海洋资源资产分类与核算框架研究

王 涛，李先杰，殷 悦，郑 艳，黄 超

（国家海洋信息中心，天津 300171）

引 言

探索实施自然资源资产化管理是生态文明建设的重要举措，党的十八届三中全会提出了健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，并对自然资源开发利用和保护进行监管，作为国家的生存资本和财富保障，开展海洋资源资产分类方式及核算体系研究，以掌握各类海洋资源资产的开发利用情况，为提升海洋开发保护质量和效率提供基础支撑具有重要的现实意义。

生态文明建设对自然资源资产管理和自然生态监管的总体要求，重点有自然生态空间、自然资源和自然资源资产3个概念，虽然有着不同的内涵，但在管理上都服务于生态文明体制改革要求。

自然生态空间[1]（以下简称生态空间）是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。为健全自然资源资产管理体制，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出通过对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间[2-4]进行统一确权登记，以明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。生态空间包括陆地国土和海洋国土，具体涵盖森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等1，生态空间用途管制纳入统一、协调的空间规划体系，编制需要考虑各类空间的有机融合和统筹安排，促进自然生态空间的系统保护，共同国家自然生态空间保护和自然资源的绿色开发。

自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的所有自然环境因素[2]。为落实《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）要求[4]，对各类自然资源进行统一确权登记，涉及自然资源类型包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等，同时为落实自然资源统一确权登记，国土资源部印发《自然资源统一确权登记办法》[5]，自然资源登记类型涉及《方案》中的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂六种类型，不包括海域资源，其中矿藏被界定为是探明储量的矿产资源。对资源环境实行审计全覆盖，审计署制定了《“十三五”国家审计工作发展规划》[6]，要求审计的自然资源对象包括矿产、水资源、森林、草原和土地，其中土地资源覆盖了《方案》中的山岭、荒地和滩涂，并且审计对象扩展到海洋范畴。

资产化管理作为自然资源的调控手段，国家要求构建自然资源资产管理制度和探索编制自然资源资产负债表。管理制度重点涉及产权管理和有偿使用管理：在产权管理上，《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出了公益性和经营性自然资源资产[7]，对象为水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源[8]；有偿使用管理的资源类型[9]，包括土地、水、矿产、森林、草原、海域、无居民海岛等，因此，《方案》中的自然资源可以完全拓展到资产化管理，并且有偿使用对海域和无居民海岛进一步扩展延伸。自然资源资产负债表的探索上，《方案》提出对水、土地和森林3类资源研究资产负债编制，试点地区的探索范围进一步细化[10]，包括土地资源（耕地、林地、草地）、林木资源（天然林、人工林和其他林木）和水资源（地表水、地下水），并对矿产资源进行探索编制，从管理需求意义上的自然资源资产应该包括水、森林、草原、土地、矿产、海域海岛。

综合分析，在生态文明体制改革背景下，国家对自然生态空间、自然资源，以及自然资源资产的管理要求是统一、一致的，自然生态空间属于空间范畴，是从保护角度所界定的空间范围，国家提出将国土空间用途管理扩展到所有自然生态空间，以构建国土空间规划体系。自然资源是处于国土空间范围内，拥有资源和资产双重属性，资产化是自然资源管理的一种手段，结合当前国家要求，自然资源资产管理具有时序性，依据国家当前优先核算具有重要生态功能的资源类型要求，可推进资产化管理包括土地、水、森林、草原、海域海岛和矿产资源。

1 法律范畴内的自然资源及分类

自然资源包含一国主权范围内自然形成的所有空间资源、物质资源和能量资源，具体的自然资源应当是在法律规定并授权范围内可以进行管理的实体，需要借助法律保障来落实实施[11]。《宪法》所规定的自然资源类型包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂共7种，实际上，山岭、荒地、滩涂是以国土空间的形态存在，矿藏、水流、森林、草原则是依附于国土空间存在，因此，自然资源都是以国土空间作为最基本的依托和基础。

