习近平治理现代化思想：意涵·实践·逻辑

周 颖

（中共佛山市委党校 佛山社会经济发展研究所，广东 佛山 528300）

在习近平新时代中国特色社会主义思想的理论体系中，推进国家治理现代化是非常重要的组成部分，对地方治理的改革创新产生了深远影响。在致力于进一步深化改革、扩大开放的进程中，习近平的治理现代化思想，不仅为推动全球治理的中国担当在地方层面的落地提供了行动指南，更为促进地方全面深化改革、解决新时代的治理难题提供了重要指引和根本遵循。在这一思想引领下，地方政府纷纷通过制度创新和技术变革，将治理主体的责、权、利，逐渐纳入法治化、规范化轨道，初步形成了多层级治理主体既分工负责又协同合作的新时代地方治理格局。总结梳理习近平治理现代化思想的地方实践及其内在逻辑，对推进地方治理现代化，实现全面深化改革总目标具有重要的理论价值与实践意义。

一、习近平治理现代化思想对地方治理的重要价值

习近平的治理现代化思想，是包含治理目标、治理主体、治理内容、治理方式等在内的系统理论。治理目标上，以全面深化改革为主线，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，让人民共享发展成果。治理主体上，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，发挥群众首创精神。治理内容上，着重体现为服务于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”总体布局和党政军群综合改革。治理方式上，注重制度建设、突出规则治理，利用现代科技和信息技术提升治理的专业化、智能化水平。从解决不平衡不充分的治理难题，到地方的创新实践助推全面深化改革，再到参与全球治理，习近平的治理现代化思想对指导治理实践都具有重要价值。

（一）微观层面：解决新时代地方治理难题的根本遵循

党的十八大开启了中国特色社会主义新时代。［1］党的十九大标志着中国特色社会主义进入了新时代。［2］新时代的提出，一方面是基于中国社会生产力总体水平取得的历史性成就。另一方面，虽然我国已经成为世界第二大经济体，却面临着社会主要矛盾发生的历史性变化，并在地方治理中集中凸显出来。

1.发展不平衡已成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。它既表现为城乡、区域发展不平衡，也表现为经济发展与社会发展不平衡、群体收入分配不平衡。发展不平衡导致的社会利益分化和多元化趋势日益明显，公众追求自由、平等、公正、法治的愿望日益强烈。信息技术的飞速发展，为公众意见表达提供了新的渠道和空间，给地方政府的治理能力带来现实挑战。

2.发展的驱动力已由要素驱动转为创新驱动。我国已由高速发展进入高质量发展阶段，面对产业转型升级、创新动力不足、环境污染、民生短板等发展不充分问题，地方政府必须思考如何通过结构性调整，进一步转变政府职能，处理好政企关系、政社关系以及发展与治理的关系，满足社会对治理的真实需求。习近平治理现代化思想中所包含的法治治理观、绿色治理观、网络治理观、文化治理观以及社会治理观，为解决新时代地方治理难题提供了根本遵循。

（二）中观层面：促进地方全面深化改革的重要指引

治理现代化包括治理体系和治理能力的现代化，治理体系主要指向制度构建，治理能力集中体现的是制度执行。从制度建构到制度执行，地方性的探索都不可或缺。1978年，安徽省小岗村18位农民以“托孤”的形式，将村集体土地“分田到户”，拉开了农村改革的序幕。1980年，广东省南海县率先提出“三大产业齐发展、六个轮子一起转”，以“敲锣打鼓贺富”的形式激活了农村集体经济。这些发源于基层的探索深深地影响了中央的顶层设计，也推动了整个中国的改革开放进程。

