新时代基层公安机关党建工作“三维模式”研究

徐云鹏，李 辉

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、研究背景

随着我国经济和社会的快速发展、社会转型与不同价值观的对冲，产生了更加显性的社会矛盾，正逐步侵蚀我国社会的和谐稳定。公安机关作为社会稳定的捍卫者，应当紧随时代步伐，协同其他多元社会治理主体，共同构建新时代社会治理新格局。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”政治建警是公安机关队伍建设的根本遵循，公安机关的历史发展表明，只有坚持以政治建警为统领，牢固树立公安姓党的政治属性，才能持续发挥公安机关在维护国家政治安全、社会治安稳定等方面的“刀把子”作用[1]。因而，新时期公安机关应当更加突出公安党建工作的引领作用，贯彻落实公安党建工作责任制，创新基层党建工作，把抓好党建作为最大的政绩，统领公安工作适应经济新常态、社会新常态。

党的十九大强调，“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”。作为党和人民的“刀把子”，公安机关更应该加强党的建设工作。但随着公安机关党建工作的不断深入推进，如何建构科学有效的基层公安党建工作责任制成为当前优化公安工作的重要组成部分。基层公安机关是整个公安队伍的基石，是生成公安机关战斗力的基础，也是党和政府形象展示的最直接窗口。全面从严治党，离不开作为战斗堡垒的基层党组织发挥作用，加强基层公安党建工作，是始终贯穿公安队伍建设的一条主线，也是推动公安事业科学发展的永恒主题。而且，基层公安党建工作责任制是基层公安机关实践中探索和寻求公安党风廉政建设源头、促进公安队伍战斗力提升的重要途径。然而，目前我国公安机关，尤其是基层公安机关党建工作责任制执行薄弱，亟须创造性优化和完善。鉴于此，本文试图基于“互联网、制度、组织文化”的综合视角有机协同基层公安机关党建责任人、责任体制以及长效机制之间的作用机理，理顺基层公安机关落实党建工作责任制的具体路径和措施。

二、基层公安机关党建工作责任制存在的问题

从管理学层面讲，企业管理的是与产品相关的生产经营行为，党建责任制是管理公安民警行为。第一种行为具有外在性和量化可能性，第二种行为具有内在性和难以量化性。相比较而言，公安机关民警党建责任管理的范围更宽，难度更大，问题更突出，实际需要更紧迫。

(一)基层公安机关党建责任制“瘸腿”落实

目前基层公安机关党建工作责任制落实中单纯依靠制度现象明显，与互联网、组织文化要素间的协同效应缺乏。基层公安机关党建工作责任制的高效推行和科学管控是一项长期且复杂的系统工程。在基层党建工作责任落实过程中，相关制度顶层设计虽是根本，但是，仅仅依靠制度保障的单打独斗显然后劲不足，会出现“瘸腿”现象，会使公安党建工作责任制最终“流于形式”，难以真正落地。目前，基层公安机关党建工作单纯依赖责任制有多种表征：一是制度的顶层设计不足，尚未形成制度联动效应；二是基层党建政策仅仅做到了制度“上墙”，而未“落地”，政策的实操性和配套性不能充分保证；三是制度规范(不同党建链条中的条款或规定)之间衔接不够，没有形成全面合力；四是“高标准建设，低标准执行”现象依然存在，顶层设计与具体执行两者力度极不平衡且相互割裂，极个别基层党建政策遭遇“执行难”困境；五是事前规定制度多，但事后评价规范少，导致制度规范落实不到位。随着互联网的普及和迅猛发展，互联网成为有效弥补基层党建工作责任制相关制度设计与执行“断层”的有力工具。针对基层公安机关民警时间有限、精力不足而难以大量接触和领会公安党建工作的难题，可以利用互联网的形式，在终端即时导入和分享公安党建工作感想，深度参与到公安党建工作责任制落实工作流程中，互联网已成为重要的党建新环境，正在塑造着党建工作新模式。