国家有明确法律管理的自然资源类型包括土地、矿藏、森林、山岭、草原、水、荒地、滩涂、无线电频谱资源、野生动植物资源、海域以及无居民海岛。各项法律对自然资源所有权形式的规定，完全是国家所有的自然资源分别为矿藏、水资源、海域、无线电频谱资源、野生动物资源、城市土地，《海岛保护法》规定无居民海岛为国家所有[12]。森林、山岭、草原、荒地、滩涂、农村和城市郊区土地等自然资源，则存在国有和集体所有两种所有制，自然资源及对应的法律关系如图1所示。

图1 自然资源分类及管理法律的对应关系Fig.1 The correspondence between natural resource classification and management law

2 经济范畴内的自然资源及分类

基于不同的核算目的，适用于自然资源核算体系有国民账户体系（System of National Accounts 2008，以下简称 SNA-2008）[13]、环境经济综合核算（System of Environmental-Economic Accounting Central Framework 20l2[14]，以下简称SEEA-2012），以及政府财政统计核算体系（System of Government Finance Statistics，以下简称GFS），虽然核算目的不同，自然资源分类基本一致。

2.1 国民账户体系

SNA体系内认定的自然资源属于非金融非生产资产，包括具有经济价值的土地、水资源、非培育性森林和矿藏等，认定条件有两个：①拥有明确的所有权；②能够产生收益。自然形成的资产，只要机构单位能够对其行使有效的所有权，并能够获得经济利益，则可划入资产负债表中[15]。尚未被发现的资产，以及已发现、但现有条件不受任何单位有效控制，在现有技术条件和经济条件下，无法为其所有者带来经济利益的资产类型不被划定在SNA的资产负债表内。

土地被定义为地面本身，包括覆盖土层和附属地表水，然而不包括坐落在该土地上或途经该土地的房屋或其他构筑物，培育性生物资源；矿物和能源储备包括地球表面上或地下、已探明的矿藏量组成（煤、石油、天然气或其他燃料，金属矿，以及非金属矿物，其中包括海底矿藏）；非培育生物资源是所有者能够对其行使所有权但其自然生长和繁殖不在机构单位的直接控制、负责和管理之下[16]，可能产生一次性产品也可能重复产生产品；水资源是指其稀缺性已导致了行使所有权或使用权、进行市场估价和采取某些经济控制措施的地下蓄水层和其他地表水。

中国国民经济核算体系构建了自然资源实物量核算表作为附属表用于反映我国自然资源和资源资产的状况[17]，根据自然资源性质分为土地资源、森林资源、矿产资源和水资源，不包括人文资源及具有自然资源和人文资源双重性质的旅游资源，自然资源可分为资源资产和非资产性自然资源[17]。

2.2 环境经济综合核算体系

SEEA是环境经济核算的技术标准，核算对象是环境资产，是指地球上自然发生的生物和非生物部分，共同构成生物物理环境，其计量范围限于一国所控制的经济领土，涉及所有土地（包括岛屿）、近岸水域（包括一国专属经济区内的水域和海床），以及国际水域内一国对该国的权利主张得到承认的任何其他水域和海床[14]。SEEA-2012中心框架将环境资产划分为七类，包括矿产和能源资源、土地、土壤资源、木材资源、水生资源、其他生物资源（不包括木材和水生资源），以及水资源[18]。

环境资产实物量包括可能为人类提供好处的所有资源，核算范围较广，依据自然属性分类可以划分为自然资源、土地，以及培育生物资源（木材、水生和其他生物资源）3类。

自然资源包括所有天然生物资源（包括木材和水生资源）、矿产和能源资源、土壤资源和水资源；土地主要作用是提供空间，即从事经济和其他活动和资产所处的空间，属于对经济活动的一种基本投入，并非实物，SEEA-2012对土地的认定也适用于一国对其拥有获得承认权利主张的海域，包括专属经济区；木材、水生和其他生物资源可以为经济活动提供实物投入，通过对资源生长进行积极管理的程度来区分培育或天然生物资源。

