以内生性发展为目标的精准扶贫存在问题及方案设计

李 平 王作铁 张继梅

（绥化学院经济管理学院 黑龙江绥化 152061）

2013年习近平总书记考察湘西首次提出“精准扶贫”的思想，2014年党中央正式提出“精准扶贫”机制，2015年中央召开扶贫开发工作会议，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，2016年10月17国务院新闻办公室发表了《中国的减贫行动与人权进步》白皮书。十九大报告再次强调，2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2017年我国农村贫困人口减少1289万人，贫困发生率进一步降低至3.1%。

国外关于减贫领域存在两大主要问题。一是，减贫方式“外援式”和“内生式”争论不休，未形成统一模式。联合国(2002)认为需要建立配套的机制和制度来保证贫困人口受益[1]。David Craig，Doug Porter（2003）认为世界减贫绩效取决于政治、经济、技术融和的政策框架，并以乌干达作为研究样本[2]。另一方面，埃斯特利、莫约及美国企业研究院的相关人员反对通过援助的方式减贫[3]。二是，贫困儿童数量增多，生存状况极差，如何实现贫困儿童脱贫是研究难点。Social Mobility&Child Poverty Commission出版专著，谈到对英国贫困儿童教育、医药及未来就业的改革及规划[4]。Timothy Smeeding等（2015）认为美国贫困儿童问题产生的原因与美国公共政策及父母劳动就业市场相关[5]。国外扶贫事业中的问题，在我国精准扶贫的推进进程中也有所体现，关于“外援式”和“内生式”的扶贫方式，在我国具体体现为，“外援式”为主，“内生式”为辅，颠倒了扶贫的主次矛盾，因此以“内生性发展”为目标是提高精准扶贫效果的根本，而对于贫困儿童的问题，在我国更多表现为受贫穷的代际传递影响，这加大了扶贫的难度。

我国精准扶贫进程中，也存在很多具体实践问题有待解决。首先，精准识别作为精准扶贫战略的第一环节，瞄准识别机制欠精准成为实践中的首要难题，直接影响精准帮扶的效果。汪三贵，郭子豪（2015）通过调研发现，我国精准识别的失误率在某些地区竟高达50%。[6]其次，实践中精准退出无明确标准，大量研究停留在重要性论证方面，各级政府实践操作中可参考的具体措施不足。刘司可（2016）基于湖北的调查，也反映了这个问题[7]。第三，精准扶贫效果难以测度，虽然学者应用了很多定量评价，杨浩等（2016）探讨了少数民族地区精准脱贫评价标准[8]，李文静等(2016)，采用准实验研究设计方法，对IFAD 项目的脱贫效果进行了定量评价[9]。第四，扶贫路径研究微观化，学者已经重视具体产业扶贫项目究和生产要素的研究，闫冬冬等（2015）就谈到龙头企业与产业扶贫的关系[10]，石颜露（2016）考虑了贫困群体人力资本投入的问题，但这些碎片化的问题并纳入内生性发展理论的框架来思考[11]。

综合来看，无论是国际层面的热点问题，还是中国精准扶贫过程中特有的实践难题，这些问题均可以统一纳入内生性发展理论的框架中。未来我们提高精准扶贫的效果、如期实现2020年的脱贫目标，需要在政策外扶的基础上，主要释放内生性生产要素对经济增长的贡献，因此，研究精准扶贫需要遵循内生性发展的经济增长理论，从经济增长的内生机理分析精准扶贫存在的具体问题和原因，本文将按这一思路展开分析。

一、全国精准扶贫战略实施的现状分析

（一）精准扶贫政策的运行情况。精准扶贫政策实施以来，中共中央办公厅和国务院出台很多政策，从顶层设计到具体实施过程做了重要指示和规定，从2014年正式建立精准扶贫机制，到2016年10月白皮书的出版，体现了政策的连续性、深入性、动态性、具体性和可操作性。表1中，从2015年至今的政策来看，侧重从扶贫到脱贫的过渡，体现了国家关于精准扶贫战略正在从外扶型向内生性发展的转变。

