海上“枫桥经验”在基层社会治理中的显著作用研究——以舟山公安机关的实践为例

魏 明

(舟山市公安局，浙江舟山316000)

基层社会治理是社会建设的一项重大任务，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要工作。习近平总书记深刻指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”舟山独特的地理区位、深厚的海洋文化，孕育滋养了“海味”十足的基层社会治理特色品牌——海上“枫桥经验”。近年来，舟山公安机关紧紧围绕“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，坚持发展海上“枫桥经验”，大力加强和创新基层社会治理，取得了显著成效。本文立足公安机关“保稳定、护安全、促发展”的神圣使命，对海上“枫桥经验”在基层社会治理中的作用作一初步探索研究。

一、当前舟山公安机关基层社会治理的形势与挑战

随着新时代我国社会主要矛盾的转化，人民群众对矛盾化解、社会治安、高效服务等方面提出了新的更高要求，给公安机关开展基层社会治理工作带来了一系列的新问题、新挑战。

(一)特殊地理条件形成的总体格局

舟山是我国第一大群岛，全市总面积2.22万平方公里，其中海域面积2.08万平方公里，陆地面积1440平方公里，拥有岛屿1390个，其中住人岛140个。特殊的地理条件，使得舟山在基层社会治理中的优势和短板均十分突出。一方面，枢纽设防条件良好，管控优势突出。舟山本岛与宁波通过跨海大桥相连，岛际交通运输基本依靠大桥和船舶，有利于公安机关根据海陆交通枢纽沿线设防，提升了治安管控的针对性、精准度。同时，全市基层社会治理的基础较好，人、地、物、事、组织等治安基础要素管控较为扎实。近年来，舟山社会治安持续保持平稳态势，已连续14年被浙江省委、省政府命名为“平安市”，群众安全感、满意度始终处于全省前列，2017年还荣膺“平安金鼎”，荣获全国社会治安综合治理最高奖项“长安杯”。另一方面，平安资源相对分散，治理短板凸显。受群岛特殊地理条件的限制，公安机关基层社会治理存在点多、线长、面广的特点，岛自为战的情况突出，不利于平安资源的共享。从警力配置层面分析，目前全市警力万人比达到16.7，处于全省前列，但由于岛屿众多、警力分散，给打防管控合力的形成带来一定影响。从资源统筹层面切入，调解队伍、群防组织、应急力量、科技装备等平安资源共享性较差，各大岛必须“一岛一配套”，难以从全市层面同步统筹、统一建设。

(二)新区加快发展带来的现实考验

舟山是国家级新区、江海联运服务中心、自由贸易试验区等系列国家战略的叠加区域，地位突出，使命艰巨。目前，舟山正在大力发展绿色石化、船舶海工、港贸物流、海洋旅游等四大千亿产业和现代航空、海洋电子信息、水产品精深加工、远洋渔业等若干百亿产业。全市在迎来千载难逢历史发展机遇期的同时，也给公安机关基层社会治理带来了新的考验。一是矛盾隐患交织叠加。当前，新区发展已进入结构调整、动力转换、增速提档的关键阶段，正处在赶超发展、跨越奋进的重要时刻，面临较多的发展不平衡不充分问题，部分问题衍生辐射至维护稳定领域，引发社会矛盾的触点增多、燃点降低。特别是随着“四个舟山”“五大会战”①建设的深入推进，将不可避免地触及深层次社会矛盾，牵动既有利益格局调整变化。同时，全市目前已排查、列管涉众、涉访、易肇事肇祸精神病人、个人极端暴力等重点人员405人，稳控、化解压力较大。二是打防管控挑战升级。近年来，全市刑事发案大幅下降，从2015年的10422起，下降到2016年的8706起、2017年的5927起、2018年的5330起，降幅达48.9%。但随着经济社会领域的新探索、快发展，也在一定程度上带来了刑事犯罪的新变化、大挑战。特别是自贸区先行先试的“基因”，在创造宽松营商环境的同时，也带来了涉税、涉众型经济案件风险加大等问题。同时，新型违法犯罪呈多发态势，电信网络诈骗持续高发，已占到全市刑事案件的近40%。三是公共安全风险加剧。作为国家石油战略储备要地，舟山共有10万立方以上油储企业16家，油库130余座，已建成储量约占全国现有原油及化工品存储量的三分之一。特别是随着鱼山绿色石化项目的投产运行，油品危化领域安全风险日益凸显。同时，舟山是全国知名旅游城市、长三角重要旅游目的地，节假日、旅游旺季、香会期等特定时段，普陀山、朱家尖等重点区域大车流、大客流管控压力不断加大，“保安全、保畅通”的挑战巨大。

