改革开放与云南社会治理

李 诚 马树勋

（中共云南省委党校 跨越发展研究院，云南 昆明 650111）

改革开放40年，云南社会转型逐步加快，社会结构发生深刻变化，经济发展速度和总量不断提升，社会建设和民生保障不断增强，农村绝对贫困人口大幅减少，人民生活水平显著提高。据统计，1978年，云南省国民生产总值为69.05亿元（农村占40亿元），人均生产总值为226元；2016年，云南省国民生产总值达14719.95亿元，人均生产总值为30949元，分别是1978年的213倍和136倍。［1］1978年，云南省绝对贫困人口有2000多万，到2016年底，贫困人口下降到363万。［2］回顾改革开放40年云南社会治理跌宕起伏的发展历程，总结经验，直面问题，展望未来，对开启新时代云南全面推进社会主义现代化新征程，奋力谱写全面深化改革新篇章，实现云南高质量跨越式发展，具有重大的理论意义和战略意义。

一、改革开放40年云南社会治理变迁历程

改革开放尤其是进入新世纪以来，云南经济社会实现跨越式发展，工业化、城镇化、信息化和现代化水平大幅提升，逐步缩小与内地的发展差距，社会结构转型加速，社会流动增强，社会阶层加速重组，社会治理体系逐步完善，治理能力逐步增强。纵观改革开放40年来云南社会治理发展的历程，大致可以分为以下四个阶段。

（一） 社会治理探索阶段（1978—1992）

从1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大召开前，云南经济社会发展在与全国同处于拨乱反正、恢复整顿、解放思想大讨论的大背景下的同时，农村经济体制改革率先破题，大力推行家庭联产承包责任制，确立“以农业为基础，发展农业促轻工，依靠轻工积累资金，集中财力保重点建设”的总体发展思路，在边疆民族农村地区实行“三结合一体化”的经营体制（城乡结合、科技与经济结合、开放与开发结合、农工商一体化）。［3］这一时期的社会体制改革尚未破题，主要服务和适应于经济体制改革中出现的问题，是“为经济体制改革的配套工作”。

在社会发展阶段的认识上，基于云南的特殊省情，云南省委作出“云南处于社会主义初级阶段低层次”的客观判断，总结出经济社会发展“四低四高”的特征，即社会发育程度低，地区发展不平衡程度高；生产力发展水平低，自然半自然经济比重高；劳动者科学文化素质低，文盲半文盲比重高；人民生活水平低，贫困人口比重高。［4］在社会发展方向上，提出“教育为本，科技兴滇”的战略。这一阶段，通过对省情的进一步认识，为下一步社会建设和社会治理积累物质基础和宝贵经验。

（二） 社会治理起步阶段（1992—2002）

从1992年党的十四大提出建设社会主义市场经济体制到2002年党的十六大提出全面建设小康社会，云南改革开放力度加大，确立了“以经济效益为中心，打基础，兴科教，调结构，建支柱，促进经济社会协调发展”的总体发展思路，提出“建设绿色经济强省、民族文化大省、中国连接东南亚南亚国际大通道”三大发展战略，社会体制改革开始破题，摆脱了作为“经济体制改革配套工程”的从属地位，初步建立起社会保障、医疗卫生等社会事业发展体系，民生保障和社会建设发展步伐加快，社会活力逐步增强。

1990年，在省民政部门登记注册的社会组织有247个；2000年，登记注册的民办非企业单位和基金会分别为90个和17个。2001年，云南省社区建设工作开始试点，并于2002年全面推开。［5］与此同时，1999年5月，云南在昆明、玉溪、曲靖、临沧等地开始村民自治试点，2000年5月19日，省委、省人民政府出台了《关于改革村级体制、实行村民自治的意见》，明确要求将云南的村级行政管理体制改革为村民自治体制，将村公所改革为村民委员会。2001年5月31日，村改工作顺利完成，全省13498个村全面实行村民自治制度。［6］

（三） 社会治理发展阶段（2002—2013）

自2002年党的十六大提出“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”到2007年党的十七大首次将“社会建设”纳入中国特色社会主义发展总体布局，明确提出“加快发展社会事业，全面改善人民生活。”“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”党的十八大提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”

