人民政协性质和作用定位的历史演进

虞崇胜，张 静

（1，2.武汉大学，湖北 武汉 430072 ）

2014年9月21日，习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，两次提出要把握和坚持“人民政协的性质定位”问题。2019年9月20日，在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中，他又将“准确把握人民政协性质定位”作为党的十八以来人民政协工作的重要经验提了出来。为何在人民政协成立70年的今天，仍然要反复强调准确把握人民政协的性质定位呢？因为这是人民政协发挥作用的前提和基础，也是推进社会主义协商民主的内在要求。深入考察人民政协的历史可以发现，关于人民政协性质的定位，实际上包括性质和作用两个方面的定位，而目前关于这两个方面的定位往往是结合在一起的，并没有清晰地区分开来。但是，要准确地把握人民政协的定位，又不能不加以区分。可以说，如同人民政协波澜壮阔的历史一样，人民政协性质和作用的定位，也经历了一个漫长的演进过程，记录着人民政协和社会主义协商民主发展的丰富历程。

一、改革开放前人民政协性质定位的确立过程

研究人民政协的性质定位，首先必须了解人民政协的由来。人民政协之所以能够在中国大地上产生和成长起来，是因为它适应了当代中国特殊的国情，可以说是因国情而定的。

回顾历史，在中国人民政治协商会议正式成立以前，关于党派合作的组织形式，曾经有过长期的思想酝酿和实践探索。“政治协商会议”作为党派合作的组织形式，是适应抗日战争胜利前后国共合作与和平建国的实践需要，是国共两党在具体商谈过程中经过多次演变而逐步形成的，国共两党以及民主党派中的许多有识之士对此都有所贡献。但是，“中国人民政治协商会议”最终被确定为人民民主统一战线的组织形式，则是共产党人根据当时的政治形势和中国革命发展的需要而确定下来的。仅就“政治协商会议”的名称来说，“经历了国是会议——党派会议——政治会议——政治协商会议——新政协会议——中国人民政治协商会议，历时6年时间历经六次转变之后才最终被确定下来。”①虞崇胜、周理：《“政治协商会议”名称的六次转变》，《中共中央党校学报》2016年第6期。

1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然确定人民政协是“人民民主的统一战线的组织形式”，但是，当时由于尚未建立国家权力机关，因此，新中国成立初期人民政协代行着国家权力机关的职权，在国家政治生活中发挥过极其重要的作用。1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续发挥重要作用。1954年12月25日全国政协二届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》，明确规定人民政协的性质是“中国人民民主统一战线的组织”②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》上册，北京：中央文献出版社、中央文史出版社，2009年，第211页。。之后，人民政协虽然经历反右和“文化大革命”“左”倾错误的干扰，但作为统一战线组织的性质定位并没有改变。

1954年9月一届人大召开后，人民政协不再代行人民代表大会职权，其地位和作用如何定位就成为必须回答的问题。针对一些人关于政协如何定位的种种疑问，时任政协主席的毛泽东专门邀请各民主党派、无党派民主人士举行座谈会。他明确指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会。它也不是国家的行政机关。”“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”他还具体提出政协的五大任务：“一、协商国际问题；二、商量候选人名单；三、提意见；四、协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系；五、学习马列主义。”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》上册，第200-203页。

1954年12月，周恩来在全国政协二届一次会议上当选为新一届政协主席，他在会议所作的政治报告中专门讲到人民政协的五大任务。他说：“在这政协会议召开中，曾经有两种错误想法：一种想法是，以为人大已经召开了，宪法已经公布了，人民政协就没有存在的必要了；另一种想法是，仍然不懂得政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》上册，第205页。正是基于上述认识，全国政协二届一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》将人民政协性质再次定位为“中国人民民主统一战线的组织。”时任政协副主席的章伯钧在政协章程修正案草案的说明中对这一性质定位解释说：这种性质定位说明，人民政协“一方面不同于国家机关，另一方面也不同于一般的人民团体。它是党派性的人民民主统一战线的组织”②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》上册，第219页。。

