剖析国图业务流程，推动管理机制创新——《国家图书馆业务管理机制研究》评析

朱 玲 龚蛟腾

（湘潭大学公共管理学院 湖南湘潭 411105）

国家图书馆的业务管理机制是组织内部业务要素相互作用的过程和方式，包括为了开展业务活动而进行的馆内相关机构设置、职责分配及规章制订等内容[1]。建立合理的业务管理机制有助于保证国家图书馆各项工作高效开展，从而履行好为政府机关、科研生产单位和社会公众服务的义务。随着信息时代的到来，图书馆事业面临前所未有的发展契机与挑战。国家图书馆应当把优化业务管理机制放在重要的战略位置，更好地发挥它在全国图书馆标准化、规范化、数字化、网络化建设中的骨干作用。赵益民博士曾于2012年进入国家图书馆博士后工作站，师从时任国家图书馆馆长的周和平先生。随后赵博士发表了《国家图书馆业务管理组织结构的演进研究》《国家图书馆业务管理机制：历史、现状与哲学思考》《国外主要国家图书馆的管理决策与实施研究》等论文，撰写了《国家图书馆概论》一书中的“国家图书馆的组织管理体系建设”部分。其出站报告《国家图书馆业务管理机制研究》极大地拓展了国家图书馆业务管理机制的研究视野，已于2018年经中国社会科学出版社出版（以下简称“赵著”[2]）。该书运用文献研究法、比较分析法以及调查研究法等科研方法，科学揭示了国家图书馆的机制现状与研究取向。通过对制度环境、职能定位、组织结构和运作模式的中外对比，提出了完善中国国家图书馆保障机制、动力机制、运行机制的关键举措。

1 梳理业务现状，考察机制常态

1.1 归纳业务管理沿革

1909年筹建并于1912年开放的京师图书馆，收藏典籍于北京广化寺，国家图书馆的业务管理机制由此创立[1]。1916年，北洋政府教育部正式规定京师图书馆具有接受出版物呈缴本的职责。1928年更名为国立北平图书馆，新中国成立后更名为北京图书馆。1998年12月12日经国务院批准，北京图书馆更名为国家图书馆，对外称中国国家图书馆[3]。随着时代的变迁，国家图书馆的业务管理模式不断地发展完善。赵博士参阅大量史料，将国家图书馆机构演化历程梳理为以下几个阶段。清朝末年的京师图书馆由正副监督总领全馆事务，下设提调、总篆、总校、总办等职位，到了民国初年改监督为馆长，设主任和事务员，业务管理经历了从人员分工到组织建构的过程[2]97。新中国成立后，北京图书馆的业务机构面临改组和重构，学术秘书和馆长一同成为图书馆的领导核心，形成了以文献管理流程为主，拓展和保障业务为辅的组织体系[2]98。文化大革命时期，军事管制委员会统领了北京图书馆的业务工作，组织结构被改编为3个连队，17个班[2]98。20世纪90年代中期，北京图书馆展开了一次大规模的组织机构调整，划分了业务、职能、保障、党群组织和经营实体五大系统[2]99。21世纪以来，大数据、云计算等应用的普及助推了数字化建设部门的设置，譬如成立了国家图书馆的数字图书馆建设领导小组办公室和中国数字图书馆有限责任公司。国家图书馆广泛应用诸如计算机管理系统等现代信息技术推动管理模式的创新，使国家图书馆在机构设置和流程优化上取得了长足的进展。到2013年为止，国家图书馆业务机构涵盖13个部门、89个科组[2]101。随着国家图书馆业务机构的调整与组织流程的重组，馆内管理与服务也在持续地升级革新。