改革开放初期，试点改革较为谨慎。随着中央权力的下放，地方改革逐渐活跃起来。但进入改革深水区，地方改革创新的动力有所下降。例如，自2000年启动的“地方政府创新奖”，曾经备受地方关注和社会认可，但近年来通过对项目的跟踪调查发现，除了行政审批制度改革、电子政务等社会管理、公共服务类改革的存活率较高，其他的创新项目逐渐消失。［3］究其原因，有的是由于“人走政息”，有的是由于“下改上不改”难以推进。然而，更为普遍的原因是，地方政府发展经济的主动性始终大于探索改革，在履职容错等配套机制尚未健全的情况下，改革涉及的事项日益复杂，面临的困难也不断增多，一定程度上影响了地方改革创新的积极性。

2015年10月13日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十七次会议时强调，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。要把鼓励基层改革创新、大胆探索作为抓改革落地的重要方法，坚持问题导向，着力解决好改革方案同实际相结合的问题、利益调整中的阻力问题、推动改革落实的责任担当问题，把改革落准落细落实。［4］在改革进入深水区的今天，地方政府应以习近平关于全面深化改革的治理思想为指引，重振改革精神，寻求改革的突破点，重新彰显地方改革的活力与价值。

（三）宏观层面：全球治理的中国担当在地方落地的行动指南

党的十九大把“推进国家治理体系和治理能力现代化”写入最新的《中国共产党章程》，标志着党对现代化的认识从最初的“器物”层面上升到“制度”层面。2013年3月27日，习近平在金砖国家领导人第五次会晤时强调：“不管全球治理体系如何变革，我们都要积极参与，发挥建设性作用，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。”［5］这不仅是一项事关国内治理成效的发展布局，也表明了中国为全球治理提供“中国智慧”和“中国方案”的政治意愿。

近年来，我国深入推进“一带一路”建设，积极参与全球经济治理和环境治理，深化各项合作。从“全盘西化论”“中体西用论”到80、90年代的“中国国情论”“中国特色论”，再到“中国方案论”，在推进现代化的进程中，中国逐渐走出了传统的“中西之争”，并在国际社会逐渐建立起了自己的话语体系。从宏观层面看，习近平“开放、包容、合作、共赢”的全球治理观，不仅为地方政府寻求更高层次的开放合作创造了新的历史机遇，更为推动全球治理的中国担当在地方层面的落地提供了行动指南。

二、地方推进治理现代化的主要实践形式

习近平总书记强调，推进治理现代化，一是要与中国已有的历史传承、文化传统、经济社会基础紧密结合。二是要吸收借鉴国外好的治理实践，形成适应中国发展的治理特色。［6］

（一）整合式治理——完善治理主体

整合式治理是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调整合为治理机制，推动治理从分散走向集中、由破碎走向整合的一种新型治理模式。在实践领域，整合式治理致力于调动各方治理主体的积极性，为破解地方治理“碎片化”问题提供了解决路径。近年来，“多规合一”试点改革，即为整合式治理的集中体现。

2013年的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出：“要遵循规律，一张蓝图干到底”。2014年，中央深改组将28个市县确定为“多规合一”改革试点，其中，厦门推行的“多规合一”改革取得了显著成效。科学理性的规划是城市发展的生命线，在“美丽厦门共同缔造”被确定为城市发展战略后，所有建设项目都紧紧围绕这一战略进行。城市建设过程中，城市规划和土地总体规划中发生矛盾时，为了保护生态，“土地规划”服从了“城市规划”。作为旅游城市，酒店等旅游项目建设也同样不能违背这一战略，即使城市规划和土地规划都为建设用地，若项目用地与生态控制线存在矛盾，也一样不能推行。厦门总面积只有1699平方公里，“多规合一”解决了部门规划的“打架”问题，使厦门多出了55平方公里的建设用地。正是部门协同的整合式治理理念，共同缔造了一个美丽的厦门。