在1956年社会主义改造高潮中，人们都想着如何早日进入社会主义，于是有人提出，既然人民政协带有社会主义性质，是不是可以将人民民主统一战线改为社会主义统一战线？对此，周恩来在1956年2月6日政协二届常委会第十七次会议上的讲话中明确表示：“这种看法好像我们过去统一战线是另一种性质，现在才是社会主义性质。这样不对，我们从一开始就是社会主义，就是逐步完成和逐步实现。”因此，统一战线“这个性质本身也无需再改，本身就是社会主义”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》上册，第266页。。在强调人民政协统一战线性质与社会主义一致性的同时，当时中央高层领导人中已有人初步认识到，政协既是政治协商机关，又是统一战线组织。在1956年9月25日党的八大会议上，时任全国政协副主席、中央统战部部长李维汉就指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会是政治协商机关，又是统一战线组织，在统一战线和国家政治生活中起着重要作用。”④中国人民政协理论研究会秘书处编：《〈人民政协重要文献选编〉学习读本》，北京：中国文史出版社，2009年，第172页。这是最早将人民政协区分为政治协商机关和统一战线组织两方面的提法，但当时在中央正式文献中并没有明确作出这种区分。

1956年至1966年的十年，人民政协虽然不同程度地受到反右派斗争扩大化和阶级斗争扩大化思潮的影响，但仍然能够正常开展工作，对国家和社会生活中的一些重大问题进行协商议政，在团结人民完成对生产资料的社会主义改造、推动社会力量进行社会主义建设、活跃国家政治生活、调整统一战线内部关系等方面作出了重要贡献。在此期间，政协全国委员会历经二届（1954年至1959年）、三届（1959年至1964年）、四届（1965年至“文革”期间中断），共召开八次全体会议。而且自1959年以后，全国政协会议同全国人大会议同时召开，政协委员列席人大会议已经形成制度。在这十年中，关于人民政协的性质，一直都维持着“人民民主统一战线组织”的定位。1962年4月18日，周恩来在三届政协三次会议上的讲话中指出：“革命胜利以后在社会主义改造的过程中，人民民主统一战线是起了作用的”“进入社会主义建设阶段人民民主统一战线的任务就更重了”“现在要团结一切可以团结的力量……。不要把我们人民民主统一战线看成只是进行社会主义改造的，它的作用，不但表现在社会主义改造方面，而且表现在社会主义建设方面。我们要把建设任务担当起来。”⑤政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》上册，第335-336页。

不过，随着“左”倾错误的发展，人民政协的作用越来越受到忽视。“文化大革命”期间，政协全国委员会于1966年8月30日起被迫停止办公，各级地方政协的工作也全部陷入瘫痪，整个政协组织和制度遭到严重破坏，各民主党派在国家政治生活中的地位和权力被剥夺殆尽。尽管如此，毛泽东还是认为，人民政协和民主党派有存在的必要。1966年国庆节，他在天安门城楼上对李宗仁说：“红卫兵把全国政协、民主党派封了，但政协还是要的，民主党派还是要的。”①中国农工民主党中央编辑委员会编著：《农工民主党党员读本》，北京：中国医药科技出版社，2004年，第64页。1971年8月，他视察南方时又说，民主党派还是要的，不要急于取消。1971年底，人民政协工作开始局部恢复，但并未开展实质性活动。关于人民政协的性质，在“文化大革命”高潮中，一度改为“革命统一战线组织”，直至1978年3月召开的五届政协一次会议，仍称人民政协是团结全国各族各界人士的“革命统一战线组织”②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，北京：中国文献出版社、中央文史出版社，2009年，第359页。。

由上可见，从“政治协商会议”的酝酿，到中国人民政治协商会议的召开，再到新中国成立后人民政协的发展，其性质的定位是逐步丰富和发展的，虽然也曾有过偏差，却带有浓郁的中国风韵和厚重的历史味道。因此，完全可以说，人民政协是从中国民主政治土壤中生长起来的，其性质定位也是适合中国基本国情的。