(二)基层公安机关党建工作责任制的深层次瓶颈尚未解决

当前，我国基层公安机关党建工作表现出明显的“非连续性”特征，即在不同时间节点呈现出不同工作状态。主要表现在三个方面：一是与基层公安机关事务性工作节奏密切相关。当基层公安机关事务性工作繁忙时，可能是因大量警力难以集中的原因，基层党建工作就“让路”于具体事务性工作而被“淡化”；当基层公安机关事务性工作减少时，党建工作才会被“加强”，党建工作的落实表现出离散状态的阶段性特征。二是与国家层面党建政策实施状态同步。当国家层面抓紧落实党建工作时，基层公安机关的党建工作也随之被强化。反之，当国家层面的党建政策没有被集中提及或是普遍推进时，基层公安机关的党建工作也会有所松懈。三是极个别领导干部本身对基层党建工作的深远影响认识缺位，对党建工作持“嘴上说说，随便做做，应付过关”的旧思想，深层次管理机制瓶颈并未有效解决，导致整个基层组织机构不能深入推进党建工作[2]。整体而言，本文分析党建工作出现阶段性特点的根本原因在于：基层公安机关没有形成以党建工作责任制为抓手的组织文化，也就难以固化党建工作的长期联动，这是制约基层公安机关党建工作持续开展的深层次原因。

(三)基层公安机关党建责任制的考评监督机制匮乏

近年来，我国基层公安机关虽然在贯彻党建工作责任制方面紧抓不放，已经取得了一定成果，也积累了一些先进经验。但是，部分基层公安机关没有理解甚至没有意识到落实党建工作责任制战略的深远影响。大量基层公安机关在落实党建工作责任制方面均以“被动执行”上级公安机关指示为主，缺乏主动创新推进党建工作责任制的战略规划。并且，基层公安机关长期累积的先进党建工作经验也可能因为缺乏战略规划意识而难以形成制度性、文化性驱动力，很难真正纳入基层党建工作责任制设计中来。党建工作责任制没有得到完善，具体项目责任不能落实到个人，甚至会出现“吃大锅饭”的情形，没有做好考评监督，没有严格奖惩，导致基层公安民警主动性不高、积极性不足。

(四)基层公安机关党建工作责任制的推广方式过于传统

基层公安机关传统党建宣传教育活动主要是以分散自学、集中会议学习、交流座谈等方式向基层民警“灌输”党建知识，党建学习的内容和方式单调枯燥，覆盖面有限，创新性不足。党建工作“走过场”“流水账式”问题突出，基层党建工作不能够与信息化手段相结合，党建工作内容浮于表面，缺乏针对性，让本来就相对不被重视的基层党建工作更加难以落到实处。

三、基层公安机关党建工作责任制存在问题的原因分析

(一)基层公安机关党建工作责任制未能协同落实

基层公安机关党建工作责任制难以高效落实的首要原因在于：“互联网、制度、组织文化”三要素没有产生协同效应。一些基层公安机关虽然有相对完善的制度和较强的组织文化，但是，限于警力资源有限和基层公安业务繁重的矛盾，党建工作责任制难以在广大基层民警群体中得到有效落实。并且，基层公安党建工作责任制的制度安排与落实路径之间的逻辑关系也没有厘清。现有基层公安机关尚未将党建工作与互联网有机融合，没有克服制度执行中“民警时间缺乏与党建教育空间占用矛盾”这一短板。而互联网和“微媒体”则能充分实现民警即时学习、终端学习及长期学习，可以和党建工作制度、基层公安机关组织文化充分交融，打破民警党建教育“时间与空间”矛盾的制约，解决党建工作制度建设与责任落实“最后一公里”的问题[3]。