进入新世纪以来，我国社会体制机制得以逐步完善，服务于全面小康社会从“建设”到“建成”的战略转移，更加注重通过社会体制改革创新来夯实社会建设的制度基础。这一时期，云南紧紧抓住国家西部大开发战略和胡锦涛总书记考察云南提出的把云南建设成为中国面向西南开放的重要桥头堡的战略机遇，不断加快和深化改革开放，积极实施“两强一堡”发展战略（建设绿色经济强省、民族文化强省和中国面向西南开放的桥头堡），着力补齐农村、民族、民生建设等发展中的短板。

从2003年到2007年，云南国内生产总值从3000亿跃升到4721.8亿元，年均增速13.9%。与此同时，加大对人口计生、医疗卫生、教育等民生领域的投入和制度创新。2003年，在全国率先实施农业人口独生子女家庭“奖优免补”政策；积极推进新型农村合作医疗，到2007年底，实现新型农村合作医疗全覆盖；对基础教育的投入，从2003年的79.7亿元增加到2006年的129.6亿元，从2000年起，在边境沿线率先实施“三免费”教育，安排资金2.04亿元，124.8万农村中小学生受益。［7］针对边境和民族地区，开展了“千里边疆文化长廊工程”“兴边富民行动”和“民族团结创建活动”，极大提升了边疆民族地区的社会发展水平。

（四） 社会治理推进阶段（2013年至今）

2013年，党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的新战略，加强国家治理、政府治理和社会治理的一体化建设，通过“创新社会治理体制”和“改进社会治理方式”，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。党的十八届四中全会和五中全会，又分别提出加强社会治理法治化和推进社会治理精细化的要求。党的十九大围绕全面建成小康社会和两个十五年的奋斗目标，明确新时代社会治理要以“不断满足人民日益增长的美好生活需要。”“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”为目标，“不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理。”“打造共建共治共享的社会治理格局”，社会治理的顶层设计更加精密、内容更加完善、目标不断提升。

这一时期，云南按照习近平总书记考察云南重要讲话和党的十九大精神，解放思想，全面深化改革，以全面建成小康社会时间表和路线图为坐标，加快补短板、调结构、惠民生，社会体制改革力度不断加大，各项制度体系不断完善。围绕打赢脱贫攻坚战、加强和创新民族团结进步示范区创建、推进边疆治理体系和治理能力现代化等主要目标，发挥自身资源、区位和国家政策优势，积极融入“一带一路”和“长江经济带”等国家发展战略，举全省之力决战脱贫攻坚，持续加大对民生投入，每年将70%以上的财政支出用于保障和改善民生，不断推进高质量跨越式发展。2013年，地方公共财政预算用于教育、社会保障和就业、医疗卫生支出分别增长1.7%、15.1%、12.5%。2014年，全省用于民生支出达3072.7亿元，占全省公共财政支出比重达69.2%，连续5年按15.9%的年均增幅提高了全省最低工资标准，社会保障面拓展，标准提高，主要险种参保率保持在95%以上，城乡居民医保政府补助标准提高到每人每年320元，初步建立统一的城乡居民基本养老保险制度。［8］同时，加强平安云南、法治云南建设，深入推进民族团结进步示范区建设，边境管控、禁毒防艾、打击犯罪、反恐维稳等方面成效显著，边疆治理体系进一步完善，治理能力逐步提升。

二、改革开放40年云南社会治理的基本经验

建国初期，云南立足中央对云南“边疆、多民族”的省情判断，坚持“团结第一、工作第二”和“慎重稳进、分类指导”的工作方针，顺利实现各民族向社会主义社会的过渡。改革开放后，不断发挥社会主义制度和党的领导的政治优势，社会结构不断转型，社会发展不断加速，社会治理水平和能力不断增强，为实现云南跨越发展奠定良好的社会基础。回顾改革开放40年来云南社会治理经验，主要体现在以下七个方面：

（一）始终坚持党的领导，以人民利益为中心

习近平总书记反复强调：“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势。”改革开放以来，云南社会面貌发生翻天覆地的变化，各族群众生活水平总体上实现小康，边疆和内地、山区和坝区、各民族相互之间发展的距离逐步缩小，“边疆人民心向党”的理念和信念日益加深。

