“大移民”格局下出入境双重国籍人员现状及对策

杨 磊，张 悦

(石家庄出入境边防检查站，河北 石家庄 050000)

2018年4月2日，国务院按照《深化党和国家机构改革方案》要求，将公安部出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局。2019年1月24日，第一次全国移民管理工作会议在北京召开。会上，国务委员、公安部党委书记、部长赵克志强调，要探索研究边境治理的新思路新方式新举措，改进完善人防技防物防措施，严密口岸管理。国家移民管理局局长许甘露要求各级边检机关进一步严密口岸管理措施、强化管理手段，提高对可疑人员发现能力、数据分析预警能力和应急处突能力，全力保障国门口岸安全有序。

从某种意义上来说，国家移民管理局的成立也标志着我国出入境改革创新正式步入“大移民”时代，即在出入境边防检查实践操作中，整合现有资源、共享相关数据，更好地完成出入境管理和数据统计分析工作。同时随着出入境旅客中双重国籍人员日益增多，出入境管理工作面临巨大压力，口岸管理难度加大，重点人员以其他身份出入境风险增加等问题日益突出。面对上述问题，笔者结合工作实践以及相关部门的管理经验，对出入境双重国籍人员现状及存在的问题进行分析，并提出相关对策建议。

一、相关概念及背景

(一)双重国籍概念

国籍是个人作为特定国家成员而隶属于这个国家的一种法律身份[1]。双重国籍是指一个人同时拥有两个或两个以上国家的公民权或国民身份，即拥有两个或两个以上的国家国籍的法律事实[2]。国籍认定主要包括对本国国籍拥有者同时具有外国国籍的承认和对无本国国籍者之双重国籍的承认。这里需要强调的是国籍的认定有两个显著特点：一是从“国家主权”的角度来讲，一个国家有权承认和不承认其国民是否具有另一国之国籍，从而限制其相应的法律地位和待遇。二是从“国际人权”的角度来讲，一个人是否具有双重国籍只是事实认定方面的问题，即使某国家不承认其国民具有双重国籍，但是该国籍国以外的任何第三国都有权认定该人具有他国国籍，并给予相应的法律地位和待遇。

(二)国籍取得方式不同导致的国籍冲突

正常情况下，一个自然人应该有且只有一个国籍，但由于“国籍法”的创设并没有统一的国际原则，各主权国家的“国籍法”又采取了不同的国籍取得方式，故相互之间存在天然的矛盾和冲突，其中尤以双重国籍最具代表性。国籍取得方式主要包括以下几种：

1．基于出生

即出生地主义原则，出生在该国境内或出生在隶属于该国运输工具中的人，因出生取得该国国籍。如果其父或母具有另一个国家国籍时，根据血统主义原则，该人又可以具有其父或母隶属国的国籍，即该人具有了出生地国家和其父或母所隶属国家的双重国籍。如美国、加拿大等国家均采用出生地主义原则。实践中，很多国家对这两个原则不设限制，便增加了双重国籍的产生。

2．基于婚姻

由缔结婚姻而产生的双重国籍，很多国家规定与本国公民结婚即取得本国国籍。例如1912年《意大利国籍法》规定，外国女子与意大利人结婚即可获得意大利国籍[3]。若该女子所属国家并没有与外国人结婚而丧失原国籍的规定，这样该女子便具有了双重国籍。

3．基于归化

随着各国间政治经济交流日趋频繁，人口流动的频率日益增加，许多侨居海外的人通过归化获得其居住国的国籍，但在获得侨居国国籍的同时，并未向原始国籍国申请退籍或声明放弃其原始国籍。例如，近年来欧盟本着“尽纳税义务者，同享政治权利”的人道主义精神和促进社会融合的目的，再三向其成员国做出“简化入籍手续”与“允许外籍人士参加地方选举”的呼吁[4]。但对于由此产生的双重国籍问题，并未制定任何具体规定予以明确。

