实施全民参保，如何对新业态从业人员“扩面”？

互联网作为20世纪最伟大的发明之一，深刻改变着人们的生产生活，催生出了电商快递、外卖、网约车、微商、自媒体等大量的新经济新业态，并快速生长，由此增加了就业岗位，产生了大量新业态从业人员，有力地推动了社会经济发展。在这种新业态经济下，参与劳动力市场的主体、工作方式、工作报酬支付方式等也都发生了根本性的变化，如何为新业态从业人员提供相应的社会保障，以促使新业态行稳致远、健康发展，成为新时代给社保部门提出的新课题。

党的十九大报告提出了“全面实施全民参保计划”的目标和任务。对此，人社部高度重视，努力向纵深推进全民参保计划的实施。经过几年的调查摸底，基本摸清了各地的参保情况和未参保对象，建立了国家全民参保登记库和省级全民参保登记库。截至2018年底，国家全民参保登记库已有13.4亿人的基础信息，占全国人口的96%；城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险参保人数分别达到4.18亿人和5.24亿人，比上年末增加2692万人。在2019年全国社会保险局长会议上，人社部副部长游钧强调，全民参保计划要在2020年基本实现法定人员全覆盖，2019年必须进入“倒计时”状态。

新业态从业人员具备劳动关系灵活、劳动时间灵活、劳动内容灵活等三大特点，这种有别于传统标准劳动关系下正式稳定工作的新兴就业形态，不但对业态监管提出了新要求、新考验，而且用传统的劳动关系、劳动合同、参保登记也难以规范与引导，这就给传统的“企业+员工”参保模式带来挑战。在“全民参保时代”下，必须尽快采取措施加以应对，制定新的规范，维护新的秩序。在进一步巩固全民参保登记成果的同时，要对新业态从业人员等重点人群分类施策，精准识别未参保人员和未参保原因，有针对性地推进参保扩面工作。

将新业态从业人员纳入社保体系要坚持问题导向，根据新业态从业人员的从业性质、从业特点和实际需求，从制度建设、经办服务两个方面着力。本期围绕“实施全民参保时代，如何对新业态从业人员‘扩面’？”这一话题，邀请部分省市相关负责人，结合实际建言献策。

特邀嘉宾：

严玉兔：浙江省社会保险事业管理中心副调研员

李洪吉：山东省社会保险事业中心副主任

王建华：内蒙古自治区社会保险事业管理局副局长

刘中海：湖南省长沙市企业社会保险工作局党支部书记

石树才：江苏省常州市社会保险基金管理中心医疗零报科副科长

主持人： 本刊记者 尚芳

“新业态”催生新挑战

主持人：请您简述贵省（市）新业态从业人员目前的参保现状。

严玉兔：浙江是信息经济大省，近年来以平台经济、共享经济为代表的新业态如雨后春笋般涌现，数字经济核心产业增加值增长占GDP的比重达10%以上，增长态势明显。与此同时，新业态从业人员也已成为增长最快的就业群体。这些从业人员涉及领域众多，业态千差万别，组织用工呈现出平台型、自雇型、多重型等新形式。

新业态从业人员逐渐从传统的劳动关系中分离和独立出来，表现在组织方式去实体化、用工去劳动关系化、劳动者收入去工资化，关系灵活化、工作碎片化、工作安排去组织化。同时从业人员具有多元、灵活、分散等特征，来去自由，很难融入相对固定、传统规范的社会保险。而一些用工单位（人员）从追求当前利益最大化出发，规避传统劳动关系下用人单位对劳动者应负的责任。由此产生从业者社会保障权益缺失、职业安全和健康风险较高、社会保险参保接续难、收入不稳定等问题，其中社会保险已经成为新业态从业人员劳动保障权益维护的主要诉求。

李洪吉：目前，基本养老保险对新业态从业人员已经实现了制度上的覆盖，如果新业态从业人员与雇主订立了劳动关系，可以参加职工基本养老保险；如果是灵活就业，可以灵活就业人员身份参加企业职工养老保险，或者在户籍地参加城乡居民养老保险。新业态从业人员参加社会保险面临的主要问题，一是从业人员大都较为年轻，很少考虑到将来的养老问题，参保意识不强；二是新业态从业人员收入普遍偏低且不稳定，持续缴费能力不强；三是他们无法准确测算出未来能领取的养老金数额，对“多缴多得，长缴多得”的政策不够理解；四是新业态从业人员与平台之间的劳动关系模糊，从业人员参加职工社会保险的比例较低；五是就业困难人员以灵活就业人员身份参加社会保险补贴标准较低、申报手续较为复杂，导致很多灵活就业人员无法申领到补贴；六是新业态发生意外事故的概率较高，工伤保障不够。