(二)基层公安机关党建工作责任制存在制度虚设现象

基层公安机关党建工作责任制发挥作用依赖于一个良好的制度环境。在某种情况下，基层公安机关党建工作责任约束机制长期得不到有力贯彻，难以深度激发制度潜力，导致部分基层党建制度落实不力，甚至成为“一纸空文”。产生这一现象的深层原因是党建工作责任制观念没有深入人心，从领导干部到一线执勤民警都没能树立“抓基层党建是最大政绩”的观念，党建工作自上而下出现逐级递减的趋势，基层公安机关党建组织文化仍没有真正形成，没有形成可靠的抓手，人浮于事的党建工作作风阻碍制度运行。目前，部分基层公安机关在推进党建工作责任制方面，无论是从专门性的党建文件，抑或是管理制度中的党建责任制条款都在不停修订与完善，形成制度“健全”的表象，而真正能够将基层公安党建制度做到实处、扎根于基层公安工作、用之于服务群众的却少之又少。换言之，制度“上墙”与制度“落地”之间尚有一段距离。

(三)基层公安机关党建工作责任制的考评体系滞后

加强基层公安机关考核工作是加强党内凝聚力的重要举措，也是加强政治建警、从严治警和做好党建工作的有效保障[4]。但是当前基层公安党建考评工作的体系建构不够完善，考评内容和形式缺乏创新，在考评指标的设定上，没有考虑到各单位、各部门的差异性，没有针对性，导致考核结果出现千篇一律现象。另外，考核的方式过于单调，大多采取年终考核、汇报打分的形式，很难将党建工作的实际情况真实反映出来，并且，党建工作考核的结果很少与民警的提拔选任、福利待遇相挂钩，导致民警懒散应付，党建工作考核结果也不够客观。

(四)基层公安机关党建工作民警的创新意识有待提升

一切行为的实施主体都是人，因此想做好基层党建工作必须要有与之相适应的公安民警。然而，现实是：一方面，部分公安机关主管领导自身没有认识到党建工作的重要性和必要性，面对党建过程中出现的问题处置不力，对党建工作的未来趋势看不清，仍旧依靠“老一套”，不懂得运用信息化手段，甚至都没有意识到网络时代新媒体、互联网的力量[5]；另一方面，公安机关缺乏相应的党建技术人才支撑，民警运用互联网进行建设和学习的能力有待提高，基层党员干部在新媒体、互联网、大数据等方面存在盲区和缺陷。

四、建构基层公安机关党建工作责任制的“三维模式”

(一)“三维模式”的核心含义

为了科学落实基层公安机关党建工作责任制，本研究提出基层公安机关实施高效党建工作责任制“三维模式”的理论构想(如图1所示)：一是通过党建责任制制度规范的不断完善，将基层公安机关践行党建思想实践做法纳入制度规范，以制度来约束基层民警的行为；二是通过互联网技术延展党建知识普及的渗透力，将民警的平常执法活动通过信息技术实时对接电子监察平台的监控路径，即时实现基层民警积极落实贯彻党建的责任感；三是通过坚持不懈地弘扬公安党建组织文化，在基层公安机关中形成依托责任制的党建文化氛围，将基层公安党建思维真正融入基层民警血液中，形成责任基因。从理论上看，基层公安机关党建工作责任制“三维模式”的提出，有助于基层公安机关预防党建工作浮于形式，形成比较严密的党建工作责任体系；从实践上看，“三维模式”在操纵层面更显具体，变传统的仅靠“教育”的一元党建责任履行路径为“互联网、制度、组织文化”的多维实施路径。

图1 基层公安机关党建工作责任制

(二)“三维模式”的运行机理分析

本研究提出的“三维模式”是指以基层公安机关党建工作为抓手，规范基层公安机关党建工作责任制科学实施，全面、深度推进公安机关基层党建工作有序、长效运行的一整套措施体系。“三维模式”运行的四种预期效果为：