2.3 政府财政统计核算体系

政府财政统计核算体系的自然资产包括土地、地下资产及其他自然资产，如果尚未或不能对自然实体行使所有权，则属于经济资产[19]。土地是地面本身，包括覆盖的土壤、相关的地表水及对土地的改良；地下资产包括石油、天然气、煤、金属矿藏及非金属矿藏，储藏可能位于地表之上或之下，包括海底的储藏，必须是经济上可开采的；其他自然资产包括非培育生物资源、水资源及电频谱资源，非培育生物资源需要能够行使所有权，但自然生长和/或频繁不在任何单位的直接控制、责任和管理之下；水资源是含水层和其他地下水；电磁波谱包括声音、数据和电视传播中使用的无线电频率。

综上所述，上述3种核算体系均是从各自核算目的出发，对自然资源分类基本一致，在核算技术层面存在一定差异，SNA将有产权、且可以带来收益自然资源认定为上非金融非生产资产；SEEA的核算对象是环境资产，再细分为自然资源、土地，以及木材、水生和其他生物资源，且实物量核算范围比价值量要广；GFS核算对象是自然资产，在认定条件及划分类别与SNA一致，并将培育资产划入固定资产分类中。由于SEEA更多的是强调资源环境保护的目的，突破经济体系将资源环境与经济结合，服务于资源经济研究，对于环境资产分类相对比较详细，在资产类型及核算范围上其资产范围都更广泛。

3 海洋资源资产分类及核算框架设计

本文认为海洋资源不能仅限定为自然形成的海洋资源，应该扩展到整个环境经济核算体系所认定的所有环境资产，即包括所有的天然资源和培育资源。资产化管理一方面需要综合考虑国家管理要求与核算技术支撑，在管理上厘清海洋资源在自然资源和生态环境管理体制改革中的地位和作用，在技术上衔接环境经济核算与海洋经济核算[20]；另一方面还需要综合海洋资源的自然属性与社会经济属性，在划清各类海洋资源边界的同时，也要协调好海洋资源类型与现有海洋产业之间的协调对接[21]。

3.1 海洋资源资产分类研究

针对海洋资源的管理，国家先后出台《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律分别对海域、海岛资源的管理做出相关管理规定。对于自然资源管理的涉海部分，《渔业法》涉及海水养殖和海洋捕捞的生产与监督管理、远洋捕捞的扶持及捕捞限额的发放等；《矿产能源法》涉及海域范围内的矿产资源勘查、开采审批及许可证发放等；《可再生能源法》涉及海域范围的风能、水能、海洋能等非化石能源开发利用；《野生动物保护法》涉及海域范围内野生动物的保护及相关活动，以及围填海建设项目的选址选线；海域滩涂作为海洋空间的重要组成部分，不同于陆地滩涂的所有权形式，是由中央政府直接行使所有权[4]。

综上所述，海洋空间、海洋生物和海洋矿产资源，均有管理法律支撑海洋空间资源管理主要为《海域管理法》，其中《土地管理法》和《渔业法》涉及滩涂部分；海洋生物资源管理主要为《渔业法》《野生动物保护法》；海洋矿产资源管理主要为《矿产能源法》《野生动物保护法》。

具体海洋资源资产核算上，海洋资源资产分类参考了SEEA中心框架中环境资产的分类方式，并进行一一对应，最终得出海洋资源资产分类体系如图2所示。

海洋资源在海洋空间、海洋生物、海水资源和海洋矿产资源4种大类上进一步细化，海洋空间即海域资源；海洋生物资源包括水生资源和木材资源；海洋矿产能源包括油气资源、矿产资源和可再生资源，化学资源主要是用作海盐生产，因此本文海洋化学资源与海水本身一并划入到海水资源中。