整合式治理，不仅仅局限于政府间，还体现在政府、市场、社会组织等多部门的协调与整合。近年来，广东省佛山市构建的“大环保、大监管、大治理”的环境治理格局，也充分运用了整合式治理模式。作为一座以制造业为主的工业城市，随着工业化、城镇化的快速推进，佛山城市发展面临污染形势严峻、环保基础设施建设滞后、资源能源利用效率低下等问题。面对生态环境保护的历史欠账，佛山市按照中央关于生态文明体制改革的要求，以党委部门为统筹引领，通过“党政同责、一岗双责”、环境保护委员会、河长制等组织建设和制度建设，调动各级党委、政府、企事业单位和社会力量参与其中，不仅解决了治理力量单一的问题，更借助“党委+政府+市场+媒体+公众+NGO环保组织”的治理思路，提高了各治理主体对环境保护的认知度和积极性，走出了一条工业城市的生态文明新路。

（二）法治化治理———优化治理环境

改革开放初期，在向地方分权和财政包干制的影响下，乡镇企业得到了繁荣发展。但以GDP为导向的考核指标，使多数地方政府成为“理性经济人”，单纯追求利润带来的权力寻租、缺乏伦理规范的市场交易，逐渐成为经济发展的严重阻碍。为营造良好的营商环境，2000年，地方开始推动法治建设。然而，这种“GDP指标驱动”下的法治建设难以解决进一步滋生的社会问题。例如，“拜金主义”引发的道德滑坡，贫富差距积累的社会矛盾，公权腐败、司法不公导致的政府公信力下降，等等。这些问题影响了民众的法治信心，也对政府的合法性和权威性提出了严峻挑战。

为此，党的十八届四中全会专门研究了法治建设。2014年10月28日，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中深刻指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”。［7］在“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”法治建设新十六字方针的指引下，法治在国家战略布局中被提到了前所未有的高度，在地方政府的干部考核体系中，“法治建设”成为一项硬指标。很多地方政府开始意识到，法治是影响地方竞争力的核心要素。湖南、重庆、江苏、广东等地相继提出，要以法治提升地方核心竞争力。在此背景下，法治逐渐成为各地推动司法公正、保障人民权益、重塑政府公信力的切入点。

（三）数据化治理——变革治理方式

信息技术为地方治理带来的是治理方式的变革。2014年以来，习近平总书记在国内外多次重要会议上发表了关于建设网络强国和网络空间治理的讲话。2017年12月8日，习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调，要实施国家大数据战略加快建设数字中国。推进数字政府建设、促进数字经济繁荣发展、发展健康丰富数字文化、发展绿色健康数字生态构成了习近平数字中国建设思想的主要内容。

1.创新决策机制。例如，2014年，北京融合了城市管理网、社会服务管理网、社会治安网的“三网”数据，提升了城市治理的精准性。同年，广东省佛山市南海区成立全国第一个区级数据统筹局，通过七大主题数据库，构建了政务数据分析模型。2015年，广东省佛山市禅城区着重建设“数字禅城”，整合工商、地税部门的数据，以读图形式实现对区域经济、民生需求的预判，助推政府由经验决策向科学决策转变。

2.优化政务流程。2014年，贵州省建立了推进政府数据资源整合、共享、开放和利用的“云上贵州”平台，打破了政府各部门间的信息孤岛，实现了数据、信息的融汇和应用。浙江省的“最多跑一次”改革、江苏省的“不见面审批”服务，通过数据共享，简化了审批流程，成为推进“放管服”改革的典型代表。

3.繁荣数字经济。“数字经济”的先手棋让贵州在坚守“发展和生态”两条底线中找到了新的发展机遇：2017年，贵州省以大数据为引领的电子信息制造业增加值增长86.3%，成为工业经济的第三大增长点。［8］作为智慧政府的先行省份，浙江省加快实现传统产业的数字化、智能化，全面振兴实体经济，“两化”深度融合发展指数达98.15。2017年，浙江省信息技术产业增加值同比增长21%，高出战略性新兴产业9.4个百分点。［9］发展大数据、云计算产业已成为多地推动经济转型升级的新路径。