(三)社会转型升级引发的系列治理挑战

当前，新一轮科技革命、产业革命正引发颠覆性的创新和变革。在开启转型升级“机会窗口”的同时，也给公安机关基层社会治理带来了更多不确定因素。一是网络空间治理压力陡增。互联网的快速发展，使社会出现了扁平化的治理困境与即时化的管理挑战。目前，全市网民人数已达72万人，其中20岁至39岁的网民占到总数的79.3%。虚拟社会深入到政治、经济、文化和社会生活的各个领域，网上渗透破坏活动日渐多发，“网络群体性事件”日趋频发，网络违法犯罪活动日益高发。同时，“互联网+”孕育的网约车、日租房、网上餐饮外卖等新服务业态迅速发展，管理界限越来越模糊，管控难点越来越凸显。二是基础管控工作难度加大。随着各类治安要素加速流动，公安机关推进“八项实名制”等基础管控工作的量级和难度越来越大。特别是“网购热度”持续升温，2018年全市共收寄快递邮件1391万余件，平均日收寄件超过3.8万件。随着新区重大项目落地推进，目前全市外来人口已攀升至43.09万人，同比上升7%。随着对外开放进一步拓展，2018年全市常住外国人已达2451人，同比上升58.64%，出入境形势呈现大进大出、快进快出的新格局，衍生出一系列涉外管理问题。三是公共服务需求不断提升。随着“最多跑一次”改革持续推进，人民群众对公安机关公共服务的需求呈现多方面多层次个性化的特点，希望公安服务更高效、更便捷、更舒适。特别是要求公安机关强化信息共享、打通部门壁垒，在户籍、出入境、车驾管等方面推出更多、更实在、更称心如意的便民惠企举措，努力实现“跑零次”。

二、舟山公安机关深化海上“枫桥经验”、推进基层社会治理的实践及成效

海上“枫桥经验”诞生于上世纪60年代，最初是以渔船互助组的形式出现。经过50多年的发展，海上“枫桥经验”在空间上已跳出海洋范畴、覆盖舟山全域；在内涵上已不限于矛盾纠纷化解的经验，而成为紧密结合舟山实际，强化基层社会治理的经验。近年来，舟山公安机关立足建设海洋强国的战略高度，不断创新和发展海上“枫桥经验”，以防控风险为核心、平安建设为根基、现代科技为引擎、警务改革为驱动，高质量推进基层社会治理创新发展，发挥了显著作用。

(一)有力提升了护航发展的系统化水平

防控风险，是海上“枫桥经验”的出发点和落脚点，也是公安机关开展基层社会治理的最重要内容。近年来，舟山公安机关立足新区系列国家战略叠加地的历史方位，主动融入全市经济社会发展大局，不断完善基层社会治理模式，全面提升了对风险隐患的感知力、掌控力、驾驭力。

1.助推国家战略落地。围绕石油化工、现代航空、远洋渔业等重大项目、重点企业，精心打造“重点项目治安规范管理全国样板”。特别是针对鱼山岛绿色石化基地项目总投资1700亿元(不包括配套工程)，共493家单位进场施工、5400余辆各类施工车辆高密度聚集、民爆物品用量巨大的治安管理和安全监管双重压力，创新实施“连队化+科技化”管理模式。重点是将参与项目建设的6万余名人员分级设置为205个连、552个排、1245个班、1302个室。工地上出了问题找班长，班长不行找排长，排长不行找连长，确保“小事不出连、大事不出岛”。此外，借助视频监控、人脸识别、“一卡通”、海岸线红外报警等科技手段，落实外来务工人员定人、定岗、定房、定床精确掌控。该项目开工建设以来，实现了重大刑事、治安案件“零发案”。