4．基于收养

主要是由于各国对被收养外国人获得本国国籍时是否丧失其原有国籍的规定不同。收养是各国普遍存在的一种法律行为，大多数国家的法律规定，本国公民收养外国人时，被收养人可随养父、养母加入本国国籍，但被收养人所属国家法律往往规定本国公民不因被收养而丧失国籍，这样也导致了双重国籍问题的出现。

5．基于继承

在涉及跨国遗产继承时，一些国家法律规定在继承被继承人财产的同时，可以继承被继承人的国籍。例如《德国国籍法》规定，外国人根据德国法律合法继承财产的同时，可获得其父亲的德国国籍[5]。

6．基于准婚生

指非婚生子女的父母国籍不同，因父母结婚、认领或者国家行为从而取得婚生子女地位的一种法律制度。

二、出入境双重国籍现象分析

2018年1月以来，石家庄机场口岸共发现疑似双重国籍人员中美、加、韩、澳占84%以上(1)数据来源于梅沙系统。。通过对上述人员进行深度背景查询后发现，其中13%人员通过留学、移民等方式取得新国籍并且在取得新国籍之后再未使用过中国身份，其余87%人员皆存在取得新国籍之后依然使用原中国身份购买火车票、机票等行为。可见，意欲享有双重国籍便利的人数占绝大多数。这也就为出入境管理工作带来了一系列的问题，笔者将在后文中进行阐述。

(一)出入境时双重国籍问题的几种情形

双重国籍人员在出入国边境时，往往有以下几种情形：

1．持中国护照入境，外国护照出境

持中国护照入境我国时，依照我国法律，可以顺利通关，而在出境时如果持外国护照，只要该护照上的中国签证合法有效，则可合法出境。对于可能存在的护照上验讫章不成对的问题，检查员虽然可以提出双重国籍质疑，但是根据现行法律规定，无法阻止其出境。

2．持外国护照出入境

若持外国护照出入境，其护照内的验讫章成对，就可以完全回避边防检查中对双重国籍的怀疑。只要其护照内的中国签证合法有效，就可以顺畅通关。

3．持旅行证出入境

主要是指在国外出生的婴幼儿持我驻外使领馆为其签发的《中华人民共和国旅行证》入境，该持证人由于出生在国外，还同时拥有外国护照。根据《公安部六局关于留学人员在国外所生子女回国后办理户口登记等手续事》文件规定，出国留学人员将其在国外所生子女送回国抚养，可以向其子女拟居住地的公安派出所申报常驻户口登记。这样该儿童既有常住地户口，又有外国护照，从而具有双重国籍。

在边检工作实践中，上述三种方式对出入境秩序的危害性相对较小。

4．拥有双重国籍后在我国境内非法居留

某些非洲籍人员在我国境内实施违法犯罪活动后，被列入我国政府不准入境名单。为了再次进入我国境内，其只能通过购买他国身份规避出入境检查，通过获得他国国籍入境，实施违法犯罪活动。此种情形带来的社会危害性较大，对核查嫌疑人身份、打击违法犯罪活动带来了一定困难。

5．非法获取第二身份入境

在当前国际社会及我国反恐维稳的强大攻势下，部分涉恐人员、宗教狂热分子、邪教骨干等为逃避国家打击，规避出入境边防检查，通过各种途径取得某些相邻国护照出入境。此种情形社会危害性极大，增加了社会不稳定因素。

(二)双重国籍问题的现实成因

我国之所以存在国籍矛盾的问题，除了前文中由于国籍取得方式不同导致的客观冲突外，另一个重要因素就是“现实利益”。根据《中华人民共和国国籍法》(以下简称《国籍法》)第9条的规定：中国公民取得外国国籍后，便自动丧失中国国籍。作为外籍人士，其在签证办理、定居人才回流后的家庭安排、子女读书、投资、继承、买卖房产等活动都需要履行较为复杂的法定审批手续。而且我国国籍与户籍挂钩，并与社会保险、福利、教育、医疗、继承权等公民基本权利紧密相连，相当一部分持有双重国籍人员希望享受中国与外国的双重福利待遇，所以他们会刻意回避注销户籍(国籍)这个问题，并有部分人在原中国护照过期失效后，仍意欲骗取中国护照(2)中国驻英国大使馆发布特别提醒，称在工作中发现部分已加入外籍并持有中国签证的申请人，涉嫌骗取中国护照。根据《国籍法》第3条、第9条规定：大使馆将对有关证件进行注销或宣布作废处理，有关人员将被拒签或拒绝入境。，表现为以下三个主要原因：