云南自新中国建立尤其是改革开放以来，社会治理取得巨大成就的根本原因和基本经验，就是始终坚持党的领导，始终坚持把党的各项方针政策全面正确地贯彻落实到社会建设和社会治理的各领域、各部门和各层面，通过经济持续发展，不断推进社会治理向纵深延伸，逐渐形成经济发展和社会治理良性互动的机制。与此同时，坚持公平发展和共享发展的基本理念，始终把坚持和维护人民利益作为发展的目的和归宿，不断促进各地区和各民族共同团结进步、共同繁荣发展。着眼于少数民族众多、贫困程度深、发展的地区和民族差异明显等突出问题，各级党委政府始终坚持因地制宜、分类推进、统筹兼顾、突出重点的工作原则，在加快推进云南经济社会整体不断发展的同时，通过“兴边富民”工程和对“人口较少民族”、跨境民族和“直过民族”特殊扶持政策以及西部大开发、精准扶贫等一系列政策措施，加快边疆地区、民族地区和革命老区各族群众的发展步伐，不断缩小各地区和各民族之间的发展差距，使各族人民群众共享改革开放和社会主义现代化建设的发展成果。

（二）不断加强基层组织建设，夯实社会治理的群众基础

组织是社会存在的基础，组织内部结构差异决定了组织的效率。因此，面对高度分化的现代社会，组织建设是社会整合的关键和基础。改革开放以来，随着农村公社制和城市单位制的解体，加强基层组织的社会化建设和管理，成为各级党委和政府社会治理的重心和难点。针对云南边境线长、民族众多、宗教信仰广泛、社会分化不充分和受周边地缘环境影响大等特殊环境背景，在集中精力谋发展、补短板、促跨越的同时，不断加强以基层党组织阵地建设为核心的各类基层组织建设和管理。

在基层党组织建设方面，从20世纪80年代初期开始，在按照中央统一部署，认真开展“整党”学习、“三讲”教育活动、保持共产党员先进性教育活动之外，还结合云南实际，从2002年1月开始，在农村基层干部中开展“三个代表”重要思想学习教育活动；2003年6月，又在省直单位开展以“讲团结、干实事、谋发展”为主题的“团结干事”教育活动；2003年底，大力实施“云岭先锋”工程，按照“先试点、后推开，抓重点、带全局”的工作思路和“五好五带头”的目标，以解决基层党组织和党员队伍建设薄弱环节为突破口，在全省16个州市、129个县（市、区）、90%的乡镇、80%的村同时启动；2007年4月，以“强组织、建阵地、聚人心、固阵地”为目标，在边境沿线和藏区同时开展“边疆党建长廊”建设工程，并与“兴边富民”工程和“边疆解五难”惠民工程紧密结合。［9］从2007年至2011年，边境地区共消除党员空白村民小组977个，基本实现了“村村寨寨有党员”的目标，截至2011年7月，在边境村（社区） 成立党总支（党委） 1041个，成立村民小组党组织7674个。［10］通过持续不断加强和创新基层党建，基层党员和干部整体素质明显提高，基层组织的创造力、凝聚力和战斗力不断增强。

在党的基层组织建设不断强化和实现全覆盖的同时，以党建为引领，党的群团组织和社会组织、城乡基层各类群众性自治组织不断培育壮大，基层民主范围逐步扩大，各项制度逐步健全，社会活力大大增强，为社会治理的顺利推进奠定坚实的社会基础。从1999年开始，农村开始实行村民自治，此后，城镇居民自治制度和“社区建设”工作逐步推开，城乡社区居民自治机制不断完善。

（三）强化政府职能转变，坚持多元共治

自1988年机构改革首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”的命题，到2002年3月九届人大五次会议进一步明确提出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。”政府职能转变方向更加明确，内容更加具体。2006年10月，党的十六届六中全会对政府职能转变提出“转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求。”明确政府要“更加注重履行社会管理和公共服务职能”。2013年11月，党的十八届三中全会从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略高度，提出“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式”。

云南省第七次党代会以来，按照中央部署并结合云南实际，从适应改革开放和社会主义现代化建设的要求出发，不断改革和完善行政管理体制。从改革开放初期的“党政领导实行分任制”到党的十四大“转变党政职能”、党的十五大提出“依法行政”，直至新世纪以来不断加强“法治政府”和“服务性政府建设”，政府与市场、社会之间的关系逐步理顺，政府治理和社会治理的边界更加清晰，政府着力在推进民生改善、脱贫攻坚、公共服务均等化和环境保护等方面加强政策和资源供给，社会自主空间和资源自由流动空间大大拓展，初步形成政府治理与社会治理和基层居民自治的良性互动格局。