表1 中国颁布的主要精准扶贫政策文件（2014-2016）

在中央政策的指导下，财政部、教育部、国家计生委等部根据自己的职能范围，出台相关办法，积极推进精准扶贫。2016年以来科技部、工信部、网信办等联合其他部门共同出台扶贫方案。同时，在这些政策条件下，各省也纷纷制定扶贫计划和打赢扶贫攻坚战的意见，部分省份已经出台退出机制相关文件，具体情况可见表2和表3。

目前，结合国家精准扶贫战略思想，党中央国务院从顶层设计出台并实施战略性指导政策，各部门结合职能领域出台具体办法，省级人民政府贯彻执行并制定符合地方特点的精准扶贫制度。全国上下已经形成立体、系统的的精准扶贫体系，这为精准扶贫的推进提供了制度保障。

（二）精准扶贫政策的实践效果。

第一，我国贫困人口规模大幅度下降。中国的贫困发生率由1985年的84%下降到2015年的5.7%。按世界银行1天1美元的贫困标准估计，中国30年间减少了6亿多贫困人口[12]。从下图可见，贫困人口总额持续下降，从2011年的12238万，下降到2015年的5575万。实施精准扶贫政策以来，减贫幅度从2014年开始呈上扬趋势，说明精准扶贫取得显著效果。但是，每年减贫人口的速度开始下降，这说明，剩余贫困群体贫困程度严重，脱贫难度大，未来精准扶贫需要向内生性发展要效率。

表2 国家各部委制定的主要扶贫配套政策办法

表3 我国部分省份出台的主要扶贫条例及意见

图1 十二五期间中国减贫成效（2011-2015）

第二，贫困人口生计情况有所好转。从收入情况来看，贫困地区农村居民收入增速快于全国农村平均水平，2014年，贫困地区人均可支配收入共计6851元，比上年增长773元，其中转移净收入占21.9%，转移净收入比重较大和我国精准扶贫战略有密切关系，但资产净收入比重低，应从内生性发展角度考虑资本匹配的问题。从耐用品的拥有量来看，2014年，每百户农村贫困户拥有彩色电视机99.9台，洗衣机55.6台，电冰箱45.9台，贫困户的基本家庭电器可满足日常生活需要。2014年，贫困地区3—6岁儿童中在幼儿园的比重占72.5%；7—12岁儿童中，在校就读的比重为97.3%；13—15岁儿童中在校就读比重为97.6%。可见，贫困地区家庭重视教育，对未来的人力资本投的投入将倍增未来减贫的效率。从上述指标综合看，贫困人口生计逐渐改善[13]。

（三）多维致贫因素的总结与反思。国家精准扶贫工作开展以来，在政策的指导下，扶贫脱贫工作初显成效，但是，多维致贫因素使得很多贫困户陷于长期贫困，也使得部分脱贫后的群体返贫。因此，进行现阶段致贫原因分析，有利于我们精准识别和精准施策，从这些原因入手，也可发现内生性发展为目标的精准扶贫存在哪些问题。通过分析贫困户建档立卡的相关资料，绘制贫困致贫成因及结构比例如图2所示：

图2 中国贫困户主要致贫类型及结构比例

可见，因病致贫所占比重最大，达到27.71%，因技术劳动短缺和资本短缺致贫的比重也都超过20%，因学、因灾、因残致贫的比重相对较低，三者一起占总体的10.40%。而在上述致贫原因中，技术劳动和资本是内生性发展的基础要素，缺乏这些要素致贫的比重之和竟高达46.78%，因此从内生性发展要素的角度不但解释了致贫的原因，划分了贫困的不同类型，也为精准脱贫指明了方向。

二、以内生性发展为目标的精准扶贫战略所面临的实践问题

自索洛模型问世以来，影响经济的长期内生性发展要素从资本、劳动引入了技术知识、人力资本。随着经济发展的实践，创新、管理等也被看为内生性发展的重要因素，本文从资本、人力资本、创新、扶贫主体的瞄准、扶贫项目的选择等内生性发展因素出发分析精准扶贫战略所面临的实践问题。