1.2 多维揭示研究取向

国家图书馆处于重要的战略地位，能够间接反映我国经济、政治、文化以及教育事业的发展水平。近几年，国内有关国家图书馆的研究成果日益丰富。专家学者们格外重视对国家图书馆业务管理机制领域的探索，尤其是形成了国家图书馆中外比较研究的热潮。赵博士立足于国家图书馆业务管理机制的研究前沿，剖析了我国业务管理在宏观、中观、微观3个维度的研究现状。从宏观层面将业务管理置于一个全局性的研究视野中，分析我国对国内外国家图书馆的整体建设、战略规划以及数字化建设与管理的研究进展，提出应当学习美国国会图书馆的战略规划以及澳大利亚国家图书馆的数字化发展战略的成功经验。从中观层面阐释各国在各自国家图书馆系统结构领域的研究现状，描述我国学者对业务机构设置变化缘由的理解，进而列举他们对现存机制弊端以及解决之道的思考。在理论辨析的基础上，我国图书馆工作者及部分学者提出了诸如“三部一室”“四部一室”等一系列机构建设的新构想。在这一层面，赵博士认为“图书馆不再是一个静态的文献仓库，而应该是一个具备弹性和动态性的，多功能的有序组织”[2]12。从微观层面，该书围绕面向国家图书馆的各项基本职能进行论述。将这个层面的研究细分为资源建设、信息服务和组织管理三类，并具体分析了这三类内容的研究取向。虽然相关研究发展迅速，但著者通过一系列调查发掘了现有研究存在的缺失。譬如缺乏对我国国家图书馆的业务管理机制和对外国国家图书馆的组织结构与业务流程的研究，还缺乏对国内外业务管理机制比较的深入研究[2]32。

1.3 总结机制现存问题

国家图书馆在漫长的演进历程中，已建立起一套相对成熟的业务管理机制。但随着信息网络的高速发展，现行机制和运行模式仍存在改进的空间。周和平先生曾提出国家图书馆管理机制有思想观念封闭、重“藏”轻“用”、体制僵化、经费紧缺等主要问题[4]。随后他又指出国家图书馆改革过程的诸多问题，主要包括“思想认识陈旧阻碍改革进程”“传统的业务管理不适应网络时代的发展”以及“干部队伍与发展不相适应”[4]。国家图书馆仍需继续深化改革，促使管理水平提升到新高度。赵博士根据多年的实践工作经验，并结合馆员访谈和现场考察剖释我国国家图书馆在组织建制、职能优化和流程设计3个层面存在的主要问题，并阐明各科组希望达成的目标。在组织建制层面，列举外文采编部、典藏阅览部、参考咨询部科技咨询组、立法决策服务部以及立法决策服务部综合服务组的建制重组与更名问题。在职能优化层面，更多关注文献典藏的难以处理和使用、数字资源的重复建设以及古籍善本和缩微资源的利用改进等主要矛盾。在流程设计层面，存在个别部门的流程再造、信息沟通和业务提升问题。同时还需解决中文采编部、典藏阅览部、古籍馆善本组以及社会教育部等部门的沟通与效率问题，尽快实现“一站式”服务。

2 比较中西异同，探寻机制优劣

2.1 考察制度环境

由于每个国家所拥有的历史、国情存在差异，导致各国国家图书馆所处的制度环境也不尽相同。图书馆业务管理的制度环境对图书馆的各项活动起着约束和保障作用，直接影响图书馆业务管理机制的运行效率。赵著力求简洁清晰地展示研究内容，收集了100多年以来与中国国家图书馆业务管理相关的政策文件，提炼了文件的主旨与核心内容整理于图表之中。通过梳理制度改革历程，概括出新中国制度环境有4个特点。第一，政策范围超出国家图书馆的组织体系；第二，制度影响超出国家图书馆的结构与职能框架；第三，制度环境的构成影响提升至国家战略的层面；第四，制度的强制力和专属性有待提升[2]41。值得一提的是，2018年《中华人民共和国公共图书馆法》在国内图书馆学人的殷切期盼下颁布。作为我国首部图书馆法，它明确了国家图书馆的性质、功能与作用，为国家图书馆的业务活动提供了制度规范。针对外国主要国家图书馆业务管理的制度环境研究，作者考察了十余个国外主要国家的相关法令、法规。通过对比分析，得出各国的制度环境均以法律文件作为主要的行动规范与行为纲领。这些国家图书馆的制度环境具有适合本国国情的突出特点，主要包括“有代表性的法律保障体系”“丰富细致的法律文本内容”“超出国界的制度建设范围”“相互配套的法律与规章”等[2]45-55。新中国的法律制度和体系与其他国家有许多相似之处，却也因具备中国法制自身的特色而区别于其他国家。通过中外对比，赵著总结出国内外在制度体系结构方面的相似之处，以及在政治体制、法制建设力度、法律效率级别、法律制定理念等方面存在的差异。

