定。盟友的安全是美国的一项“重要国家利益”。以色列和沙特等伊斯兰盟国是美国中东战略的重要支柱，美国实现其在中东的战略目标需要它们的支持与合作，而盟国的“混乱和不稳定对美国利益构成的威胁可能最终证明比共产主义曾经构成的威胁更大，其影响也更加恶劣。”［9］因此，美国必须保证其中东盟国的安全。

3.伊斯兰原教旨主义的挑战和恐怖主义威胁。冷战后，伊斯兰原教旨主义再次兴起。用基辛格的话来说，就是“除了伊斯兰原教旨主义之外，当前世界上没有其他意识形态能对美国和西方形成实在的威胁”。［10］布热津斯基也认为，“伊斯兰原教旨主义可能对美国的首要地位提出挑战。”［11］中东的恐怖主义组织将袭击目标锁定美国，对美国的安全和利益构成越来越大的威胁，引起美国的高度重视。9·11后，“反恐”成为美国安全战略的首要目标。

美国在中东的三大利益构成一个系统整体，共同决定和影响了冷战后美国的中东政策。地缘利益体现了对物质利益和权力的追求。价值观的输出属于意识形态范畴，反映了美国的主流价值观和政治文化。美国认为，在伊斯兰世界实现民主和自由可以更好维护美国的安全，促进其地缘利益的实现。追求物质利益与促进民主和自由的结合，体现了美国外交中现实利益考虑与意识形态考虑之间的矛盾交织［12］，并派生出安全利益，而安全利益直接关系地缘利益和民主输出能否实现。

二、9·11前的美国中东政策

20世纪90年代的美国中东战略，经历了从建立中东新秩序到参与和扩展战略的调整和发展，遏制反美势力、维持地区稳定，从而实现美国的战略利益成为这一时期美国中东政策的主线。

（一）建立中东新秩序

冷战后，美国开始谋划中东新秩序，作为建立其主导的世界新秩序的试验和基础。伊拉克入侵科威特的当天，老布什总统表示，“海湾危机是一个严重的事态，但也为历史性的合作和建立世界新秩序提供了大好机会。”［13］海湾战争结束的1991年3月，老布什在国会提出了有关中东新秩序的四点主张：第一，对地区安全作出共同安排，由中东国家承担地区安全的大部分责任，美国在中东保持一支强有力的海军力量，确保和平，构建一种新的力量平衡。第二，控制军备竞赛，特别是控制大规模毁灭性武器在中东扩散。第三，推动阿以双方根据联合国安理会242号、338号决议和“以领土换和平”的原则实现全面和平，解决阿以冲突。第四，促进经济发展，缩小富国与穷国之间差距。［14］中东新秩序战略有两个重点，一是建立美国主导的由其盟友担任主力的中东安全机制。二是阿以和谈。目的是通过美国的领导和地区合作，进而实现地区稳定，实质是确立和巩固美国的中东主导地位。［15］

1991年10月，美国主导的马德里和会召开，确立了以领土换和平的原则以及和谈的框架和议程，为以后阿以和平进程的继续举行并取得重大成果奠定了基础。

出于维护地区稳定和美国利益的考虑，美国对反美的地区国家采取现实主义的政策，重点打击利比亚和伊拉克，稳住叙利亚和伊朗。［16］对利比亚，在进行军事威胁的同时，美国于1992年3月促使联合国通过制裁决议。对伊拉克，美国设立安全区和禁飞区，积极支持联合国的禁运和武器核查工作，将削弱直至推翻萨达姆政权作为首要任务。然而，大选失利，中止了老布什建立中东新秩序的尝试，但其战略设计和政策实践，为克林顿时期美国中东政策的完善与正式实施奠定了基础。

（二）参与和扩展战略

克林顿上台后，继承并发展了老布什的中东战略。1993年，克林顿提出扩展战略，将军事领先、经济安全和促进民主列为美国对外战略的三大目标。1994年，《美国国家安全战略报告》出炉，正式提出参与和扩展战略，明确表示美国要“保护、巩固和扩大自由市场民主国家的阵营”，在中东要重点促进和谈和遏制两伊。1995年，美国发表《中东安全战略报告》，就在中东地区贯彻参与和扩展战略提出了系统、明确的措施，标志着冷战后的美国中东战略和政策最终完善，遏制伊拉克和伊朗，全面参与阿以和平进程成为美国中东政策的主线。