（四）在加强和改善民生中不断创新社会治理

保障和改善民生是社会治理的基础和目标，也是社会主义的本质要求。改革开放以来，云南立足边疆、多民族和欠发达的实际，始终扭住发展这个根本，紧紧围绕各族群众的生产生活实际，大力推进脱贫攻坚，不断提高民生保障水平，为社会和谐稳定和边疆巩固奠定了坚实的物质基础。

1978年至2007年，全省财政累计投入支农资金1028.7亿元，年均增长14.4%。2004年至2007年，全省各级财政共投入28.4亿元，对3600万农民生产进行直接补贴。2007年，全省城镇居民人均可支配收入突破万元大关，达到11496.11元，比1978年的327.7元增长34倍，年均增长13.1%；农民人均纯收入由1978年的130.6元增加到2007年的2634元，增长19.2倍，年均增长10.9%。［11］

进入新时期，云南省进一步加大对民生和扶贫等社会发展领域的投入。2012年以来，年均减少贫困人口110万。截至2016年底，云南省贫困人口已从1978年的2000多万下降到2016年的363万。城乡居民基本医保人均财政补助标准提高到450元，全省参保（合）率持续稳定在95%以上，基本实现了“应保尽保”。［12］通过始终坚持围绕民生抓发展、围绕发展促民生，城乡居民的生活水平和质量不断提高，获得感和幸福感明显增强，对党和政府的认同度和满意度大大增强。在民生改善的同时，城乡家庭结构、阶层结构、就业结构和人口结构发生了显著变化，社会流动增强，社会现代化水平明显提升。

（五）强化民族宗教管理，发挥民族宗教的独特治理功能

多民族多宗教和谐共生是云南民族宗教的基本特征，也是云南社会治理的特殊性所在。云南少数民族人口占全国近1/7，占全省约1/3。在52个少数民族中，有26个是人口超过5000人的世居民族，其中15个是云南的特有民族，且多为“直过民族”和“人口较少民族”，还有16个民族跨境而居，有29个民族自治县，数量居全国之最。与此同时，信教人口比例较高，占总人口的10%（局部地区更高，怒江州信教人口达12.3万，约占总人口的22.8%），8个跨境州市群众信仰佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教，信教人数占全省信徒总数的50%以上。

基于民族宗教分布和构成特征，云南各级党委政府始终坚持在云南不谋民族宗教工作不足以谋全局的思想，高度重视和切实加强对民族宗教工作的领导，不断完善和创新民族宗教工作制度机制，加快少数民族和民族地区经济社会发展，帮助宗教界解决实际困难，加大对民族宗教人才队伍的培养和任用力度，重视对党的民族宗教理论和政策的宣传学习，开创了民族团结、宗教和顺、边疆稳定的华丽篇章，民族宗教工作成就得到党中央的充分认可。在民族宗教工作中积累的经验和创新的方法，为社会治理提供了丰富的资源。

民族工作中实行的因地制宜、因族举措和分类指导的方法、“团结、教育、疏导、化解”的协调民族关系的原则、民族团结和宗教工作目标管理责任制等，为适应云南社会治理的“主体民族性、环境复杂性、任务艰巨性”提供了源头活水和各具特色的蓝本。例如，大理白族自治州洱源县三营镇郑家庄“七个民族一家亲”，采取“包容、担当、感恩、引领”的模式，有效回答了“外迁入民族”“困难家庭”“饮水思源”“发展主心骨”问题。西双版纳傣族自治州勐腊县瑶区乡回都村“八个民族一家亲”，在处理各民族纠纷时，采取“深入家庭详细了解，村组干部相互理解，乡镇干部注重化解”的“三解”方式，成效显著。