王建华：目前，国家对新业态从业人员还没有统一的定义。我理解，新业态从业人员主要指的是自由职业者、网约车司机、电商微商的店主雇员、快递物流从业人员等。引导推动其参加养老保险，主要面临以下问题和困难：

一是现行养老保险制度设计影响参保选择。目前，《社会保险法》《内蒙古自治区城镇职工基本养老保险条例》均规定灵活就业人员是自愿参保，而非强制参保，导致这类人员参保主动性不强。

二是新业态下的用工特点影响参保意愿。从新业态从业人员的工作性质来看，他们主要从事服务业，收入水平容易受到经济形势波动影响。加之，新业态用工形式灵活多样、管理松散，从业人员大多为年轻人，收入不稳定、缴费能力弱，因此参保意愿不强。

三是部分政策规定限制了参保途径。部分地区政策规定，灵活就业人员必须到户籍地参加企业职工基本养老保险。新业态从业人员工作灵活性高、流动性强，就业地与户籍地普遍不一致。现有政策很难适应这些特点。

刘中海：新业态从业人员以灵活就业的身份参保居多，他们面临的最迫切的问题是遇到职业伤害时得不到保障，现有的社会保险政策围绕劳动关系展开，新业态从业人员最大的特点却是劳动关系并不十分明确。和制度设计一样，现有的社保经办服务也是依托劳动关系，无论是政策宣传，还是业务实操层面还不够简便，很多新业态从业人员想参保，可不知道去哪儿参保、如何参保。

石树才：常州市针对劳动年龄段人员，有固定劳动关系的，原则上要求雇主企业参保；劳动关系不完全固定的，以灵活就业人员的身份参保，主要参加医疗保险与养老保险。在遵循此基本原则的基础上，针对建筑工地、家政、物业等特殊行业，设计按项目、按人头参保，主要保障工伤保险待遇，这在很大程度上化解了从业人员与雇主的风险。在具体操作实践中，也存在一定经办风险。主要表现为，少部分雇主只按人头为职工参加工伤保险，回避参加其他社会保险的责任；按人头参保，单独参加工伤保险，其缴费费率或金额计算难以有据可依；缴费金额偏少，增加了工伤保险基金赤字的风险。

全民参保 “精准”扩面

主持人：结合本地实际，您认为将新业态从业人员纳入到社保体系中来，亟需解决哪些问题？

严玉兔：概括将新业态从业人员纳入社保体系需解决的问题，就是 “精准”二字。首先，新业态从业人员用工性质的法律边界很难界定是目前最基本的问题。新业态从业人员的用工形式主要有传统的标准劳动合同员工制、劳务派遣、劳务外包、经济合作、人力资源共享、自我雇佣、民事代理等模式，劳动关系、劳务关系、代理关系、合作关系、加盟关系等混杂其中，这不仅是社保经办管理服务的困惑，也是劳动保障纠纷的困惑。其次，社会保障监察力度不足，基层监察执法人员缺乏。三是多数从业人员缺乏法律意识。四是劳动关系难以认定。

对此，将新业态从业人员纳入社保体系：一是亟需在《劳动法》《劳动合同法》和《社会保险法》的基础上，尽快制定相关法律法规，明确各方权利和义务；二是在法律法规还在研究制定的一段时期内，加快研究制定与新业态相应的用工和社保临时性针对政策，特别是新业态下非传统用工关系，在政策上应给予全方位保障，以宽泛和灵活的方式进一步明确新业态各方的权利义务；三是增强从业者自身合法权益法律维权意识；四是规范新业态用工行为和报酬支付形式；五是加大新业态从业人员矛盾调处力度。

李洪吉：在现有的制度模式下，应进一步完善灵活就业人员参保缴费政策，让更多新业态从业人员以灵活就业人员身份参加企业职工养老保险，并降低灵活就业人员参保的缴费标准，适当降低缴费比例，逐步调低社保缴费基数；完善就业困难人员社保缴费补贴政策，扩大享受社保补贴政策的新业态从业人员范围，适当延长社保补贴政策期限，逐步提高补贴标准，为低收入新业态从业人员建立社会保障补助金制度；探索建立“多缴多补，长缴多补”的缴费激励机制，进一步提高“多缴、长缴”人员的待遇水平，同时提供养老金测算服务，让新业态人员“看得懂算得清”养老保险政策待遇。