（四）跨区域治理——配置治理要素

基于新区域主义理论，一种新型跨区域治理模式逐渐兴起，这种模式与以往经济发展存在落差的地区间开展帮扶合作的“飞地经济”模式稍显不同，它在强调物质资源优势互补的同时，更强调对治理理念、制度环境等治理要素的输入和配置，是破解地方发展瓶颈、推进区域协调发展的新探索。

2015年7月17日，习近平总书记就振兴东北老工业基地提出了“着力完善体制机制、着力推进结构调整、着力鼓励创新创业、着力保障和改善民生”的具体要求。［10］习近平总书记强调，坚决破除体制机制障碍，形成一个同市场完全对接、充满内在活力的体制机制，是推动东北老工业基地振兴的治本之策。［11］在综合考虑资源禀赋、产业基础、发展水平以及合作现状等因素基础上，2017年3月，国务院办公厅印发了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，重点引导对口合作省（市）在推进体制机制创新、搭建合作平台载体等方面开展合作交流。［12］

对东北而言，第一，思考如何创新体制机制，充分借鉴东部在“放管服”改革方面的经验，营造法治化、便利化的营商环境；利用现代营销方式，着力使东北的资源优势切实转化为经济优势。［13］第二，如何通过完善公共服务配套、城市形象推广吸引人才、留住人才，为城市发展提供内生动力。市场主体活跃、服务型政府理念深入人心的东部地区，恰恰为东北提供了改革经验。

深圳和汕尾的合作同样如此。为促进粤东西北区域协调发展，重塑粤东经济活力，广东省于2011年成立了中国第一个特别合作区——深汕特别合作区。合作区采用广东省协调、深圳与汕尾两市联席决策的模式，由深圳主导发展。在“一带一路”国际区域合作的大背景下，深汕特别合作区的意义不仅局限于对口帮扶：对汕尾来说，深圳开放的观念、创新要素和良好的市场法治意识是非常宝贵的治理要素；对深圳来说，汕尾丰富的旅游资源和土地资源，拓宽了城市的发展要素和发展空间。两地的合作，将使粤闽经济合作带、粤港澳大湾区建设迸发出更多的战略红利。

新时代的跨区域治理，一方面与政府推力、利益产出等因素密切相关，另一方面依赖于跨区域地区的文化特质、理念制度。习近平总书记强调的治理体系和治理能力现代化问题，同样是从制度领域和文化意识形态层面切入，不仅完善了对现代化的整体认识，［14］也为合理配置治理要素、平衡区域发展提供了新的方法论指导。

三、治理现代化：地方实践中的内在逻辑

（一）空间维度：主体构成和客观需求

以空间维度划分，以上四种治理模式，前三项属于区域内治理，第四项为区域间治理。无论是全球治理、国家治理，或是地方治理，都要以“人”的需求为出发点。“人”是治理的主体，也是治理的对象。从社会关系角度看，自然人构成了以乡村和城市社区为功能单位的社会主体，法人则构成了党政机构为功能单位的行政主体以及企业为功能单位的市场主体。面对不平衡不充分的发展这一新的主要矛盾，三大主体对治理的需求也不尽相同。社会主体追求便捷、透明的政务服务。行政主体需要转变政府职能、促进协同治理、提升治理能力。市场主体呼唤交易规则合法有序、营商环境良好。在此驱动下，丰富治理主体、完善治理制度、提升治理技术、配置治理要素成为各地方政府推进治理现代化的直接原因。

（二）时间维度：实践导向和目标指引

从时间维度看，整合式治理的阶段目标为“构建合作框架、推动协同治理”。法治化治理的阶段目标为“降低制度成本、优化营商环境、构建诚信社会”。数据化治理的阶段目标为“推动政府决策科学化、社会治理精准化和公共服务高效化”。跨区域治理的阶段目标为“优化要素配置、平衡区域发展”。虽然在阶段目标上不相一致，但四种治理模式的未来目标却是一致的，即解决不平衡不充分的发展这一新时代的主要矛盾，以地方治理现代化促进国家治理现代化，进而实现全面深化改革的总目标，满足人民对美好生活的向往———这是国家治理的归宿，也是中国共产党的初心和使命。