2.守好对外开放窗口。根据舟山作为我国扩大开放、通联世界、深入环太平洋经济圈战略门户的实际，聚焦涉恐关键领域，筑牢对外开放管控屏障。特别是针对全市外籍船舶进出、外籍船员登陆上岸频繁的实际，全面强化涉恐人员、物品、阵地等基础管控，强力构建“防回流、防渗透、防破坏”的海上反恐体系。同时，针对自贸区以油品全产业链为核心的定位，与公安部反恐局、科信局及公安部第一研究所等单位协同，推进“国家石油战略储备基地反恐防暴关键技术研究与示范应用”试点建设，强力打造油储行业反恐防范“舟山标准”，得到国家反恐办肯定、推广。

3.护航新区经济发展。针对自贸区先行先试过程中出现的“空挂”公司激增、金融风险加大等突出问题，提请市政府成立自贸试验区经济风险防控办公室，做强经侦异常信息查询平台，对自贸区注册企业及相关负责人进行资信、背景等综合审查，强势挤压、强力打击骗取出口退税、虚开增值税专用发票、P2P非法集资等金融和类金融违法犯罪，成功破获涉及全国多地的虚开增值税专用发票大案，得到公安部副部长孟庆丰等领导批示肯定。目前，全市投资理财类公司整体压缩近30%，本地P2P总部平台实现“清零”，并成为全省首个“猎狐”在册逃犯“清零”地市。

(二)有力提升了平安建设的专业化水平

全市公安机关紧盯“平安舟山”建设目标，坚持和发展海上“枫桥经验”，将基层社会治理与打防管控工作紧密融合，确保了全市社会治安持续平稳。

1.稳控化解矛盾风险。在全省率先组建市、县(区)两级公安机关维稳中心，建立“专业机构研判+落地核查管控”紧密衔接、重大情况直报“六长”等机制，对重点人员落实全程稳控，实现分类施策、源头治理、依法维稳。维稳中心组建以来，成功预警非正常聚集活动70余次，劝返赴京上访人员40批64人次，在新中国成立70周年大庆等重大活动安保维稳工作中发挥了突出作用。完善人民调解、司法调解、公安行政调解良性互动的“三调联动”机制，推广创新人民调解移交、司法调解衔接、矛盾纠纷联调等模式，做到了矛盾隐患发现在基层、化解在起始、稳控在当地。目前，全市共有人民调解室51个，专兼职人民调解员113名；自2015年以来，已妥善化解矛盾纠纷28700余起，调解成功率达到99.14%。

2.瞄准各类重点人员。紧盯涉黑涉恶人员，突出全市工程项目、旅游市场、水产品交易行业、小额借贷等重点领域，强势推进扫黑除恶专项斗争，2018年以来，已摧毁黑恶团伙23个，其中黑社会性质组织2个，恶势力犯罪集团6个，打处涉黑涉恶案件245起，抓获犯罪嫌疑人1110人，扣押非法资产1.17亿元。高度关注涉毒人员，在全省率先推广吸毒人员毛发采集检测工作，强力实施“无毒渔场”“全域无毒”创建，2018年，全市破获的涉毒刑事案件、抓获涉毒犯罪嫌疑人同比分别上升25.4%和28.6%，2019年以来，全市各项缉毒打处指标均处于全省前列。

3.建强用好平安队伍。警力有限，民力无穷。近年来，舟山公安机关深度挖掘和整合各类治安资源，先后创建了“连队化+科技化”“瀛洲红帆”“渔嫂禁毒队”“海上娘舅船”“名老大调解协会”等群防群治品牌，打造了基层社会治理命运共同体。如在重点渔区，组建渔嫂协会、阿嫂联谊会、渔嫂自助组等队伍，通过吹禁毒“枕边风”等方式，提高渔船民防毒、拒毒意识，渔区涉毒问题得到有力整治。针对电信网络诈骗犯罪“打不如防、见光就死”的特点，组建120人的“93反诈”专业队，构建1500余个反诈“六级微信群”，开通“93反诈”微信公众号，举全警之力推进“心防工程”建设。通过“心防+技防”，2019年7月、8月、9月，全市电信网络诈骗案件同比连续下降19%、6.2%、7.9%。