1.东遏两伊。就是使伊拉克和伊朗两国在地区范围内陷入孤立，并切断它们同世界经济、贸易体系之间的联系，鼓励伊拉克政权发生更迭。［17］双重遏制并不是对等遏制，重点是伊拉克，最终目标是推翻萨达姆政权。克林顿在宣誓就职的头一天，就重申坚决支持布什政府对伊拉克采取的政策。美国采取的双重遏制政策是：

一是军事威慑和打击并举。通过在海湾驻军以及频繁军演，对两伊形成强大的军事威慑。同时，军事打击伊拉克。克林顿政府曾先后11次向伊拉克威胁使用武力和进行军事打击。

二是武器核查和经济制裁。美国坚决执行安理会对伊拉克全面制裁和武器核查的决议，以削弱萨达姆政权的经济、军事实力和权力基础。1996年8月，克林顿签署《伊朗—利比亚法案》，惩罚那些在伊朗和利比亚的石油和天然气方面投资的外国公司，把对伊朗的制裁从美国扩展到整个国际社会。

三是支持反对派。美国出台《伊拉克解放法案》，批准向伊拉克反对派提供价值9700万美元的军事援助，以“推翻萨达姆政权”并“促使出现一个民主的政府”。

美国之所以要遏制两伊，是因为冷战后大规模武器的扩散成为美国面临的重大战略威胁。为推行其核不扩散政策，美国认为有必要通过对伊拉克的核查和军事打击以及对伊拉克、伊朗制裁作为警告，向具有核潜能的发展中国家施压，以维护美国安全并显示美国作为世界领导的地位和作用。

2.西促和谈。克林顿在就任总统后即明确表示，美国要作为“正式伙伴”全面参与中东和谈。在美国的积极干预下，中东和谈取得历史性突破。1993年9月，巴以签订《奥期陆协议》；1994年10月，约旦与以色列签订和平条约并建立外交关系；1997年1月，巴以签署《希伯伦协议》；2000年7月，在美国的斡旋下，巴以领导人举行了戴维营会晤。

美国之所以力促阿以和谈，是因为巴以冲突不断升级，美国担心中东局势有失控危险。克林顿上台后，美国与伊朗、伊拉克等国和伊斯兰激进势力间的矛盾上升，中东伊斯兰势力日益发展，对美国中东利益的威胁越来越严重，“对付伊斯兰势力特别是伊斯兰激进势力的增长，在美国中东政策的目标考虑中越来越占有突出地位。为了继续保持美国在中东的影响，它需要稳定中东局势，推进中东和谈进程。”［18］尽管美国表示要“不偏不倚的公正的对待和谈各方”，但美国持的是偏袒以色列的“有倾斜性”的立场。

三、9·11后的美国中东政策

由于海湾战争、阿以和平进程步履艰难、对以色列的偏袒、对伊拉克的制裁和打击造成的伊拉克人民的苦难，反美恐怖活动开始泛滥，既表明伊斯兰极端主义势力的发展壮大，也折射出广大穆斯林的绝望和对美国的仇恨情绪。9·11恐怖袭击，就是这种矛盾发展的必然结果。

9·11事件使美国遭受重大的人员伤亡和物质损失，同时，“在巨大的灾难中，我们（美国）也看到了重大的机遇。我们必须以智慧和勇气抓住这些机遇。”［19］美国对其中东政策进行了大幅度调整。

（一）布什主义的提出与实践

2002年1月，小布什发表国情咨文，将“反恐”作为美国的头号战略目标，表示将采取一切必要的手段来维护美国的安全，并提出了“邪恶轴心”概念，表示将对那些可能用大规模杀伤性武器威胁美国的国家采取军事行动。［20］2002年，小布什在西点军校的讲话和《美国国家安全战略》报告的出炉，标志着先发制人、单边主义，追求美国仁慈霸权，运用美国的军事力量推进民主的外交政策［21］的“布什主义”形成。