（六）发挥各地优势，大胆探索，不断创新社会治理体制机制

在2016年“两会”期间，习近平总书记参加上海代表团审议时指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡、社区。”2012年，玉溪市总结创新出“政府主导、纠纷解决、责任保险、互助资金、联动处置、调解建议”六位一体的医疗纠纷调处机制，作为成功经验在全国推广。2013年，保山市创新推出了“6995”网格化服务管理信息平台，把传统的“十户联防、邻里守望”与现代通信技术有机结合。楚雄市通过节庆文化，以彝族特色文化为依托，推进社会治理创新；德宏州深入开展流动人口“融入工程”，通过“四融入”创建活动，加强流动人口信息化管理，着力解决流动人口就业安置、医疗卫生、子女入学、劳资纠纷等问题。通过立足各地各民族、文化、社区和工作实际，探索出大量创新基层社会治理的鲜活经验，尤其是具有云南地域特点的社会治理创新模式。

（七）加强边境治理，维护国家安全

发展是硬道理，稳定也是硬道理。云南边境线长，边境沿线多民族多宗教并存，跨境民族众多，受经济、社会、文化、制度和思想等因素的影响，边境社会问题复杂，边境治理难度大。边境的安宁，不仅关系到各民族自身和谐发展，也关系到国家安全和祖国统一。

改革开放以来，云南高度重视边境治理，通过“兴边富民”行动、扶持人口较少民族发展规划、边疆“解五难”惠民工程、“3121”民族示范点创建工程等，不断加大对边境地区的资金投入和政策倾斜，着力消除边境贫困和改善民生，提高边境居民的社会保障水平，边境各族群众不断强化“五个认同”，成为固边守边富边睦边的坚强国门卫士。不断加大禁毒防艾、跨境流动人口、“三非问题”、宗教渗透等边疆突出问题的治理，构筑党政军警民立体化联动治理机制；加强与周边国家的沟通与合作，探索建立边境治理国际合作模式。

三、新时代云南社会治理的着力点

改革开放40年云南社会治理的发展历程和基本经验，不仅体现了中国特色社会治理的发展逻辑，而且展现出云南在探索和创新边疆多民族地区社会治理机制中的积极贡献。随着新时代决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会的推进，云南社会建设和社会治理，既面临千载难逢的历史机遇，也面对经济社会转型加速带来的风险挑战。新时代云南社会治理要着力于加强社会建设和民生改善，加快推进社会现代化，开创新时代云南社会治理的新局面。

（一）加快政府职能转变，完善和创新社会治理体制机制

党的十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理体制”并将其作为推进国家治理现代化的重要基础，党的十九大立足新时代新战略，进一步明确提出了“加强社会治理制度建设”“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制”的新要求。新时代加强和创新云南社会治理，要围绕党和国家关于社会治理体制建设的新目标新要求，抓住云南社会治理“地区边疆性、主体民族性、环境复杂性、任务长期性”的个性特征，增强治理理念，加快政府职能转变，完善和创新社会治理体制机制，夯实社会治理的制度基础。

1.转变行政思维惯性，强化治理理念。治理的核心理念是坚持“多中心”“平等”“合作”等现代管理思想，突出社会本位和以人的需求为导向的发展思想。社会治理是社会建设的重要内容，治理的目的在于通过不断加大保障和改善民生，完善社会福利，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会和谐均衡发展。云南社会治理的特殊性及面临问题的复杂性，决定了在社会建设和社会治理中必须摒弃传统的行政思维和管控思维，必须消除用经济发展的方式来解决社会问题的路径依赖。基层管理实践中出现的行政管控，甚至是打压式的暴力执法，只会使得大量社会矛盾积重难返，陷入“运动式维稳”的困境。随着城镇化、现代化和信息化的加速，新时期云南社会结构也将经历深刻变动，社会开放度和灵活度将大大增强。与此同时，在转型发展中面临的社会问题和矛盾也会增多。因此，单纯依靠行政管理方式，很难面对力量不断壮大、日益多元和复杂的社会。

2.加快政府职能转变，敢于和善于“放权”，回归公共职能本位。从完善社会治理体制角度看，如何建立起科学、有效的多元主体互动机制是其关键所在，其中又以政府的“放权”框架体系的建立与完善为核心。［13］因此，加快政府职能转变，不断向社会放权，是完善和创新社会治理体制机制的前提。在放权过程中，不仅要“敢于放权”，更要“善于放权”。“敢于放权”，就是把适合和本该由社会去做的事情交还给社会（做减法）；“善于放权”，就是对承担社会治理职能的各级政府部门和提供各类服务的社会组织进行科学评估和引导监督（做加法），做到有的放矢、精准匹配。