(三)有力提升了社会治理的智能化水平

全市公安机关坚持传统和科技“两手抓、两手硬”，为海上“枫桥经验”插上了科技的翅膀，推动了科技手段与基层社会治理有机融合、无缝对接。

1.增强前端感知能力。以“雪亮工程”建设为抓手，强力推进“中心城区补缺加密、城郊农村增点扩面”，积极构建全域化多维度感知体系。特别是强力推进人像感知网社会化建设，力争实现重点公共区域人像识别全覆盖、可接力。严守海陆通道，对全市74个各级卡点进行科技升级、勤务规范，实现26个水路客运站点和41条航线的实名制售票验票。特别是普陀山景区以往高发的扒窃类案件呈“断崖式”下降，2018年以来，成功抓获逃犯129人。针对多发的电动车盗窃案件，建成2356个物联网基站，为55.6万辆电动车安装防盗装置。2019年以来，全市电动车被盗案件在2018年下降72.6%的基础上，又下降了18.4%。

2.发挥数据叠加威力。完善刑嫌和重点人员管控平台，引入宁波等周边地市数据，对4295名盗抢前科人员落实有效管控，由社区民警常态化上门“摸头皮、敲警钟”，保持强大震慑。2019年以来，通过预警并打处的盗抢前科人员达321人，同比上升65.46%。建设科技管控岛、科技管控港，实现各类治安要素、重点人员轨迹数据的“一网跟控”，2018年，六横、衢山、金塘等7个重点建设岛屿刑事发案数同比下降38.1%。推广“智安小区”建设，高密度布设智能人员出入系统、车辆出入系统、视频监控系统等“3+X”科技防控网络，有力提升了对小区内重点人、事、物的精准掌控能力。如全市最大的开放式小区西园社区，实施“智安小区”建设以来，总体发案率同比下降56.7%，可防性侵财案件同比下降51.2%，电瓶车及电瓶盗窃案件同比下降66.7%。

3.激活科技应用潜力。与海康威视、商汤科技等企业合作，设立科技应用研究中心和联创中心，形成了多维度感知数据融合应用的警戒圈预警系统等一批全省领先的重要成果。自主研发大数据反诈模型“反诈之眼”，已发现诈骗平台1676个，预警劝阻疑似被骗群众2343人次，挽回潜在经济损失3000余万元。探索建设人口全息档案自动生成系统，积极突破流动人口登记、人户分离等治安管控难点。建设远程办案系统，创新涉游案件取证方式，有效破解了景区人员流动快、取证难的问题。此外，对116名警种负责人、科所队长开展信息化应用培训，目前信息化“专家型”领导已覆盖全市各实战部门。

(四)有力提升了服务群众的精细化水平

坚持以人民为中心是海上“枫桥经验”的本质特征和价值取向。舟山公安机关始终坚持民意导向、需求导向，推动基层治理从管理向服务转变，让人民群众有更多更直接更实在的获得感。

1.从“提升效能”入手，优化警务运行机制。群众满意是检验警务运行机制的“试金石”，舟山公安机关瞄准现代警务机制，积极予以创新突破。一方面，通过各警种形成合力推进情指行一体化建设。重点建成由情报、刑侦、技侦、网安、特警等部门警力组成的合成作战中心，实行5班4运转，开通“392110”服务热线，面向全警7×24小时提供高权限信息支撑、高精度信息研判等“一站式”服务。中心运行以来，共为基层一线提供研判支撑3万余次，主侦、协助破获各类案件1200余起，抓获犯罪嫌疑人680余名，摧毁犯罪团伙78个。另一方面，通过建设、整合推进快速机动警务。精心打造交警、巡特警、派出所“三支铁骑”，目前238辆“铁骑”规模化投入实战，通过勤务融合，实现“三警联动”，全面增强了巡控密度、缩短了响应时间，提升了重点时段、核心区域处突能力。同步建强维稳处突队伍，配齐1000余万元的车辆、装备，并强化海岛PTU建设，通过“车辆+铁骑”叠加巡控，实现了快速反应、高效处置。