（一）内生性发展为目标的精准精准扶贫资本投入不足。第一，从国家层面讲，国家投入的资金资本难以形成合力，内生性增长有效资本需求不足。2014年中央财政用于农村贫困地区的综合扶贫投入超过4500亿元，但其中，除专项扶贫资金、老少边穷等发展的转移支付资金外，还有水利、社保、交通、卫生、教育等多个部门的资金投入，资金来源分散且部门分割管理，扶贫资金使用呈现“碎片化”[14]，影响了资本的使用效益。第二，以贫困家庭作为基本单位，其生产性资本可获得性差。据测算，我国实现脱贫致富大约需要资金20万亿元，仅依靠财政资金无法实现，要充分发挥金融在扶贫中的作用。农村金融扶贫的水平较低，在实践中存在诸多制约因素。金融机构出于盈利、风险等考量，服务扶贫开发意愿不高，扶贫农贷供需缺口较大。资金是经济增长最重要的因素之一，缺乏资金严重制约内生性发展为目标的精准扶贫。

（二）贫穷的代际传递制约内生性发展因素人力资本的积累。“贫困代际理论”认为贫困可由父辈传递给子辈，从而使子辈在成年后重复父辈的贫困状态，即贫困状态在代际间的传承和复制。国际社会对贫困儿童的生存情况尤为重视，联合国相关调查表明：“出生于贫困家庭的儿童比出生于非贫困家庭的儿童在长大成人后陷入贫困的比率要高得多”[15]。在我国，贫困“代际传递”，成为扶贫工作的重难点。《中国贫困地区0—6岁儿童营养及家庭养育情况》的数据显示，中国极端贫困的人口有3597万，其中0—6岁的儿童就高达330万至400万人，儿童贫困问题不容忽视。很多贫困户境况受到祖辈甚至父辈的影响，在经济方面继承了父辈的贫困，在思想方面也受贫困状态的禁锢，缺少生长资金投入，缺少子女的教育投入，等成长为成熟的劳动力，进入劳动市场，由于人力资本积累较少，大多成为低素质的简单劳动的提供者，很难成为内生性发展要求的能大量支配技术和资本的高级人力资本。产生这一问题的原因在于内生性发展的人力资本要素的不足使贫困陷入死循环。

（三）内生性发展为目标的精准扶贫缺乏创新要素。以内生性发展为目标的精准扶贫，是实现变“输血”为“造血”扶贫方式转变的根本。国家、各省及贫困县域都重视产业扶贫。但是扶贫模式缺乏创新。贫困户参与到项目中往往还是处于产业链的低端，无论是养猪养牛，还是提供农产品都处于原材料的简单供给阶段。稍显成效的脱贫致富模式，还存在简单复制的现象，如：全国很多贫困区域大力发展养殖业、经济作物种植业，但实际上只是复制别人的做法，并未考虑市场供求和区域资源禀赋。“互联网+”“农村合作社”等新模式，还只是刚刚起步，需要进一步创新。创新与技术要素和人力资本要素密切相关，在以内生性增长为目标的精准扶贫要求下，需要遵循产业经济发展机理，把创新作为经济增长的内生要素，用经济增长规律指导精准扶贫脱贫模式，把更多的制造业和高附加值产业引入产业扶贫项目中，提高产业发展水平。内生性发展创新要素缺失，原因在于人的因素和环境的因素双重影响，首先贫困主体思想意识落后，能力有限。其次国家大力倡导的“大众创业、万众创新”的环境还未辐射到贫困群体。

（四）内生性发展为目标的精准扶贫对象甄别困难。致贫因素的多样化使得扶贫需求瞄准难度进一步加大，这对精准扶贫提出了更高的要求[16]。微观层面上，贫困村应包括四种人群：具有发展潜力的贫困群体、缺少发展能力的特殊贫困群体、收入略高于贫困线或刚刚脱贫的群体和非贫困群体。现实中，各种人群交织生活在一起，贫困程度难以辨别。以内生性发展为目标的精准扶贫，主要对象是第一类群体。但是要筛选出这部分群体实属不易。学者汪三贵等通过对乌蒙山片区进行抽样调查，发现2013年建档立卡贫困户中有40%的农户人均收入超过贫困线，而在非建档立卡户中有58%的农户收入低于贫困线。在武陵山片区调查显示了同样的结论。这一结果给全国的精准识别敲了警钟，精准识别出问题，将严重影响扶贫资源的使用效率。而以内生性发展为目标的精准扶贫，需要再精准识别的基础上再筛选，选出具有发展潜力具备内生性生产要素的贫困户，因此精准扶贫的高失误率加大了以内生性发展为目标的扶贫对象的甄别。