王建华：针对新业态从业人员参加养老保险面临的问题和困难，首先，应放宽户籍限制，鼓励新业态从业人员在就业地参加当地的养老保险；其次，在加强政策宣传的同时，要完善政策提高制度吸引力。2016年，内蒙古自治区印发了《自治区人力资源和社会保障厅财政厅关于落实企业职工基本养老保险自治区级统筹有关问题的通知》，对全区缴费比例、缴费基数进行了统一，并明确了过渡期，有效降低了灵活就业人员的缴费压力，并建立了基础养老金正常调整机制，通过与缴费年限挂钩调整待遇，更多地体现“多缴多得、长缴多得”的激励作用。今年，按照国务院降低社会保险费率综合方案精神，内蒙古自治区配套制定了全区的实施方案，将以自治区城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，来核定社保个人缴费基数上下限，将有效降低灵活就业人员的养老保险缴费基数，进一步缓解其缴费压力。

石树才：新业态从业人员类似于灵活就业人员，但又有区别，有时又有一定的雇主。如果单纯地从灵活就业角度或雇主角度很难厘清这个问题，因为他可能本身就介于这两者之间，没有非常清晰的边界。以灵活就业人员形式参保，目前主要参加医疗与养老两个险种，其突出矛盾是工伤保险待遇得不到保障。如果以劳动合同固定用工形式参保，因不存在传统的劳动合同、劳动时间、工作地点，用工企业与平台也无法按照传统方式去全员参保。

“五险”的制度设计与征缴模式较难匹配新业态的社会保障需求。比如其中的失业保险，新业态从业人员劳动关系松散灵活，已经失去传统意义的就业失业特性。更深层地说，解决产品格局单一性这一问题，应该设计出适合针对新兴业态的社会保障产品，以此来化解用工企业的风险，进一步保障从业人员的应得权益。比如，工伤保险针对建筑工地农民工，就衍生出“按项目参保”的产品。此外，行业协会管理或劳务派遣形式，也为新兴业态社保参保扩面提供了一种路径选择参考。

职业伤害 加强保障

主持人：当新业态从业人员遇到职业伤害时，应如何保障？

李洪吉：凡益之道，与时偕行。为了给新业态从业人员提供相应的工伤保障，相关制度措施也需与时俱进。一是探索建立可供灵活就业人员自由选择的工伤保险险种，设立独立运作的新业态从业人员工伤保险基金，采用个人缴费和财政补贴相结合的筹资机制，按照不同的伤残等级提供工伤保障。二是可以参照按工程建设项目参加工伤保险的机制，由“平台”统一为从业者缴纳工伤保险费，同时，为适应雇佣短期化的特点，缴费标准、缴费政策也应更加灵活、精细。三是尽快修订《工伤保险条例》，将新业态从业人员纳入工伤保险制度保障中，完善工伤认定程序，将新业态从业人员工伤权益保障纳入法治化轨道。

严玉兔：人社部门应发挥主导作用，根据新业态从业人员灵活、弹性、自我雇佣等特征，参照工伤保险制度，为其量身定制专门的保障方式，并创造出实现途径，解决新业态从业人员参加工伤保险在制度上不兼容、认定上有难处、理念上有差异、替代上有空白的问题，保障其职业伤害权益。

石树才：解决好参保难问题后，新业态从业人员遇到职业伤害时的保障问题还有是否足额、便捷、有效等。目前工伤保险待遇保障支付主要是围绕正常劳动关系、劳动年龄段的人员进行的一系列制度设计。新兴的就业形式，不存在传统意义的劳动合同。领取工伤保险待遇的构成要素，存在缺失或不客观。在参保形式创新后，可以按定额征缴工伤保险费，其待遇支付可以考虑进行新的制度设计。企业参加工伤保险，主要是为了化解重大风险，避免企业生产经营或参保人员生活受到重大影响。基于此，可以考虑将伤残等级达到一定级别的纳入工伤保险保障范围，保障的待遇项可适当减少，企业按项目参加工伤保险的同时，附加商业保险，约定未达级或小额医药费由商业保险作为补充赔付。