时间维度上的最终目标与空间维度上的“人”的需求相呼应，形成了一个循环体系。这一体系从“人”的社会性质出发，根据治理现代化的价值意涵和实践向度，将人的需要的社会历史性在地方治理层面以具体形式展现出来，构成了新时代地方治理现代化的逻辑框架。它从主体构成、客观需求、实践导向和目标指引四个方面回答了“谁来治理”“为什么治理”“治理什么”“怎样治理”的问题，为推进新时代的地方治理现代化提供了更为系统的分析视角。

（三）理论维度：体系完善与制度创新

从理论维度看，系统化思维下的治理制度创新将引领地方治理体系更臻完善。第一，跨区域治理和整合式治理，都是通过横向和纵向协调，更好地进行资源配置和调度，其中都吸收和借鉴了整体性治理的理论精髓。在中国的治理关系图谱中，除了调动政府和各社会主体的积极性，必须充分认识和把握“政党—国家—市场—社会”之间的紧密联系，完善和坚持党的领导。

第二，新时代的地方“法治”，不应仅局限于“法治指标”驱动，而是更多回应人民期待和诉求的“善法之治”。因此，要坚持“以人民为中心”的思想，将法治政府建设作为一项系统工程，从依法行政入手，切实保障公民权利，夯实地方治理的制度根基。

第三，利用数字化手段推动社会经济发展和完善政府治理，已成为国际治理潮流。地方政府应敏锐捕捉国际前沿理论，加快区块链、人工智能等方面的理论建模和发展布局，在规划和政策层面探索数字政府的指标体系建设和一系列的市场化应用。

第四，中国优秀传统文化和红色革命文化在新时代的传承和发展，对培育国民精神、化解社会矛盾、积累社会资本方面起到内在的支撑作用。要将文化建设融入地方经济发展和社会建设中，充分挖掘优秀的文化资源，发挥文化在意识形态塑造、思想道德建设方面的治理功能。

（四）实践维度：结构优化与能力提升

1.协同共治。针对一些领域出现的党的领导弱化、党政机构重叠、职责交叉、权责脱节现象，通过优化党的组织机构，进一步改进党的领导方式和执政方式，确保党在把方向、谋大局、定政策、促改革方面的领导力；同时，充分调动社会多元主体共同参与，实现党委、政府、企业和社会间的良性互动，努力营造共建共治共享的社会治理格局。

2.健全法治。地方政府应以多元主体参与为重点，完善立法、执法、司法各个领域的信息公开机制，提升公权行使的透明度，推进依法行政。在运用刚性法治手段的同时，可发挥各类社会组织的作用，结合柔性化的社会治理方式，运用社会工作的理念和方法促使全民知法、懂法、守法。

3.巧用慧治。为更好推动数据治理，地方政府应在硬件上统一规划、依规部署，完善数据平台的技术支撑体系。在软件上要进一步转变观念，通过数据标准建设、共享制度完善增强数据的协同利用。技术上要大力培养数据分析人才，加快数据产品研发和核心技术突破。制定重点领域数据安全管理制度，建立数据保护的安全预警机制和应急管理机制，［15］使现代化治理手段更好服务于地方治理。

4.重视德治。政府层面，要持续推进反腐败斗争和党风廉政建设，以廉政文化提升政府公信力。企业层面，要恪守市场交易规则，摒弃单纯追求利润的浮躁心态，大力弘扬工匠精神，增强社会责任感，建设对标国际的新时代强企。社会层面，要围绕社会主义核心价值观，以公共精神为纽带，营造理性、平和的社会心态，凝聚向上、向善的治理共识。