查处用人单位未依法缴费行为的职权划分

■文／向春华

核心提示：根据《社会保险法》《劳动保障监察条例》的有关规定，对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的投诉予以受理并依法处理，以及对经责令限期缴纳或者补足“逾期仍不缴纳”的“处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”，是社会保险行政部门的法定职责。但是，对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，责令限期缴纳或者补足以及加收滞纳金，则是社会保险费征收机构而非社会保险行政部门的法定职责。

那么，原用人单位因“劳动者在其他单位处于缴费状态，社会保障号码是唯一且不能重复的，导致社保系统无法操作补缴”而未能补缴的，是否属于“逾期仍不缴纳的”情形，应否进行行政处罚呢？

基本案情

2010年10月7日至2013年2月3日，解某在某电工器材公司工作期间，用人单位一直未为其缴纳社会保险费。2014年11月18日，解某到属地人社局投诉用人单位未给其本人缴纳社会保险费，并提交了相关书面材料。人社局审查其材料后于当日立案。2014年11月26日，人社局向电工器材公司送达了调查询问通知书，电工器材公司于2014年12月10日到人社局接受询问。经人社局调查核实后，2014年12月24日向电工器材公司送达了劳动保障监察责令改正指令书，责令电工器材公司自收到改正指令书之日起15日内为解某缴纳2010年10月至2013年1月的养老、工伤、失业、医疗、生育保险费（依法应由劳动者个人缴纳的部分由其个人缴纳）。2015年1月8日，电工器材公司与解某共同到社会保险经办机构办理社会保险费缴纳事宜。因解某在某人力资源服务公司处于缴费状态，社保缴费系统无法操作补缴，需由解某从人力资源服务公司办理社会保险减员手续，再由电工器材公司办理补缴手续。因解某一直未办理减员手续，导致电工器材公司未能为其补缴社会保险费。2015年9月17日，解某向人社局邮寄行政处罚申请书，要求对电工器材公司按日加收滞纳金并处以罚款，依法对其强制执行。2015年9月18日人社局收到该申请书，于2015年9月24日约谈解某，告知其对电工器材公司不存在行政处罚的情形。解某不服，遂诉至法院。

审判

一审法院认为，《劳动保障监察条例》第三条规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”。《社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”被告人社局作为劳动保障行政部门，具有就原告解某对第三人电工器材公司的投诉进行受理并依法处理的法定职责。《山东省劳动和社会保障监察条例》第三十条第一款规定：“用人单位未按照国家规定缴纳社会保险费的，由劳动和社会保障行政部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，除补缴欠缴的社会保险费外，从欠缴之日起按日加收千分之二的滞纳金。”原告主张依据上述条款之规定由被告对第三人按日加收滞纳金。但是，该条款已被《山东省人民代表大会常务委员会关于修改〈山东省环境噪声污染防治条例〉等二十五件地方性法规的决定》修改为“用人单位未按照国家规定缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳，并依法予以处理。”《社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”故原告主张对用人单位“按日加收滞纳金”并不属于被告人社局的法定职责，而是社会保险费征收机构的法定职责，故对原告的此项诉讼请求不予支持。《社会保险法》第六十三条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户；并可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”本案中，被告受理了解某的投诉，在查证第三人未给解某缴纳社会保险费情况属实后，向第三人下发了劳动保障监察责令改正指令书。第三人亦欲积极地履行该指令书的内容，但原告在其他单位处于缴费状态，社会保障号码是唯一且不能重复的，导致社保系统无法操作补缴。因不归责于第三人的原因导致其未能在法定期限内为原告补缴社会保险费，原告据此主张被告应对第三人进行行政处罚并要求被告对第三人强制执行，不符合法律规定的情形，原告请求被告履行法定职责的请求不能成立。且被告在收到原告的申请书后，对原告进行了约谈，告知其第三人不符合进行行政处罚的情形；需要由原告本人协调人力资源服务公司作减员操作，再由第三人补缴社会保险费。因此，原告诉被告不履行法定职责理由不成立，对原告的诉讼请求不予支持，判决驳回了原告的诉讼请求。