2.从“游客体验”入手，打响旅游警务品牌。围绕舟山“全域旅游”战略规划，以“全域是景区、全警为旅游、全力创品牌”为定位，在普陀山、嵊泗等地率先建立旅游警察专业队伍，开展“治安安全旅游岛(景区)”“无案岛”“有案必破岛”等创建活动，成功举办全国旅游景区治安工作协作会2018年主题研讨会，全力将普陀山打造成为“全国旅游警务样板”。近两年，在全市接待游客量同比大幅上升的形势下，涉游刑事案件、治安案件、警情年均降幅分别达48.3%、21.5%、13.9%。同时，实施旅游警务战略前移，在主要景点及核心部位设立警务室、执勤点及流动警务服务车，向游客提供景区寻人、停车引导等10余项便民服务。加强与高德等互联网出行服务企业合作，推进“交通出行智能引导”“红绿灯一体化管理”等智慧交管系统建设，在重点景区安装流量监控，建设语音广播系统，实时掌握景区“人车指数”“气象指数”，为来舟游客提供高品质服务。

3.从“方便群众”入手，深化“最多跑一次”改革。一是实施“精细管”。全市公安“一次办”事项实现100%，减免简化材料76类、缩减办理时间287天、实施材料容缺40项，“一窗受理、集成服务”“证照分离”改革等工作全省领先。特别是针对全市小岛多、交通不便等实际，开展“下岛巡回办证”“全科门诊”“视频办证”等特色服务，由全市899名网格员和10400余名“家园卫士”深入一线、贴近群众和住户提供事前预审、代跑代办服务，打通便民服务“最后一公里”。二是推进“零跑腿”。与公安部研究所合作，通过刷脸认证、数据流转、电子印章等技术支撑，建成融合65个高频办事项目的“掌上民生警务平台”，办结各类事项25万余件。推出鱼山绿色石化等自贸区重大项目“移动办事定制服务”，实现8项自贸区企业服务事项“证照分离”。积极推进“颗粒化”试点工作，将各类事项目录精准拆分成68个母项、254个子项、321个细项、456个情形类别、1463个具体情形项，形成全省统一的办事模板，为“一网办”奠定扎实基础。三是深化“创新办”。围绕自贸区建设，建成涉外警务综合服务中心，在全省率先设立“就业外国人受理专窗”和“外籍人才服务专窗”，复制推广自贸区7项出入境新政，外籍人才、海员通关的办理时限从25个工作日缩减至3个工作日，并成为全省首个全域享有对符合人才认定标准的外国人签发5年期人才签证和居留许可新政的地市。紧盯长三角一体化发展大局，创新实施服务外籍人才8项具体举措，与沪杭甬国际机场建立“口岸签证代转服务”机制，将普通护照、外国人口岸签证代办业务等17项出入境高频事项全部纳入长三角地区“全域通办”。2019年以来，全市已跨省市办理出入境证件5915人次，同比增长700%。

三、依托海上“枫桥经验”强化基层社会治理的几点思考

从舟山公安机关的实践来看，依托海上“枫桥经验”强化基层社会治理，具体应把握以下几个方面。

(一)要坚持党政统揽，形成共管格局

党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”。海上“枫桥经验”之所以能在舟山基层社会治理中发挥显著作用，最根本的一条就是市委、市政府高度重视两者的相互结合、紧密对接，通过构建“党政统领、政法牵头、公安担纲、各方联动”的工作体系，使海上“枫桥经验”成为了全市基层社会治理的主抓手和共建共享的大平台。因此，作为平安建设主力军的公安机关，必须坚持在党委政府的统一领导下，会同其他政府部门、社会组织，主动参与基层社会治理，积极构筑“法治、德治、自治、共治、善治”的工作格局。要推动党委政府站在全局和战略高度进行宏观调控，对于一些重点项目、关键内容，应统筹纳入全局性工作规划，并以“民生实事工程”等形式，实施“项目制”“清单化”管理。此外，应注重各级联动，着力织好“覆盖城乡、条块结合、纵向到底、横向到边”的基层社会治理网络，有效避免出现“真空地带”和“盲区漏洞”，为打造“全省乃至全国治安最好城市”奠定扎实基础。