1．现实便利

在实践中，很多事实“双重国籍”人员是通过“重金购买”、婚姻、生育等方式取得外国国籍和护照，其本人并不在外国定居生活，而是仅在“发照地”停留几个月甚至几天即返回国内，既无永久迁居他国的意图，也无长期居住他国的事实，其家属、财产、住所、工作单位均在国内。这些人只是形式上的“外国人”，仍旧以“中国人”的身份长期在国内生活，所以他们不愿注销户口。

2．逃避打击

某些涉嫌违法犯罪人员为了规避出入境限制，通过非法途径获得外国身份，并以此掩盖真实身份非法出入境，规避入境检查，逃避打击和法律责任。主要包括刑事在逃人员、涉嫌危害国家稳定人员、民事义务未履行人等。

3．规避税收

现实中，某些“高端人士”非常看重自己的外国身份，主要是为了规避税收尤其是政府在招商引资上的利好政策。但是出于房产过户、拆迁补偿、银行开户、遗产继承等利益因素驱使，同时也不肯放弃自己的中国公民身份。此类人员为了隐瞒其“双重国籍”身份，经常持外国护照出入境，其外国护照上也办妥了有效的中国签证，甚至是利用地方上招商的便利，在国内直接办理了签证延期的长期居留手续。

(三)实践中的查验困境

1．发现难

公安部为有效应对口岸“大进大出、快进快出”的通关需要，取消了查验内地居民因私出境前往国签证手续[6]。如果双重国籍人员仅持用中国护照出入境，不仅无需查验前往国签证，持用中国护照入关还可享受排队不超过30分钟的国民待遇(3)《关于提升服务管理水平确保旅客通关顺畅便利的通知》规定，自2018年6月18日起在全国陆海空口岸推出中国公民出入境通关排队不超过30分钟的新举措。。故边检人员很难发现其双重国籍的事实。如果当事人持中国护照入境，持他国护照出境，边检人员在查验中，会因其护照中的验讫章不成对而产生双重国籍的怀疑。但如果当事人经常出入境，熟知各项规定，时常会以“拐弯”第三国的形式躲避检查。比如：某人同时持用中国护照和美国护照，但为了隐瞒自己的事实“双重国籍”人员的身份，其通过前往对中国公民实行落地签证政策的马尔代夫，持用中国护照从中国边检顺利出境，在马尔代夫再拿出自己的美国护照，转机前往美国，在这种情况下，如果在中国过关时仅出示其中国护照，检查机关也很难主动发现其具有双重国籍。

2．处置难

即使当事人在通关时出示了两个国家的护照，表明了自己实际具有双重国籍的现象，边检机关在现行法律框架下也很难做出“恰如其分”的行政确认。因为《国籍法》第9条规定：定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。但根据《中华人民共和国护照法》第16条规定：护照持有人丧失中华人民共和国国籍，或者护照遗失、被盗等情形，由护照签发机关宣布该护照作废。出入境检查机关由于不是“发证机关”，并不能直接将其中国护照收缴或宣布作废，故实践中持证人依然可持用中国护照出入境。其中，“尚未被宣布作废的中国护照”就是法律中的漏洞。

在实践中，更尴尬的情况是存在行政违法的现实风险。例如，中国籍公民加入加拿大国籍后，先持有效中国护照入境中国，再持加拿大护照从中国出境，因加拿大护照中没有中国签证而被发现同时持有两本护照，边检机关可能由此发现其具有双重国籍的事实。尽管根据“自动丧失”原则，当事人定居外国取得外籍后，其中国国籍已自动丧失，但绝大多数情况下边检机关并不掌握具体情况，且此类人员入境仅出示其中国护照。这就导致边检机关在“不知情”的前提下，将中国入境验讫章加盖在其中国护照上，间接认可了其中国公民和加拿大两国的国籍身份，这明显与《国籍法》中“自动丧失中国国籍”和“不承认双重国籍”的原则相矛盾。