二、改革开放后人民政协性质和作用定位的演进过程

改革开放之初，百废待兴，如何调动各方面的积极性，动员和吸纳不同阶层人民投身到社会主义现代化建设中来，成为当时的迫切任务。在改革开放的头几年，邓小平考虑得最多的问题就是如何调动各方面的积极性、推进社会主义现代化建设。他在1978年3月8日第五届政协一次会议闭幕会上提出，“统一战线要在实现新时期总任务的斗争中发挥作用”。后来，他在1979年6月15日五届政协二次会议开幕词中更明确指出：“新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第353-354页。

随着党和国家的工作中心向经济建设转移，中央领导集体明显地感到，如何充分发扬民主、调动各方面的积极性，已经成为制约现代化建设的重要问题。而人民政协作为统一战线组织，社会联系广泛，政治地位超脱，在发扬民主方面具有明显优势。因此，1980年8月28日，邓小平在五届政协三次会议开幕词中指出：“人民政协是共产党领导下实行各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”④政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第369页。9月29日，他在政协章程修改委员会第一次全体会议上又强调：“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国统一战线的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”⑤政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第371页。在这些讲话中，邓小平已经将人民政协放在整个国家政治体制中来定位其重要作用，开始强调人民政协是“我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式”。

正因为如此，1982年12月4日五届人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》总纲中，用法律的语言正式定位了人民政协的性质和作用：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的作用。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第378页。接着，1982年12月11日政协五届五次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》（以下简称“1982年政协章程”），也将人民政协性质定位为“中国人民爱国统一战线组织”，但又根据形势发展需要，称“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发挥社会主义民主的一种重要形式”（这在政协章程中是第一次提出）。修订后的章程还第一次提出人民政协的两大职能：“根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’，‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第407-408页。

对于人民政协性质的新定位，时任全国政协秘书长的刘澜涛在政协五届五次会议上所作的政协章程修改草案的说明中解释说：在修改政协章程的过程中，人民政协的性质问题是一个为大家所关心的问题。经过讨论，大家一致认为，“国家最高权力机关必须由全国人民代表大会统一行使，人民政协则是中国人民在中国共产党领导下的统一战线组织。我国的爱国统一战线是在长期的革命和建设进程中形成和发展起来的。在新的历史条件中，参加统一战线的不是越来越少，而是越来越多；统一战线的工作范围不是越来越狭小，而是越来越宽广。统一战线仍将是我国人民团结战斗、建设祖国、统一祖国的一个重要‘法宝’，仍然具有强大的生命力。”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第418-419页。

在谈到政治协商和民主监督职能时，刘澜涛说：“根据历史经验，人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出批评，发挥民主监督的作用。”“统一战线组织内部的政治协商，是中国人民在中国共产党领导下发展社会主义民主的一种重要形式，也是我国政治生活中的一项优良传统。”“人民政协以及各民主党派、人民团体和各界人士就国家事务提意见、作批评，这就是监督。这也是我国政治生活中的一项优良传统。”“人民政协的监督不具有国家权力的性质，没有法律约束力，是一种民主监督。在是否行使国家权力这一点上，人大和政协是根本不同的。”④政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第420-421页。这应该是最早系统阐释人民政协政治协商和民主监督两大职能及其相互作用的权威论述。

此后，中央和政协高层领导在阐述人民政协性质时基本上都强调了“爱国统一战线组织”和“发扬社会主义民主的组织形式”。1986年6月18日，时任全国政协主席的邓颖超明确指出：“全国政协的性质不是党和政府的最高机关，也不属于哪一个政治派别。”⑤政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第449页。1988年4月10日，时任全国政协主席的李先念在政协七届一次会议闭幕词中，明确指出人民政协是“广泛的爱国统一战线组织”“是我国政治体制中发扬社会主义民主的重要组织形式”⑥政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第456页。。

为了进一步科学规范人民政协的性质定位，1989年12月30日发布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》用两句话概括了人民政协的性质：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。”⑦政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第485页。从此，关于人民政协的性质，就由“一句话”——“爱国统一战线组织”的表述，而发展为“两句话”——“爱国统一战线组织”和“共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式”。