解某不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。第一，被上诉人设立的社会保险经办机构由被上诉人的多个科室共同组成，并不具备独立的行政主体资格，被上诉人作为其设立机关，应当作为本案一审被告，对一审第三人“按日加收滞纳金并处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”属于被上诉人的法定职责。第二，“不归责于第三人的原因”不是一审第三人未能在法定期限内为上诉人补缴社会保险费而免责的法定事由。根据《社会保险法》第六十三条及八十六条规定，“逾期仍不缴纳”就应当受到行政处罚及相应的行政强制措施，并无例外情况或免责事由。第三，一审第三人未能在法定期限内为上诉人补缴社会保险费应当归责于一审第三人。造成现状的直接原因，就是一审第三人未依法按时为上诉人缴纳社会保险费，一审第三人已经有在先过错，而上诉人在社会保险费缴纳及补缴过程中并无任何过错，“逾期仍未缴纳”应当归责于一审第三人。

二审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条和《社会保险法》第七条规定，被上诉人作为劳动保障行政部门，具有就上诉人解某对一审第三人电工器材公司的投诉进行受理并依法处理的法定职责，一审判决对此认定正确。

根据《社会保险法》第六十三条和第八十六条规定，上诉人主张对用人单位“按日加收滞纳金”及对用人单位采取强制措施并不属于被上诉人的法定职责，而是社会保险费征收机构的法定职责，一审判决对上诉人的此项诉讼请求不予支持，并无不当。

《社会保险法》第八十六条规定：“……逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”本案中，因上诉人在人力资源服务公司处于缴费状态，社保缴费系统无法操作补缴，导致一审第三人未能为上诉人补缴社会保险费。本院认为，导致上诉人无法补缴社会保险费的根本原因，系上诉人解某在电工器材公司工作期间，该公司未依法为其缴纳社会保险费，经被上诉人责令改正后，仍然未能补缴，属于“逾期仍不缴纳的”情形，被上诉人应依法对其“处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”。虽然未能对上诉人补缴社会保险费的原因系“上诉人在其他单位处于缴费状态，社会保障号码是唯一且不能重复的，导致社保系统无法操作补缴”，该原因属于社会保险缴费系统技术性、操作性问题，法律后果及法律责任不应由上诉人承担。一审判决认为因不归责于一审第三人的原因导致其未能在法定期限内为上诉人补缴社会保险费，上诉人主张被上诉人应对一审第三人进行行政处罚不符合法律规定的情形，上诉人请求被上诉人履行法定职责的请求不能成立，属于认定事实不清，适用法律不当。判决撤销一审行政判决，限被上诉人人社局于本判决生效之日起30日内对一审第三人电工器材公司履行行政处罚职责。[（2016）鲁0181行初9号、（2016）鲁01行终523号]

评析

█ 一、查处用人单位违法缴费行为的职权划分

本案主要意义之一是，准确划分了社会保险行政部门（劳动保障监察机构）和社会保险费征收机构在用人单位未依法缴纳社会保险费行为中的职权界限。

《劳动法》规定的“劳动行政部门”、《社会保险法》规定的“社会保险行政部门”与《劳动保障监察条例》规定的“劳动保障行政部门”实际多为同一部门，即人力资源社会保障行政部门。为了贯彻实施《劳动法》等劳动和社会保障法律、法规和规章，维护劳动者的合法权益，在人社部门内部专设了劳动保障监察机构负责劳动保障监察的具体实施，但其并不具有独立法人地位，因此在对外实施劳动保障监察时，是以“劳动保障行政部门”的名义实施的。