3．规范难

目前边检机关对查验中发现的双重国籍人员的一般做法是：告知双重国籍人员自行前往户籍部门注销户口(这属于不具备强制力的行政指导行为)；通知其户籍所在地公安机关注销中国户籍(这属于内部警务协作行为)；登记放行。而公安机关注销中国户籍的常规渠道是：由省级出入境管理机关根据我国驻外领事馆的通报，下达《注销丧失中国国籍人员户口通知书》后，由各地市公安机关注销户口，由出入境管理部门注销中国籍出入境证件。由于边检机关通知注销中国籍出入境证件工作没有统一规范的渠道，即便边检机关通过后台核查发现当事人具有长期使用双重国籍的情况，只要其护照不被及时注销，在现行法律框架下也只能登记放行。因此在实践中，部分口岸对双重国籍问题的认识和把握欠缺，执法尺度有时出现偏差，当事人也经常以此为“借口”质疑反诘检查员，造成检查人员工作被动。

4．管理难

如前文所说，部分限制出境人员为逃避检查，会通过非法手段购买第二身份(国籍)等方法出入境，致使对这部分社会危害性极大的人员管理难度激增，对我国社会稳定等造成了严重威胁。笔者曾参与过某专案的侦办，该案中犯罪嫌疑人有组织、成建制、分批次地套用“第二身份”，骗领冒用出入境证件，进行大规模“境外培训”，脱离了所在地公安机关的日常监管。特别是在落地侦查中，专案组发现几乎所有主犯都有两个以上的虚假身份且交叉使用的情况，在实施犯罪过程中制造了“人不知、鬼不觉”的假象，给案件侦办带来了极大难度。幸运的是，随着“面相查控”和“生物特征”信息采集技术在边检机关的推广，依靠虚构身份和骗领证件进行非法出入境的行为将得到有效遏制。

三、对双重国籍问题的对策建议

在国家移民管理局已经挂牌成立的大背景下，“大部制”改革的框架已经基本搭建完毕，整合后的国家移民管理局的职能设置、权责分工等逐步明确。对双重国籍问题的解决路径，笔者认为可以由浅入深，从以下四个方面入手：

(一)增加生物信息比对

2013年实施的《中华人民共和国出境入境管理法》第7条规定：经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存的出境入境人员的指纹等人体生物识别信息作出规定。对于入境外国人，边检机关之前仅采集其证件资料页信息，后增加了现场照片采集，现在又加入了指纹采集。对于广大出入境人员来说，换持多套证件具有隐蔽性和主动性的特点，许多双重国籍人员可多次“钻空子”逃避检查中的国籍查验。但是，由于指纹、虹膜等人体生物识别信息具有“人各有异、终身不变、随身携带”的特点，难以仿冒和借用，具有唯一性、独特性和安全性。

在采集指纹信息后，可以实现两个目的。一是由于目前办理居民身份证需要录入指纹信息，故可以通过与公安户籍机关的户政资料库进行比对，就可以在双重国籍人员采用换持多套证件隐藏身份通关时，及时发现其不同身份，从而进一步排查出入境人员基本情况。二是通过与限制出境人员库进行比对，发现更换姓名的限制出境人员，进一步排查限制出境人员，保障口岸安全。此外，除了采集指纹信息外，边检机关还可以利用“全国出入境人像比对系统”，通过技术部门的软件支持，实现对出入境人员“1对1”照片比对，即在“中国公民出入境证件人像库”“外国人签证人像库”等多个人像库主动强制比对，如果换持不同证件出入境人员系统提示异常，就可对此类人员专门进行相关核查，以确定其是否为双重国籍人员，增强前台查验的准确性。