关于为什么要强调人民政协在发扬社会主义民主方面的作用，1990年3月18日，江泽民同志在参加七届人大三次会议、全国政协七届三次会议的党员负责同志会议上作了如下说明：“人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用，它与人大、政府互为补充、相辅相成。在我们这个幅员辽阔、人口众多、多民族、多党派的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、人民团体和各界人士的意见，由人民代表大会行使国家权力进行决策，由人民政府执行实施。这样一种政治体制集中体现了我国广泛的人民民主。对于我们实行决策科学化、民主化，避免或减少决策失误，保证各项方针政策贯彻执行，都具有重要的意义。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第489页。

1991年3月23日，江泽民同志在参加七届人大四次会议、全国政协七届四次会议党员负责同志会议的讲话中，一方面重申“人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式”，另一方面又指出：“人民政协的政治协商、民主监督虽然不具有国家权力性质，没有法律上的决定权，但对于发扬民主、建设我国社会主义民主政治具有重大意义。对此，我们丝毫不能低估。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。这是西方民主无可比拟的，也是他们无法理解的。两种形式比一种形式好，更能真实体现社会主义社会人民当家作主的权利。各级人民政协要同人民代表大会、人民政府配合协作，在中国共产党统一领导下，为实现共同目标而奋斗。”②政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第505页。在这里，江泽民同志第一次作出了中国特色社会主义民主两种形式即选举民主和协商民主的表述。

1995年1月13日，中共中央以通知的方式，正式转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》。这个规定有两个方面的重要进展，一是将人民政协的职能扩展为三项，即增加了“参政议政”职能；二是关于人民政协的性质，首次采用了“三句话”的系统表述：“人民政协是我国人民爱国统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》中册，第556页。不过，2000年3月全国政协九届三次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》和2000年颁布的《中共中央关于加强统一战线工作的决定》，对人民政协性质的表述虽有“三句话”的表述，但仍然是分两处表述的。②虞崇胜、唐斌：《准确把握人民政协的性质定位和作用定位》，《中共福建省委党校学报》2016年第1期。

直到2004年3月全国政协十届二次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》（以下简称“2004年政协章程”）才将“三句话”连在一起，形成章程总纲中完整的表述：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”③政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》下册，北京：中国文献出版社、中央文史出版社，2009年，第692页。之后，2004年9月21日胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立五十五周年大会上的讲话以及2005年2月18日颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年2月8日颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称2006年《意见》）中都维持了“三句话”的表述。2006年《意见》在肯定“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”的同时，还提出了两个基本论断：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”“人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层人民大团结大联合的组织。”④政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》下册，第792-794页。

由上可知，人民政协的性质定位，自改革开放以来已然发生了很大变化，即由“一句话”发展到“两句话”，再发展到“三句话”。需要指出的是，原来的“一句话”即“爱国统一战线组织”，是就人民政协性质而言的；而后来增加的“共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”和“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，则是就人民政协的作用而言的。这种变化可以说是因需而变的，既适应了改革开放后我国社会阶层的深刻变化和统一战线范围的日益扩大的现实需要，也适应了现代国家政治体系建构和社会主义民主发展的内在要求。正是这种变化，使人民政协的性质定位和作用定位实现了历史性的飞跃。

三、党的十八大以来人民政协性质和作用定位的完善过程

党的十八大以来，关于人民政协性质和作用的定位基本维持了上述“三句话”的表述。不过，任何正确的定位都是因时而进的。自党的十八大中央领导集体明确提出社会主义协商民主建设任务以来，一个不可回避的问题又被提了出来。原先人们所讲的中国协商民主，主要是指人民政协的政治协商，一旦将社会主义协商民主扩容为包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、社会团体协商、基层协商等之后，人民政协在社会主义协商民主体系中的独特作用如何凸显，就成为必须精准定位的问题。

2012年11月，胡锦涛同志在党的十八大报告中，在提出“健全社会主义协商民主制度”的同时，要求“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月18日，http：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2012-11/18/nw.D110000gmrb_20121118_1-03.htm。这是中央领导集体第一次提出要充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用。之后，在2013年11月党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年1月中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》都延续这一表述，强调了要充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用。