近年来，云南在城乡社区治理、基层党的建设、民族团结进步示范区创建、宗教管理与服务、禁毒防艾、边境治理等多方面积累了许多宝贵的经验。新时代云南社会治理必须在坚持党委领导和政府主导的前提下，不断加大行政管理体制改革的力度，充分利用改革开放以来在社会治理中积累的丰富经验，把本该由社会自决、同时社会可以做好的事情交还给社会，政府积极做好社会政策规划、关系协调引导和人才资金等资源的科学合理调配。

（二）按照“四化”新要求，全面增强新时代社会治理能力

社会治理是政府的重要职能，是检验党的执政能力的试金石。“一分部署，九分落实”。云南各级党委和政府要认真贯彻落实党的十九大提出的社会治理新目标新要求，在全面推进依法治省、平安云南建设、边疆治理、党的建设进程中，围绕“打造共建共治共享社会治理格局”的新目标和“提高社会治理的社会化、法治化、专业化和智能化水平”的“四化”新要求，不断提高对社会建设和社会治理紧迫性的认识，着力增强引导民众、社会组织和市场力量参与合作共治的能力，切实解决社会治理主体动力不足的问题。

从社会治理“四化”新要求看，“社会化”是前提和基础，“法治化、专业化和智能化”则是对社会治理方式的具体要求。为此，在社会治理实践中，要在认识和理解社会的基础上，提高培育社会和组织社会的能力，进而从制度方式上提升管理社会的水平。

一是从社会治理社会化着手，加快城乡社区建设，加快社会组织的培育和发展，以开发式扶贫、民族示范区创建和美丽乡村建设等工程为依托，不断增强社会力量和民众参与共治的意识和能力。同时，要突出培育社区自治组织、村民自治组织和各种民间组织、志愿者组织，形成多元化组织结构和网络，逐步形成社会治理扁平化结构。

二是按照“法治化、专业化和智能化”的要求，提高社会治理科学化水平。推进社会治理法治化，各级党委和政府要率先依法行政、依宪行政，坚持用法治思维和法治方式解决问题和化解矛盾。云南社会治理法治化面临着法律意识的缺失、法律与传统习俗的冲突博弈、民族法律法规建设不完善、法律执行和监督不力等突出问题，需要在社会治理中不断加强法治文化的培育，加强和完善民族法律法规体系建设，规范政府执法行为，形成党内监督、民主监督、司法监督、社会监督和媒体监督的多方监督合力。［14］按照精准定位社会需要和社会问题的目标，推进社会治理专业化，加强和完善专业社会工作人才队伍培养和使用机制，使用专业方法实现精细化治理。依托互联网和大数据，以政府电子政务、智慧城市和网格化管理为抓手，建立统一大数据中心，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务。［15］

（三）以城乡社区为重心，加大基层治理改革创新力度

城乡基层社区是社会治理创新发展的基础和依托。习近平总书记反复强调，社会治理的重心必须落在城乡社区，社区服务和管理能力强，社会治理的基础就实，要下足“绣花针”的功夫，打通联系和服务群众的“最后一公里”。面对新时代城镇化加速和社会流动增强的现实背景，云南城乡社区治理必将面临新的考验和挑战，要在总结经验的基础上，不断加大基层治理改革创新的力度。

1.加快推进城镇化进程，缩小城乡差距，提升城市治理和城市服务能力。城镇化水平是现代化程度的关键指标，加快城镇化进程是全面建成小康社会和不断满足人民对美好生活需要的客观要求。由于历史、社会和经济发展等方面原因，云南城镇化发展总体上表现为发展水平低和发展不平衡的特征。据统计，2015年，全国城镇化率为56.10%，云南为44.33%，低于全国12.77个百分点，在全国排名第28位，仅高于甘肃、贵州和西藏。但是，从2010年到2015年，全国城镇化率提高了6.15个百分点，云南提高了8.53个百分点，平均每年提高1.4个百分点，与全国的差距在逐步缩小，城镇化速度明显加快。［16］城镇化的提速对城市承载能力和公共服务能力都提出了新挑战，如何适应这一新趋势，不断加强城市服务与城市治理成为当务之急。为此，在加强新型城镇化科学规划布局的同时，必须以社区为抓手，不断完善城市社区治理制度建设。针对当地居民、流动人口、多民族混居、商住楼宇和城中村等不同社区类型，有针对性地探索创新党建＋、互联网＋、“三社联动”（社区、社会组织和社工）等社区治理新模式。同时，加强社区公共服务软硬件建设，加快政社分离，充分发挥社会组织和专业社工作用，打造和谐多元的社区文化，构建亲密友好的社区关系网络，增强社区自我管理和自我服务的能力。