图2 海洋资源资产分类Fig.2 Classification of marine resource assets

3.2 海洋资源资产核算框架

在明确海洋资源资产分类上进一步构建海洋资源资产核算框架，具体包含核算账户和价格评估，账户是用以反映核算期内连续发生的海洋资源资产存量及变化，以期初资源资产存量为初始条件，当期海洋资源开发保护活动会使存量发生变化，形成期末存量；海洋资源资产价格评估是将海洋资源实物转换为价值的基本手段，分别针对各类海洋资源在市场上的交易情况选择恰当的价格评估方法。

3.2.1 海洋资源资产账户设计

海洋资源资产在遵循流量与存量相结合的基础上，科学设计分类与综合核算、实物与价值核算，以实现海洋资源资产的完整记录。

（1）分类与综合账户

海洋资源资产分类账户编制是开展综合核算的重要前提，分类核算是由于海洋资源不同属性引起的，通常是为特定同种类型海洋资源资产而编制的，由于每种资产记录的单位往往不同，难以进行不同海洋资源资产的实物量合计，价值账户由于计量单位统一，可加总、可比较，本文所设计的海洋资源资产核算分类账户的一般结构如表1所示，然后通过叠加形成更高层级的综合简表。

（2）实物与价值账户

海洋资源资产以实物量核算为基础，通过价值化手段实现海洋资源资产核算目标，在表式结构上，纵向为海洋资源资产的资源类型，横向为期初和期末存量、本期增加与减少，以及重估价五大类别[22]。

表1 海洋资源资产实物型分类账户一般结构Tab.1 General structure of physical classification accounts of marine resources assets

表2 海洋资源资产实物与价值账户一般结构Tab.2 General structure of physical and value accounts of marine resource assets

（1）资源存量增加量

存量增长反映在核算期内因增长而形成的海洋资源增量，可能是自然形成，也可能是人工培育，常常减去存量的正常损失；发现新存量涉及新海洋资源进入存量，通常通过勘探产生。

（2）资源存量减少量

开采量是由于一项海洋资源资产在生产过程中的实物转移或收获，包括作为产品继续在经济领域流通的数量和由于缺乏需求而在开采之后立即回归海洋的存量，如海洋捕捞过程中被丢弃的渔获；灾难性损失当大规模、破坏性大的海洋灾害发生，可能毁坏大量的任何海洋资源资产时，记录为灾害和非常事件损失，包括海洋动力灾害、生态灾害、突发性事故和权益事件等造成的海洋资源重大损失。

（3）重估价

海洋资源价格变化导致的海洋资源资产价值变动，反映海洋资产名义持有量的增减量，用期末、期初海洋资源价格差与期初海洋资源资产实物量的乘积表式，只有价值账户才有。

3.2.2 海洋资源资产价格评估

由于部分海洋资源的形成和利用是在无市场交易的情况下进行的，许多为人类福祉提供福利的资源并没有被赋予价格，在实际决策中被低估甚至是忽略，价格估算存在较多的不确定性，对于无法市场化的海洋资源，需要进行建模估算以保证海洋资源资产价值在海洋经济宏观调控上具有可借鉴性。

不同类型的海洋资源选择适当的估值方法来进行货币化[23-26]，以反映总经济价值（TBV）的直接使用价值与间接使用价值[27]，可采用的技术主要包括市场评估法和非市场评估法，海洋资源价值有3种类型：直接使用价值是直接使用海洋资源获得的福祉；间接使用价值主要是市场交易中通常不体现的公共服务；非使用价值主要包括遗赠价值、利他价值和存在价值。海洋资源估值方法与价值类型之间对应关系如表3所示。

表3 海洋资源估值方法与价值类型的对应关系Tab.3 Correlation between valuation method of marine resources and value type