2014年9月21日，习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中指出：“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位。人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。人民政协要在依照宪法法律和政协章程准确定位的基础上，大力推进自身各项工作和各项事业不断向前发展。”②习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。在这里，习近平同志强调了坚持人民政协性质“三句话”的定位的意义，认为这“三句话”“体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点”。

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与此同时，他在讲到社会主义协商民主时，既明确指出：“坚持发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”③习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。又特别提出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能的全过程。”④习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。这就是说，人民政协既是社会主义协商民主的重要渠道，同时也是专门协商机构。换句话说，人民政协之所以是社会主义协商民主的重要渠道，是因为它是专门协商机构。

应该说，党的十八大以来对于人民政协性质和作用认识的重大进展之一，就是进一步明确了人民政协是专门协商机构的作用定位。因为社会主义协商民主的重要渠道可以很多，但专门协商机构则只有人民政协，所以，可以与其他重要渠道区分开来的，也是由于人民政协是专门协商机构。

关于如何发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，2015年6月15日中央办公厅发布的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》有一段专门论述：“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，有利于促进党和政府决策科学化、民主化，有利于更好实现人民当家作主，有利于化解矛盾、促进社会和谐稳定，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。”⑤中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，2016年10月26日，http：//www.gov.cn/zhengce/2015-06/25/content_2884439.htm。从这一段论述不难看出，之所以要突出人民政协在协商民主的地位，是基于“五个有利于”的功能作用而作出的新定位。

为适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，习近平同志在人民政协成立65周年大会上的讲话中还指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”①将人民政协定位为国家治理体系的重要组成部分，虽然与以前将人民政协作为国家政治体制重要组成部分异曲同工，但显然适应了推进国家治理体系和治理能力现代化的新任务。

在党的十九大报告中，为适应新时代中国特色社会主义发展的新要求，习近平同志从制度安排的角度提出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第38页。这是以习近平同志为核心的党中央在新时代给予人民政协的功能和作用的新定位。2018年3月15日，政协十三届一次会议修订的《中国人民政治协商会议章程》，将党的十九大报告中的这个新定位写了进去。“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”③《中国人民政治协商会议章程修正案》，《人民政协报》2018年3月28日，第1版。从国家制度层面完善了人民政协的政治定位，这对于中国特色社会主义政治制度的整体建设和发挥人民政协在国家政治制度体系中的特殊作用，都具有极其重要的规范性意义。

综合以上分析可以看出，党的十八大以来关于人民政协性质和作用的新定位和新发展主要集中在五个层面：一是维持了政协章程中对人民政协性质的“三个是”的定位，即人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，但强调了“三个是”“体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点”，这就提出了要从国家制度角度把握人民政协性质的新要求；二是根据发展社会主义协商民主的需要，强调人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，“是社会主义协商民主的重要渠道”，这就明确了人民政协在社会主义协商民主中的作用定位；三是从人民政协工作职能特殊性的角度，提出人民政协是各党派团体和各族各界人士围绕着国家政治、经济、文化、社会等各个方面的问题以及有关统一战线重要问题进行协商的专门机构，这是对人民政协独特作用的全新定位；四是适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，明确提出了人民政协是“国家治理体系的重要组成部分”，这是对人民政协工作提出的新要求；五是从国家政治制度体系的角度，明确提出“人民政协是具有中国特色的制度安排”，从而完善了人民政协在国家制度体系中的政治地位。

四、精准把握人民政协性质和作用定位的联系与区别

正是由于自党的十八大以来从多方面丰富和发展了人民政协的性质定位和作用定位，因此，部分学者和政界人士在谈到如何坚持人民政协性质定位时，往往认为人民政协的性质已经由三句话的定位发展到了五句话，甚至是七句话（再加上“社会主义协商民主的重要渠道”和“专门协商机构”）。

2018年3月27日，全国政协办公厅负责人就政协章程修正案答记者问中解释说：“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位。政协章程修正案在人民政协‘是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式’的表述后，增写‘是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排’。同时，在适当位置增写人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要政治形式和组织形式；人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构；人民政协必须坚持中国共产党领导，坚持人民政协性质定位，坚持大团结大联合，坚持发扬社会主义民主等内容。充实这些内容，有利于人民政协准确把握性质定位、工作原则、目标任务，更好地坚持和完善我国新型政党制度，充分发挥中国特色社会主义制度的特点和优势，为人民政治文明进步作出贡献。”①《全国政协办公厅负责人就〈中国人民政治协商会议章程修正案〉答记者问》，《人民政协报》2018年3月28日，第5版。