2.创新社会矛盾和纠纷调处机制，提升基层群众的获得感、幸福感和安全感。伴随着城镇化、市场化和信息化的加速推进，云南城乡社会结构（人口结构、家庭结构、阶层结构、就业结构等）发生深刻变化，利益结构深刻调整，社会矛盾和纠纷增多。据统计，2016年，云南乡村从业人员2203万，其中农业从业人员1608万人，有595万乡村从业人口从事非农产业，而其中很大一部分流入城镇。城乡家庭结构也由过去的联合式大家庭逐渐向规模较小的核心家庭转变。1978年到2007年，云南城镇平均每户家庭人口从4.45人降低到2.88人，农村平均每户家庭人口从6.28人降至4.32人，降幅分别为35.28%和31.21%。［17］在传统的农民阶级和工人阶级之外，又日益分化出大量新兴社会阶层。多元化的阶层结构内部，不同群体之间的利益关系更为复杂，呈现出利益群体多元化、利益需求升级化、利益意识明显化的总体特征。基于此，新时代基层社会治理要把握社会变迁的新趋势，处理好改革发展稳定的关系，注重社会公平，加强源头治理、综合治理和依法治理。其中，关键是强化制度机制建设，健全群众利益维护机制、社会稳定风险评估机制、社会矛盾排查预警和多元化解机制，深化信访制度改革。结合云南地处边疆、民族宗教多的特征，构建边境党政军警民合作治理机制和民族团结进步示范区创建机制，完善基层多元化矛盾纠纷调处和化解机制。

（四）以团结稳定和共同发展为目标，推进边疆治理现代化

作为多民族聚居的边疆省份，边疆性和民族性是云南社会治理的显著特点，也决定了治理的复杂性和艰难性。［18］云南边境线长达4060公里，约占全国的三分之一，边境地区人口占全国边境人口的30%左右，边境县的数量居全国第二。同时，边境沿线地区也是云南民族分布、宗教信仰最为集中的地区，聚集着大量深度贫困人口，社会问题突出。随着“一带一路”、西部大开发、精准扶贫和乡村振兴等国家战略的推进，新时代云南边疆治理的物质条件和社会基础更加坚实，政策环境和区位优势更加明显。同时，要充分认识边疆治理的环境复杂性和任务艰巨性。

一是以团结稳定为目标，坚守国家安全和边疆稳定的底线，坚持和贯彻总体国家安全观，完善边疆安全政策体系、法制体系和工作机制，健全党政军警民“五位一体”联防联控体系，加强群众性管边队伍建设和网格化服务管理，推进“数字边防”和“智慧边境线”建设，打造人防物防技防为一体的信息化立体防控体系，全面提升边境管控能力和水平。要严密防范和严厉打击“三股势力”、邪教、境外非政府组织等渗透破坏活动，加大对走私、贩毒、贩抢、跨境贩卖人口等违法犯罪活动的打击力度，建构和谐安宁的边疆秩序。

二是以共同发展为目标，以民族团结进步示范区创建、兴边富民、精准扶贫、乡村振兴等工作为抓手，增强推动边疆跨越发展、和谐发展的能力，以发展促团结、以团结谋发展，这是新时代边疆治理机制和能力建设的基本价值诉求。因此，要坚持“各民族都是一家人、一家人都要过上好日子”的发展理念，加快边疆经济发展和社会建设，消除绝对贫困，补齐公共产品和公共服务短板，让各民族共享全面建成小康社会的福祉；要以社会主义核心价值观为引领，深化理想信念教育和感恩教育，强化“五个认同”，铸牢中华民族共同体意识，引导边疆各族群众树立正确的历史观、民族观、国家观和文化观，筑牢“三个离不开”的思想，建设各民族共有的精神家园。