第一，主动强化基层党建工作责任制落实效果。现有基础公安机关党建工作停滞不前的一个重要原因就是，大量基层民警被动接受党建思想的熏陶，没有真正融入和承担公安党建工作。“三维模式”中，“组织文化”可以对基层民警的党建被动接受心理进行矫正，首先让其在心理上接受并主动承担党建工作。通过基层公安机关党建组织文化的长期建构，强化党建工作和文化建设的有机融合，引领正确的党建价值导向，可以积极引导基层民警坚定党的理想信念，自觉加入和深度参与到基层党建工作的宣传和实践之中。牢固树立“组织文化也是战斗力”的理念，以基层组织文化的长期建构来推动基层民警对公安党建工作责任制的正确认知，并改变其被动行为。

第二，促进基层公安机关党建工作责任制深度推行。本研究提出的基层公安机关党建工作责任制运行的“三维模式”是将互联网技术引入党建责任体制建设，依靠基层公安机关组织文化转变基层民警被动心态，将警察组织文化与公安党建工作有机融合，逐步形成基层公安党建责任制落实工作的长效机制。具体可以尝试如下举措：一是通过梳理基层党建工作业务流程，规范党建工作责任制运行，对基层民警自身执法活动进行动态监控；二是制定和落实基层党建工作责任制措施，从而补充和完善当前基层公安机关党建工作责任制内容，确保基础党建工作规范运行；三是借助互联网的力量，形成“互联网+”党建工作模式，创新党建工作方法，实现网络为党所用，助力党建，真正在实践中保证基层党建工作责任制的可操作性、合理性，以最终生成基层公安党建工作责任制高效落实的长效机制。

第三，监督基层公安机关民警责任行为。“三维模式”中，基层公安机关党建工作责任制相关“制度”建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性特点，是一项长期且复杂的系统工程。党建工作责任制的健全和完善是促进基层公安机关党建工作顺利进行的源头活水。而基层公安机关党建工作责任制落实和推进的目标设定，尤其是基层党建工作的未来战略规划和实施导向，离不开党建制度的先期预设。同时，基层党建制度设计过程中要考虑到可执行性，在制度创新的同时，强调切实优化和落实制度，防止制度虚设。“三维模式”对于重点完善基层党建工作运行管理机制体制、推进基层党建工作政绩考核评估体系建设具有重要推动意义[6]。“没有规矩不成方圆”，基层民警行为规范是否偏离党的要求，是否有违党的思想，基层民警日常工作行为等皆依赖党建工作责任制来衡量和测度。

第四，提升基层公安党建工作信息化水平。“三维模式”中，信息时代的“互联网”技术，一方面能够将“互联网+”模式与党建工作融合创新，运用到党员思想教育和宣传阵地上，开展远程终端教育，保证党员学习教育常态化，营造良好的党建文化氛围，提高党组织的教育水平和工作效率[7]；另一方面，能够实现设定的业务管理体系、电子监察平台以及两个系统的对接，对党建工作责任制运行过程中各关键节点的党建(违规)风险变动情况进行分析、研判和预警，引导和提醒相关党建管理人员以及民警自身及时采取措施，预防与基层公安机关党建工作行为相违背的风险产生，时刻良性引导基层民警正确实践党的思想、践行党的理论。基于科技创新力量，运用门户网站、“两微平台”、党建APP等，全方位监督，打通党内监督的“最后一公里”。

总之，基于互联网、制度、组织文化共同作用下的基层公安机关党建工作“三维模式”不仅对当今基层公安机关工作的开展具有创造性的指导意义，而且该体系与时俱进的特性明显，能够适应未来复杂多变的基层党建工作形势。不仅如此，由于本研究体系有机综合了“互联网、制度、组织文化”三要素间的互补、循环效应，推动“制度党建”“文化党建”“网络党建”的有机融合，所以，该体系的稳定性、长效性能够使其随着制度变迁、科技进步以及文化嬗变等情况而产生相应的改变，以不断适应未来环境的变化，具有较强的生命力，符合新时代党建工作总要求。