(二)要坚持底线思维，严防各类风险

安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。习近平总书记强调，要防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等七大领域重大风险。基层社会治理的重点是维护稳定，难点在于化解风险。海上“枫桥经验”的成功之处，就在于立足“抓早抓小、就地化解”的本质内涵，精准掌控住了政治大局、金融领域、网络空间、社会稳定、公共安全等方面存在的突出风险、潜在隐患，既警惕“黑天鹅”事件，也严防“灰犀牛”事件，提升了风险管控的预见性、精准性、高效性。对于公安机关而言，要坚持守土有责、守土尽责，持续将海上“枫桥经验”作为防范和化解社会风险的治本良策，把基层社会治理的着眼点放到前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置上来，通过建立健全源头治理机制、发现预警机制、应急处置机制、责任落实机制，最大限度地把各类风险防范在源头、化解在基层、消除在萌芽状态。

(三)要坚持群众路线，发挥人民伟力

一切为了群众、一切依靠群众，是基层社会治理的核心本质，也是海上“枫桥经验”的不变初心。基层社会治理工作只有厚植于广大人民群众之中，才能形成强大的动力、打牢坚实的基础。近年来，在党委政府统一领导下，全市创建了一系列海上“枫桥经验”特色品牌，并建立健全了“治安联防、矛盾联调、问题联治、事件联处、平安联创”等卓有成效的基层社会治理机制。深究其原因，关键就在于充分发动了群众、用好了人民智慧。对此，公安机关必须牢固树立以人民为中心的发展思想，以新时代人民群众新需求为导向，紧紧围绕“群众最盼望什么，最关心什么，最怨恨什么”，去抓好基层社会治理、平安新区建设。同时，要以人民群众满意为根本标准，经常倾听群众呼声，切实解决群众反映强烈的热点难点问题，以实际行动赢得群众对基层社会治理工作的支持和拥护，更好地激发人民群众的积极性、创造力，使人民群众自觉参与基层社会治理工作。

(四)要坚持科技助力，强化智慧治理

随着基层社会治理要素增多和治理难度增加，单靠传统手段和方法已经难以实现科学高效的基层社会治理。海上“枫桥经验”通过传统与科技的有机融合，依托人工智能、大数据、云计算、区块链等科技手段，使基层社会治理更加智能、更为高效。对此，公安机关必须主动拥抱新一轮科技革命，运用信息化思维和手段，加强对数据的整合处理、智能研判、深度挖掘和高度共享，并着力构建“互联网+社会治理”的现代警务机制，促进基层社会治理模式的动态化、集约化和精细化。在具体实践中，重点要围绕“矛盾不上交”，既继承“面对面、接触式”，也创新“键对键、网上见”，使矛盾排查化解渠道更多、效果更好；围绕“平安不出事”，积极实施“前端感知加密集成、多源数据整合共享、信息实战能力强化”科技提升“三部曲”，构建智能化社会治安防控体系；围绕“服务不缺位”，努力创新“互联网+服务”模式，让大数据多跑路、让老百姓少跑腿。

(五)要坚持改革驱动，推动创新发展

改革是推动基层社会治理的强劲动力，也是深化海上“枫桥经验”的强大引擎。海上“枫桥经验”在推动基层社会治理的过程中，不断适应新形势、迎接新挑战，积极创新、逐步完善，为全市基层社会治理体系和治理能力现代化建设提供了源源不断的动力。近年来，公安机关针对基层社会治理中的瓶颈和难题，突出重点、抓住关键，加大改革创新力度，打造了“连队化+科技化”、维稳中心、涉海反恐体系、旅游警务、“三支铁骑”“海上枫桥群像”“93反诈”等一系列卓有成效的警务工作品牌。在此基础上，全市公安机关紧紧围绕破解基层社会治理难题，加大改革力度、加快改革进度，持之以恒促创新、求突破，力争在一些标志性、引领性的重大改革项目上取得新进展，推动基层社会治理的质量变革、效率变革、动力变革，并打造更多在全省、全国具有核心竞争力的基层社会治理“舟山经验”“舟山样板”，使海上“枫桥经验”永葆旺盛生命力。

注释：

①“四个舟山”是指创新舟山、开放舟山、品质舟山、幸福舟山，“五大会战”是指交通建设、招商引资、系列国家战略落地、城乡环境综合整治、剿灭劣V类水大会战。