（五）内生性发展为目标的产业扶贫项目未嵌入国家产业发展战略中。产业扶贫是以内生性发展为目标的精准扶贫的重要途径[17]。为配合国家的供给侧改革，很多地区都在进行产业结构调整，在“调结构，稳增长”的过程中也可兼顾精准扶贫。贫困县受“贫”字制约，其产业项目过多集中在“脱贫”上，忽略经济增长的内生要求，导致很多产业项目发展缺乏长远设计，缺乏经济战略眼光，未融入和利用国家“一带一路”的经济发展战略中去。出现了产业项目开展雷同，基础设施重置，浪费了扶贫资源，产业项目遍地开花，但产业结构并未优化，合作社签约火热，但经营方式落后。这种“近视”的产业项目内生动力不足，资本、劳动、知识和技术未能有效结合，影响内生资本要素边际产出的增加。中国农村的减贫问题重点在乡镇、重点在农村，基层同样应该有战略观。应做好基层扶贫项目设计、创新基层扶贫方式方法，提高扶贫项目的针对性、适应性。此外，微观层面缺乏贫困主体的能动性和产业企业主体动力支持。企业是市场经济中最活跃的主体，精准扶贫战略需要政府政策的支持，但真正发力还需要市场机制的带动。

三、以内生性发展为目标的精准扶贫战略的可行性方案设计

（一）建立和完善专项扶贫资金机制。首先，从国家层面整合各类扶贫资金，加大对贫困地区转移支付力度，提高扶贫项目补助标准，医疗、卫生、教育、就业等部门扶贫联动，对于特殊贫困群体可以政策叠加，为贫困地区的减贫脱贫提供稳定充足的资金来源和保障。其次，从金融扶贫方面，要构建扶贫金融体系，中国农业发展银行、国家开发银行这两大政策性银行已经设立了扶贫金融事业部，为贫困地区的扶贫开发提供金融支持。以后更应积极调动各类银行、农村信用社、小额贷款公司、融资担保公司、等金融机构共同参与金融扶贫。在建档立卡基础上，放松贫困户的小额信贷申请条件，贷款精准贴息到户。引导农行、邮储行、农村信用社等金融机构网点下沉，加快实现贫困人群的金融服务全覆盖，分散扶贫信贷市场风险，提高银行等参与扶贫开发的意愿。

（二）阻隔贫穷的代际传递提高人力资本素质。首先，做好思想教育，增强贫困群体主观脱贫意识。在以内生性发展为目标的“精准扶贫”中，调动贫困主体的积极性尤为重要。基层单位，贫困县，贫困乡，贫困村，要集中宣传中央精神，确保各级贫困主体明确中央的政策，了解配套措施，教育广大贫困户利用大好时机，积极主动加入这次贫困的攻坚战中来。第二，切断扶贫的“等靠要”思想，以内生性发展为目标，吸引贫困主体发挥主观能动性，想办法，想出路，扭转全家，全村，全乡，全县的贫困面貌。第三，树立典型，用事实说话，发挥示范带动效应。第四，加大教育扶贫力度，针对贫困户子女给予一定教育支持，开展教育扶贫，斩断贫困的代际传递。第五，保险扶贫，设立专门的扶贫保险，增强贫困群体抵御疾病和自然灾害等的风险，解决致贫首要因素。