(二)健全法律机制

国籍问题本质上是公民权问题，与公民的基本权利义务密切相关，《国籍法》的法律地位很高，却从未修订，只是通过某些内部文件来指导实践部门解决问题。一方面，这些内部文件的法律效力值得商榷；另一方面，内部文件的知悉范围仅限于执法部门内部，普通公民并不知晓。由于国籍并不是单纯的行政问题，更涉及公民的自身权利，信息的不对称容易导致公民无法通过法律手段维护自己的合法权利。此外，由于国际问题涉及公安和外交等多个部门，“部门规定”还容易导致部门间出现衔接不畅以及判断标准不统一等问题。因此，建议由全国人民代表大会(常委会)对现行《国籍法》制定相关法律解释，或授权相关部门出台实施细则或行政法规。依照“谁签发谁注销”的原则，赋权边检机关认定中国公民国籍情况的权利，以及通报证件签发机关对相关证件进行注销的权利。这样不仅可以严谨权威地解决双重国籍的系列问题，也免去了后续监管反馈环节，同时提高执法效率，降低执法风险。

(三)规范通行做法

各地边检机关对双重国籍出入境人员的处置方法，急需在国家层面进行统一规范，特别是边检机关如何对出入境证件进行吊销，以及如何认定丧失中国国籍后出入境证件的有效性等，均应形成合法、高效、完整的审批流程。笔者结合实践中经常适用的《国籍法》第5条、第9条之规定情形(出生入籍和改入外籍)，提出以下具体工作建议：(1)若持证人首次入境，边检机关应认定其国籍情况，凡明确表示保留外国国籍的，均可认定为不具备或丧失中国国籍，其中国出入境证件视为无效，边检机关按外国人入境为其办理相关手续。(2)若持证人首次入境或出境时提出恢复国籍申请，边检机关应及时受理，层报公安部进行审批。待恢复国籍申请被批准后，由国家移民局颁发证书，并函告所涉及国籍国驻我国的外交机构。期间持证人所持用的中国出入境证件有效，边检机关按中国公民出入境为其办理相关手续。(3)若持证人出境时被边检机关发现存在双重国籍情形，且其表示保留外国国籍的，边检机关应及时受理其退出中国国籍的申请，并层报公安部审批。同时，收缴其中国出入境证件，按外国人出境为其办理相关手续。

(四)建立公民信息库

上述工作建议均需以完备的、跨部门的、实时共享的中国公民信息库为基础平台，但我国目前的户籍管理制度和国籍管理制度还是两个平行的体系。户籍登记项目包括了个人信息、家庭信息、民族和婚姻状况等多项内容，但却没有国籍变更情况的登记。在建国初期，中国公民前往外国留学、定居规定必须办理注销户口才能出境，这种做法虽然造成了一定程度的不便，但也避免了这类公民在加入外国国籍后仍拥有中国户籍从而享受中国公民权利的情况。改革开放后，中国先后出现了3次移民潮。随着出国人员的增多，国籍发生变化的中国公民数量也与日俱增，于是公安部门放宽了对强制注销户口的限制，逐步取消了出国出境人员注销户口的规定。这些举措确实方便了广大群众，但也给国籍管理工作提出了相应的挑战。笔者认为，加强国籍管理必须要建立中国公民和居民的信息关联，即建立跨部门、跨警种的中国公民信息库，整合涉及公安、外交等部门掌握的境内外公民信息资源，将所有涉及中国国籍的公民信息都录入其中，对公民的国籍变更情况予以登记。即使公民退出了中国国籍，也要对其建档留存，并实时更新、共享，而非简单地注销其户口了事。一旦发现某人从中国籍变更为外国籍，即根据其是否在中国定居的情况将其户口注销或变更为外国人居住登记。

同时，我国户籍管理制度本身也急需深入改革，将户籍本身所绑定的医疗、教育、就业和保险等福利内容与之剥离，还原户口本“居住证明”的本来面目。当拥有中国户口并不能为自己带来任何额外的福利时，双重国籍人员也就不会力求保留自己的中国国籍，从而大多数双重国籍问题也会从根源上迎刃而解。