刘中海：对新业态从业人员职业伤害问题，长沙市的主要经验是推进工伤保险制度建设，从2008年起推行建筑业按项目参加工伤保险，按造价基数缴费，按施工范围覆盖，全市参加工伤保险的建设项目累计已超过8000个，工伤保险保障的务工人员每年稳定在30万人以上。近年来，陆续针对全市小型服务行业、季节性用工企业和煤矿企业等参加工伤保险出台政策。比如，营业场地面积在800平方米及以下的各类小型服务业按照营业面积，采用“定员”的方式按年缴纳工伤保险费；正常生产在6个月以内的各类季节性用工企业，实行“定员定额”征收办法，设定3个月和6个月两个缴费周期，用人单位参加工伤保险时，可自主选定缴费周期，并一次性全额缴纳保险周期内的工伤保险费，保险到期，工伤保险关系自行终止；煤矿企业参加工伤保险则以实际产量为缴费基数，实际产量低于采矿许可证的吨位数的，以采矿许可证吨位数为缴费基数参加工伤保险。职业技能培训学校的在校学生到用人单位进行实习，可参照相关规定参加工伤保险。这些行业的参保职工均实行动态实名管理，各区、县（市）由街道、乡、镇劳动保障站具体负责辖区内的参保工作。

完善经办服务体系

主持人：相对于传统的“企业+员工”参保模式，扩面“新业态从业人员”，社保经办机构应如何完善服务体系，提供方便快捷的服务？

石树才：所谓“新业态”，“新”在劳动内容、劳动形式、劳动时间、劳动关系等方面。社保经办机构应突破传统的思维与经办方式开展参保扩面与经办管理服务工作。因此，统筹兼顾、分类指导、因地制宜，成为社保经办机构完善服务体系，精准施政，提升服务质量的应有之义。创新思维，提供有效合适的保障产品，这成为经办工作的重点。

严玉兔：在目前参保还受用工性质、地域、统筹层次等条件制约的状况下，做好新业态从业人员的参保扩面工作，必须厘清思路。

社保经办机构要协助行政机构进一步完善社会保险有关政策，完善适应新业态的社会保险参保政策和服务机制。要把新业态从业人员参保扩面放到一个新的并充分基于现实的框架下去研究解决。

对新业态从业人员要分门别类有针对性地扩面：签订劳动合同等具有传统标准劳动关系的，要一个不落纳入社保；网约工、临时性雇佣、非全日制用工、多方雇佣关系等非传统标准劳动关系的从业人员，要根据户籍地和户口性质积极引导扩面参保；本地户籍从业人员要动员其参加社会保险；非本地户籍的要鼓励其参加户籍所在地社会保险。

社保经办机构要为新业态从业人员办理各种社会保险提供方便。要推行“网上社保”，突破地域限制，积极依托互联网等信息技术，鼓励并允许新业态从业人员签订电子劳动合同或电子协议，以多种方式参加社会保险。

要全面实施全民参保计划，通过全民参保登记调查，做好包括新业态在内的从业人员应保尽保，避免由于新业态从业人员目前还没有标准定义和规范，造成社会保险如何精准定位针对性扩面的困惑。同时要积极推进全国社保数据信息的共享，避免重复参保和重复待遇享受，为包括新业态从业人员在内的应保未保人员提供方便快捷的参保服务。

刘中海：要促进新业态从业人员参保，关键是要研究设计适合他们参保的好产品。在此基础上，应根据新业态从业人员的特点，形成适应新业态从业人员的经办服务新方式。很多新业态从业人员平时运用的是互联网工作平台，政策宣传的渠道可以通过互联网平台，政策宣传的内容可以通过动漫、视频、案例等灵活方式去表达。经办服务中的参保登记、缴费、异动、停续保、待遇审核、结算、查询等都应该加快通过互联网工作平台实现。加强后台的数据比对与共享，推进实现业务流程最大程度的简化，让参保人随时跟踪业务办理进度，提高业务办理时效。

王建华：参保缴费不方便也是影响新业态从业人员参保的重要因素。要有效引导新业态从业人员参加养老保险，就需要各级经办机构解决好经办服务“最后一公里”问题。为此，应从全力构建柜台服务和网上服务“二位一体”的社保经办服务体系入手。全面推行综合柜员制服务，方便各类从业人员参保，适应新业态人员从业特点，全面推行网上服务。

由于新业态从业人员的参保模式与传统的“企业+员工”参保模式不同，而全民参保计划提供的大数据支撑，十分有利于我们针对新业态从业人员来分类施策、精准扩面。因此，在推动这类人员参保时，还需要加大全民参保计划的工作力度，有针对性地动员其参加养老保险、医疗保险等，最终实现社会保险的人口全覆盖。