实际市场评估法主要包括3种：基于市场的方法，在完善的市场中，市场价格反映偏好和生产的边际成本，对具有实际市场的海洋资源进行估值；基于成本的方法，通过人工方式提供对应海洋资源效益时所需要的成本进行估值；基于生产函数的方法，用于估算某种特定海洋资源对现有市场中交易的其他资源。

非市场价值评估方法包括显示偏好法和陈述偏好法。显示偏好法是在与被估值海洋资源有关现有市场中，对个体进行观察，即经济主体的选择“显示”其偏好，主要包括旅行成本法和享乐定价法。旅行成本法主要用于确定海洋资源有关的娱乐价值，可由研究中旅游景点的需求函数获得。享乐定价法利用对销售产品的环境属性的隐形需求，推算出由环境产品提供的非市场出售的环境效益改变的价值[27]。陈述偏好法通过对假设的海洋资源供给变化进行调查，模拟市场和人们对海洋资源的需求，主要包括条件估值法和选择模型法。条件估值法利用调查问卷了解人们愿意为提高或者加强生态系统服务供给支付的费用，或者愿意为生态系统服务损失或者退化付出的费用。选择模型法是在既定背景下，构建个体决策过程模型，是估算非使用价值的唯一方法，但是市场的假设性通常会影响估算值的有效性。

4 研究结论及展望

4.1 研究结论

探索海洋资源资产的分类标准及核算方法，并与其它类型的自然资源资产进行统筹衔接，是构建形成统一的自然资源监管制度的基础。本文对海洋资源资产的基本问题，即海洋资源资产分类和核算框架进行探索性研究，分别从法律范畴和经济范畴两个层面入手综合分析海洋资源分类，初步界定了海洋资源资源资产的分类方式，进一步探索海洋资源资产的核算框架，设计出核算账户与价格评估方法，为海洋资源资产化管理提供基本前提[28]。

海洋资源资产分类充分考虑了资源和资产的双重属性特征，即自然属性和社会经济属性，具有较强的系统性和普适性，为海洋资源资产核算框架设计奠定了基础。海洋资源资产分类核算是基于分类体系开展的，可以是逐类进行实物和价值核算，而综合核算仅限于价值量；海洋资源价值核算是在充分掌握海洋资源资产实物信息和价格的基础上，以价值量形式反映所有种类海洋资源总量水平及其变化，以把握其总体状况及其变化。

海洋资源资产价格源于与直接相关的市场交易的信息，基于海洋资源市场化配置尚不完善，需要与所评估产品间接相关的平行市场的信息，如果市场法、成本法和生产法价格信息同时缺失，则需要创建虚拟市场借助显示偏好法和陈述偏好法来模拟价格。

4.2 展望

开展海洋资源资产与核算是为了实现海洋资源资产化管理的最终目标，海洋资源资产化管理上需要做好自然和社会经济属性的平衡，既要考虑自然属性的有效保护，也要考虑资产属性的合理开发、公平分配，自然资源管理包括从产权管理、用途管制、有偿使用和生态补偿4个方面入手构建管理制度，海洋资源资产管理制度应该与核算工作同步进行、并驾齐驱，核算为制度提供技术支撑，制度为核算提供管理保障。

海洋资源资产核算首先要厘清法定所有权和经济所有权问题，法定所有权是指在法律上有权并能持续获得相关实体的经济利益；经济所有权是指由于承担有关风险而有权享有该实体在经济活动期间内运作所产生的经济利益，在厘清二者是否一致的前提下，协调利益相关性；海洋资源资产用途管制，需要严格落实海洋空间用途管制的前提下，依据海洋空间的开发、保护边界，对海洋生物资源、矿产资源、水资源等进行质量分级、梯级利用；海洋资源资产通过有偿使用管理，引入市场竞争机制配置资源，支持探索多样化有偿使用方式，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用海洋资源；海洋资源的生态补偿依据于自然和资产的双重属性，自然属性上的补偿是为了维持自然资源类型的固有功能，资产属性则是维持自然资源的长期可持续使用而对经济资产进行补偿。