需要指出的是，以上笼统地将人民政协的性质定位和作用定位混在一起，没有适当地将性质和作用区分开来，是不利于准确把握人同政协的性质、地位、职能、作用的，也不符合通行的关于事物性质和作用的中文表述。

所谓性质，是指事物的本质，是一个事物所具有的区别于其他事物的根本属性。根据这一定义，性质有如下特点：其一，性质具有唯一性，即性质必须是独特的，从而才能够与其他事物区别开来；其二，性质具有相关性，即性质不是单打独斗的，需要有其他要素作为支撑；其三，性质具有发展性，即性质不是凝固不变的，可以也需要随着形势的变化而发展变化的。所谓作用，是指事物的功能或影响，是事物存在的价值形式。作用通常有如下特点：其一，有积极作用与消极作用（即正面作用和负面作用）之分；其二，作用往往是多方面的；其三，作用是随着环境条件变化的。由此可见，事物的性质和作用是既有区别也有联系的。首先，要将事物的性质与作用区别开来，如果将作用等同于性质，就会犯将形式等同于本质的错误。其次，事物的性质与事物的作用是有联系的，事物的性质要通过其作用来体现，事物的作用往往要受到事物性质的制约。

根据上述性质和作用的不同特点和相互关系，我们对人民政协性质和作用进行定位时必须做到：一要精准反映人民政协的独特地位；二要精准反映人民政协的独特作用；三要精准反映人民政协的发展历程。

为了精准把握人民政协的性质定位和作用定位的区别和联系，我们不妨把时间拉回到五年前，即2014年9月21日习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话。在这个讲话中，习近平同志特别强调，“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位”。关于人民政协的性质定位，他当时是这样表述的：“人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。”这与十年前即2004年政协章程中的表述是一致的。在这个讲话中，习近平同志还提出了要“准确把握人民政协性质、地位、职能和作用”。他强调指出：“中国特色社会主义制度的生命力，就在于这一制度是在中国的社会土壤中生长起来的，人民政协就是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”“坚持发挥人民政协在发展协商民主中的重要作用。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”“坚持推进履职能力建设。人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。

在上述讲话中，习近平同志对人民政协的性质、地位、职能和作用是作了明确区分的，并且分别在不同语境下作了各自的阐述。

让我们再将时间拉回到现实。2019年9月20日，习近平同志在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中，将“准确把握人民政协性质定位”作为党的十八以来人民政协工作的重要经验之一提了出来。他明确指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”②习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年9月21日，第2版。

在上述表述中，习近平同志特意用“作为”两字，将人民政协的性质和作用区分了开来。“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式”，是讲性质；“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”，是讲作用即功能。因此，我们在理解人民政协的性质和作用时，务必注意到这种区别。

综上所述，关于人民政协性质和作用的精准定位，经历了长期演变和逐步完善的过程。从1949年9月全国政协一届会议确定为“人民民主统一战线的组织形式”，到改革开放以后逐步确定为“中国人民爱国统一战线的组织”“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，再到党的十八大以来形成相对完整的定位体系。这个体系既包括了“一句话”即“爱国统一战线组织”的性质定位，也包括“三句话”即“中国人民爱国统一战线的组织”“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”“发扬社会主义民主的重要形式”的性质和作用定位，还包括三个方面作用即“国家治理体系的重要组成部分”“社会主义协商民主的重要渠道”“专门协商机构”的新定位，更包括从制度安排角度即“人民政协是具有中国特色的制度安排”所作出的政治定位。从根本上来说，性质定位决定作用定位，作用定位服务于性质定位；性质定位是根本的，作用定位是为了更好地体现性质定位；无论是性质定位或是作用定位，都是从具有中国特色制度安排的角度来展开的。正是通过这种多重定位的相互结合、相互支撑、相互推进，人民政协定位才会更加丰满和完善起来。