（三）增强创新要素在内生性发展中的作用。第一，推进资产收益扶贫在扶贫实践中的作用。以国家固定资产入股参与经济建设，股权作为资本匹配给贫困主体，解决其因资本不足产生的贫困，同时增加内生性发展因素资本的实力。第二，成立扶贫重疾保险积金。从上面分析中可见，因病致贫是多维致贫因素中的首要因素，通过重疾保险的专项扶贫积金的设立，给贫困群体投保，以减少疾病对家庭带来的影响，同时也通过这种方式，使扶贫资金进入保险领域运作。第三，依托地缘资源和资源禀赋探索“光伏+精准扶贫”和“互联网+精准扶贫”的新兴扶贫模式。光伏发电清洁环保，技术可靠，收益稳定，既适合建设户用和村级小电站，也适合建设较大规模的集中式电站，还可以结合农业、林业开展多种“光伏+”应用。而乡村电子商务的进入门槛不高，经济发展包容性强。2016年5月13日，京东集团在“互联网+精准扶贫”高峰论坛上介绍了京东集团扶贫战略。形成了政府、市场、社会互促共进、协同发力的大扶贫格局，是电商扶贫模式的全新升级。可见创新思想，创新模式可与内生性经济增长中的技术因素和人力资本因素融合，产生乘数效应，放大经济增长的动力。

（四）做好识别标准设定对贫困群体再分类。精准识别与精准退出成为精准扶贫工作开展的难题，精准识别标准一旦确定，精准退出的标准也就明晰了，这个标准是同一问题的不同方面。目前，单一的收入指标不足以衡量贫困情况，很多县域的“看”的标准对基层有很强的借鉴意义。如“看房、看粮、看读书郎、看病在床”等，成为精准识别的显性指标，我们认为除显性指标外，还应把一部分隐性指标纳入标准中来，如资产负债的存量、收入的流量等。从多维角度设置识别标准。标准之下即为贫困，标准之上即为非贫困，同时也是精准扶贫的退出标准。识别精准扶贫的主体后，根据家庭劳动力情况，考虑致贫原因，用定量的方法，如聚类分析，筛选出有发展潜力的贫困户，对其匹配一定的内生性发展要素，有助于精准脱贫。同时，根据致贫原因分类，以内生性发展因素作为识别标准，可提供精准识别程度，也可使贫困群体的生产能力大幅度提高，精准扶贫转变为精准致富，形成良性循环。

（五）利用产业政策优势助力内生性发展扶贫。第一，把精准扶贫项目纳入国家供给侧改革产业调整过程中。各贫困区域扶贫项目设计要遵循“三去一降一补”，紧跟市场需求信号，去无效产能和库存，提供被市场接受的产品。注意技术的推广应用，降低能源成本。精准扶贫项目绝不要再搞房地产、钢材生产等，应融入政府的基础设施工程建设中去，在推进国家供给侧改革过程中，实现精准扶贫，一举两得。第二，利用国家“一带一路”的总体经济战略，发展外向型扶贫经济。内生性经济发展是经济发展的基本规律，在国际社会依然适用。扶贫项目眼光要放长远，借助联通中亚和欧洲的陆海丝绸之路，甘肃、新疆、黑龙江等省可根据区位优势，乘国家战略之东风，在内生性发展的扶贫战略中注意要素的跨国流动和整合。如甘肃新疆的区域优势产品可销往欧洲，黑龙江可重点开展对俄贸易，把我们的产品带出去，把国际的技术、知识甚至资本引进来，盘活扶贫资金等内生性资源。

结论

调动经济增长的内生性因素发挥作用，是经济增长的持续源泉，也是解决精准扶贫、精准脱贫最有力的理论依据。在国家创新和产业布局的大环境下，瞄准具有发展潜力的贫困群体，以内生性发展为目标，为贫困区域人群匹配一定的资金、技术、增加贫困区域人力资本的投入，使其能支配更多资金和技术，在政策外扶的情况下，充分释放内生经济的活力，是精准扶贫战略的根本。关于精准扶贫资金投入的合理标准、精准扶贫政策实施的效果评价、精准扶贫战略的内生性有效机制，以及精准扶贫战略所涵盖的内生性发展要素之间的关联性、支撑度和贡献度等，还需要进一步研究和探索。