布什主义的主要内容：第一，“为了抢先和防止我们敌人的敌对行动，美国应当，如果必要的话，先发制人。”第二，“对自由的渴望遍及非洲、拉丁美洲及整个中东”，美国将在国外积极促进它的价值、规范和制度。第三，美国将尽力维护在世界上的超级大国地位，“已经并将继续建设一支不容挑战的军事力量”。布什宣称，“从现在起，任何继续庇护或者支持恐怖分子的国家都将被美国认定为敌对的政权”。［22］布什主义有三大支柱。一是拒绝道德相对主义。美国的“反恐”战争是正义与邪恶的较量，其他国家对待恐怖主义的态度，也只能在邪恶与正义之间进行选择，要么是美国的朋友，要么是美国的敌人。二是对恐怖主义的重新界定。即恐怖主义是大规模杀伤性武器与失败国家和恐怖组织的结合。三是声称美国有权利进行先发制人式的打击。［23］伊拉克成为美国“先发制人”战略的第一个目标。2003年3月20日，美国不顾国际社会的强烈反对，发动伊拉克战争。5月1日，小布什宣布取得了对伊拉克战争的胜利。

（二）民主化改造中东

同年11月，小布什对以往美国政府追求“稳定”的中东政策提出批评，指出“民主在这两个国家（阿富汗和伊拉克：笔者注）失败会为恐怖网络提供新的基地……针对美国更多的攻击肯定会接踵而至。”“阿富汗和伊拉克的民主重建对整个中东地区民主发展至关重要。民主革命已经在全球展开，也将在中东生根发芽。……美国和世界将不受灾难性暴力活动的威胁，感到更加安全。”“我们对民主的义务在中东也受到考验。这是我今天要讲的重点，也必须是美国今后的几十年的政策重点。……美国要采取一项崭新的政策，那就是在中东促进自由的前瞻战略。”［24］

2004年2月，小布什正式宣布“大中东倡议”，意在迫使土耳其、伊朗、阿富汗、巴基斯坦和22个阿拉伯国家按美国标准进行以民主改造为核心的政治、经济和社会的全面改革，建立美式自由、民主、市场经济等制度，彻底铲除恐怖主义赖以生存的环境，实现“美国统治下的持久和平”。

美国对中东地区实施全面的民主化改造，是多种因素推动的结果。美国在中东的地缘利益是根本原因，美国自认其负有传播自由、民主等于世的“天定使命”是文化根源，主张“单干”、以军事实力来维护美国霸权和安全并推广美国价值观和市场制度的新保守主义是直接推动力，美国的一超地位以及强大的实力是物质保障。

（三）中东和平路线图

为争取阿拉伯国家支持反恐，小布什多次表示要推动中东和平进程并支持建立巴勒斯坦国。2002年12月，美国与俄罗斯、欧盟、联合国确定了中东和平路线图。2003年4月，美国向巴以双方递交了路线图，同年6月的美阿峰会上，路线图得到阿拉伯国家的认可和支持。随后，巴以双方签订了停火协定，以色列从加沙地带北部和伯利恒撤军，停止对巴勒斯坦武装分子的搜捕和定点清除。

然而，在路线图仅实施了两个月后的8月底，耶路撒冷再次发生汽车炸弹袭击，以色列旋即进行报复，哈马斯精神领袖亚辛、政治领导人兰提斯等先后被“定点清除”。9月，巴主和派代表人物阿巴斯辞去总理职务，美国旋即搁置和平进程，将巴勒斯坦纳入大中东计划，要求巴勒斯坦首先建立美式民主体制，否则不与巴解组织发生接触。2004年11月，阿拉法特在以色列军队的围困中病故。2005年5月，巴民族权力机构新主席阿巴斯访美，布什再次承诺坚持路线图，并向巴勒斯坦提供直接经济援助。8月，以色列实施从加沙撤军的“单边行动计划”。但随后巴激进派别哈马斯在巴立法委员会选举中胜出，美、以拒绝同哈马斯和谈并停止援助，中东和谈再次陷入僵局。

2007年11月，中东问题国际会议在美国安纳波利斯举行。美国意识到以往偏袒以色列的中东和谈政策已经走入死胡同，必须有所改革。布什要求巴方打击恐怖主义，以色列结束对1967年以来的对巴勒斯坦领土的占领、拆除非法检查哨、停止扩

张定居点；阿拉伯国家支持巴勒斯坦权力机构，实现与以色列关系正常化，并提出了在2008年底达成协议、实现巴勒斯坦建国的目标。然而，巴以和谈进程至今仍没有取得实质进展。

（四） 遏制伊朗

布什政府上台后对伊朗采取更加强硬的政策，导致美国和伊朗的对抗升级。

2001年3月，布什签署了延长对伊朗的贸易和投资禁令的文件。2002年初，布什声称伊朗是“邪恶轴心”之一，“全世界对国家恐怖主义最积极的支持者”。2003年2月，美国的侦察卫星和国际原子能机构都发现伊朗在进行核开发活动，伊朗核问题成为美伊角力的焦点。6月，美国宣称绝对“不允许伊朗发展核武器”。此后，美国一方面通过欧盟与伊朗进行谈判，一方面敦促国际原子能机构对伊朗核设施进行严格核查。