《社会保险法》第六十三条和第八十六条对于用人单位未依法缴纳社会保险费违法行为的查处作了专门规定，区分了社会保险费征收机构、社会保险行政部门以及其他行政部门的法定职责。该规定取代了《劳动保障监察条例》对社会保险行政部门（劳动保障行政部门）查处社会保险缴费违法行为的职责规定。就本案所涉情形，针对责令补缴社会保险费事项，依照《社会保险法》第六十三条和第八十六条规定，应由社会保险费征收机构实施，由于税务机关或社会保险经办机构均为独立法人，因此该事项为税务机关或社保机构的职责。要求社会保险行政部门履行此项职责，行政主体选择错误，亦缺乏法律依据。解某认为人社局下设的社会保险经办机构不具备独立的行政主体资格，不符合编制规定，其上诉主张当然也无法得到支持。

█ 二、社会保险行政部门对违法缴费行为的处置

本案另一意义是确定了社会保险行政部门具有受理并依法处理劳动者对用人单位未依法缴纳社会保险费投诉的法定职责。依照《社会保险法》第八十六条规定，责令用人单位限期缴纳或者补足社会保险费，按日加收滞纳金，由社会保险费征收机构行使；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款，由有关行政部门行使。这一规定在一定程度上分割了对未依法缴纳社会保险费行为的纠正与处罚，如何避免作为受害者的劳动者“一事跑二主”？确定社会保险行政部门具有受理并依法处理的职责，在一定程度上弥补了立法的缺陷。

但是，囿于司法个案处理的局限，本案并未给出如何“依法处理”的结论。事实上，在本案中，人社局向电工器材公司送达了劳动保障监察责令改正指令书，责令电工器材公司自收到改正指令书之日起15日内为解某缴纳2010年10月至2013年1月的养老、工伤、失业、医疗、生育保险费。而按照《社会保险法》或者山东省人大常委会修改决定，“用人单位未按照国家规定缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳，并依法予以处理”。虽然解某并未对此提出质疑，但是司法机关应当对行政行为的合法性进行全面审查，而并不限于相对人的指称。

一方面，国家应当及时启动对《劳动保障监察条例》的修订，避免与《社会保险法》的冲突；另一方面，在现行法律框架下，社会保险行政部门（劳动保障监察机构）受到此类投诉举报后，既要及时对相对人作出回应，也应及时将相关线索移交社会保险费征收机构进行处理，更为得宜。

█ 三、“逾期仍不缴纳”情形的判定

本案中，电工器材公司未履行劳动保障监察责令改正指令书，是由于“劳动者在其他单位处于缴费状态，社会保障号码是唯一且不能重复的，导致社保系统无法操作补缴”所致，即是由于社会保险费征收机构不接受补缴——且不论原因是否成立——而导致的。一审法院认为，因不归责于第三人的原因导致其未能在法定期限内为原告补缴社会保险费，原告据此主张被告应对第三人进行行政处罚并要求被告对第三人强制执行，不符合法律规定的情形；二审法院则认为，因社会保险缴费系统技术性、操作性问题而无法补缴的，法律后果及法律责任不应由上诉人承担，该情形仍属于“逾期仍不缴纳的”，应当进行处罚。比较而言，一审法院的判决更为恰当。不能补缴的法律后果不应由个人承担，难道就必须由用人单位承担吗？补缴与个人、用人单位有关，但更与社会保险费征收机构有关。在社会保险费征收机构拒绝接受的情形下，用人单位是无法进行补缴的。《社会保险法》第八十六条规定的“逾期仍不缴纳”虽未明确必须为主观上的过错，但在理论、立法和实践上，对此基本予以认可。《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”在用人单位客观上无法补缴、主观上对未能补缴没有过错的情形下，对用人单位实施行政处罚，与此不符。《行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”而客观上无法履行系“正当理由”之一。因此，“逾期仍不缴纳”应指逾期仍拒不缴纳，即当事人有条件缴纳而拒绝缴纳，主观上存在恶意。本案中，用人单位客观上无法缴纳，主观上不存在恶意，应不属于“逾期仍不缴纳”。■