2005年6月，内贾德当选为伊朗总统，美伊关系更加紧张。8月后，伊朗重启了铀转化活动。伊朗核问题因此被提交给联合国安理会。2006年7月到2008年3月，安理会先后通过系列决议，要求伊朗立即中止浓缩铀活动，并对伊朗实施了系列制裁，但伊朗始终坚持核开发是伊朗的权利。2007年春，美国两个航母编队到达海湾，威胁伊朗。同时，美国要求加大对伊朗的制裁，呼吁国际社会、海湾国家一同对伊朗施压，以迫使伊朗在核问题上就范。面对美国和国际社会的压力，伊朗多次表示不会屈服外国的压力放弃核计划，多次举行军事演习。包括欧盟和海湾国家在内的国际社会则主张和平对话，不支持美国的强硬政策，美国孤立、遏制伊朗的政策并未能达到其最终目的。

四、“融合”与“冲突”

在对伊斯兰世界的看法和政策上，美国一直存在着融合论和冲突论之争。融合论认为，美国与伊斯兰世界是相容的，二者并不存在根本上的对立。［25］冲突论认为，美国与伊斯兰世界是根本对立的，不仅仅在于物质和政治利益，而是文化和文明之间的冲突［26］。两种主张共同决定和影响了美国的中东政策，使得美国中东政策具有一贯性、矛盾性、协调性、灵活性的特点。正如美国学者所言，“老布什和克林顿政府的官员明智地拒绝了冲突论所主张的文明战争的全部观点，强调他们对增进文明之间的相互联系的义务。融合论者的成功，在于增进了美国官员对政治伊斯兰主义的本质的多变性、模糊性和多样性的认识。他们的观点已经对美国决策者处理政治伊斯兰问题的方式产生了影响。另一方面，冲突论者也在美国对伊朗、伊拉克、阿拉伯和以色列的冲突等问题和与政治伊斯兰运动相关的单项政策上留下了烙印。如果说融合论和冲突论者之间存在一个共同特点，那就是他们都明确支持以色列。而且他们对美国对阿以冲突政策的影响是最有效的。……然而，他们在美国对政治伊斯兰的总体政策方面的影响却一直不太成功。可在危机时期，冲突论者就赢得上风，并主导了舆论渠道和媒体。”［27］

在老布什和克林顿时期，美国政策基本上是融合论的体现。美国并“没有把伊斯兰视为下一个对抗西方或威胁世界和平的‘主义’”［28］。针对不同国家和议题，采取不同的政策，以确保美国的利益和地区局势稳定。对造成威胁的国家，有区别有选择的对待。对盟友，为了保持盟友的稳定、安全，进而实现美国的现实利益，牺牲一贯宣扬的民主和自由，进而放弃推动伊斯兰国家的政治、经济和社会变革。［29］

9·11后，冲突论者主导了美国的中东政策，小布什政府的中东战略服务于反恐与民主改造中东这两大互相联系的目标，美国期望通过对中东伊斯兰国家的重塑和改造，使之成为美式民主国家。但是，美国将反恐扩大化、强制性进行民主化改造的做法，导致美国与伊斯兰关系全面紧张，呈现出以冲突为主的特征。加上美国在巴以冲突中更加偏袒以色列、公开敌视巴勒斯坦，及美军虐俘和亵渎《古兰经》事件的发生，广大穆斯林的反美情绪空前强烈。

从长期看，融合论和冲突论仍将共同作用于美国的中东政策。至于何时何种论调对美国的外交起主导作用，取决于国际背景、美国国内情况和美国如何界定其利益尤其是安全利益。但是，由于文化优越感、宗教使命感根深蒂固的影响，美国一直自认其有责任用美式自由民主价值观和社会制度来改造世界，因此，美国和与其价值观不同的国家和文明必定发生摩擦和冲突。伊斯兰教也是一种具有强烈使命感和普世主义精神的宗教。曾经辉煌的历史、近代以来的屈辱、全球化的冲击，既使广大的穆斯林产生了回归传统的渴望，也使他们对美国产生刻骨铭心的仇恨，导致美国与伊斯兰世界的关系总体呈现冲突和对抗态势。