2.2 立足职能定位

国家图书馆规定自身具有如下职能：国内外图书文献收藏和保护的职责、提供文献信息和参考咨询服务、开展图书馆学理论与图书馆事业发展研究、履行有关文化交流等职能[3]。其职能的高效履行对完善业务管理机制至关重要，有助于推进建设文化强国和提升公民文化素养。赵著梳理了从夏朝至新中国成立的历朝历代国家藏书机构的职官、贮藏处所和主要职能，详细分析了其职能演进的具体过程。受历史发展需求、国家政治局势、职官机构建制、组织内部管理的影响，我国国家图书馆体现了文献贮藏的齐备性、服务对象的高端性、机构建制的总揽性以及文化传承的主流性等职能特征[2]69-74。同时，赵博士还整理了国外有代表性的国家图书馆的具体职能。不仅分析了这些图书馆的核心职能，还比较了各国在构建文化信息中心、开展对外交流合作、从事学术与政策研究以及生产文化产品4个方面的特色职能[2]85-88。通过对比研究，得出中国国家图书馆在国家总书库与书目中心等核心职能上具有统一性，在政策参考与文化教育领域则具有多样化的特色职能。同时，外国的职能定位有诸多值得我们学习与借鉴的地方。譬如英国国家图书馆在构建世界知识体系上具有前瞻性的眼光和战略定位，美国国会图书馆则参与知识产权的管理以保障馆藏建设，而南非国家图书馆和英国国家图书馆采取了各种措施来促进公众信息素养的提升。

2.3 剖析组织结构

图书馆组织结构的建制对协调馆内各部门工作人员的工作与职能起着至关重要的作用，合理的组织结构能保证整个图书馆的业务流程平稳运行。随着新技术的涌现，图书馆为扩展自身职能而不断地进行机构重组。赵博士根据大量史实理顺了国家图书馆组织结构的演进历程，并调研掌握了组织结构发展的现状。他考察了中国国家图书馆业务管理部门、科组的基本情况，通过揭示部门和科组的设置依据、上下游科组的设置情况以及人员的数量，展示了国家图书馆业务机构的全貌。综上研究，该书归纳了我国国家图书馆机构设置变动的特点包括“业务机构数量由少到多”“业务分工由粗放到精细”“技术部门的比重不断加大”“职能划分的标准不断调整”“机构名称既与时俱进又保留传统特色”“愈加重视学术研究”以及“日益凸显行业引领作用”[2]107。针对外国国家图书馆的组织结构，赵博士着重分析了英国国家图书馆、韩国国会图书馆、美国国会图书馆与日本国立国会图书馆的组织结构设置模式。剖析了业务管理的体系构成，总结出国外组织结构具有“多样化的建制依据”“‘大部制’的建制理念”“复杂的组织结构”“拓展的机构设置”以及“非正式的组织建制”等特点[2]130-132。此外，在附录中列举了阿根廷、澳大利亚、德国、韩国、美国、日本、新加坡、印度、英国、中国的国家图书馆组织结构图，直观地展示了世界主要国家图书馆的部门组成。围绕建制历程的相似程度、组织机构的健全程度、机构重组的频繁程度以及非专业因素的干预程度4个方面进行了中外的对比分析，从而思考完善我国业务管理机制组织结构的具体方法。

2.4 描述运作模式

国家图书馆的运作模式包含开展业务管理活动的组织机构与机构之间的业务流程等内容，它的成长完备可为国家图书馆的有序运行提供保障。赵博士分析了我国国家图书馆的职能分配、机构设置以及业务流程与决策模式，进而成功揭示了我国国家图书馆业务运作与机构设置的特征。同时基于多种角度剖析了机构设置的依据，划分了业务流程、文献语种、文献载体、服务对象的科组比例。通过完整的对比，归纳出业务管理活动具有4个主要特点。第一，文献管理对象以纸质图书为主；第二，采编工作在业务流程中的比例最大；第三，个体读者是服务重点；第四，业务范围兼顾馆内外[2]158。然而，国外国家图书馆的主要模式是决策、执行、监督三者“分权”运作。尽管它们具有馆长领导的、由各级业务部门组成的层级式组织结构，但仍以管理决策控制权和管理执行权相分离的运作模式为主[2]163。为使研究更加深入，赵著围绕馆长任命、机构设置、人员配备等角度阐释国外管理执行模式的特点，并以美国的检察长模式、印度的监察员模式以及日本委员会模式为代表剖析了国外的管理监督模式。我国在流程设计、指导思想、运作理念、管理模式以及战略路径上与国外有着诸多不同，其中最为突出的就是外国分权治理的制度设计与我国相对集中的管理模式之间的差异[2]178-186。

3 遵循发展理念，促进机制革新

3.1 完善保障机制

图书馆机制是指图书馆内部各构成要素之间相互联系、相互制约、相互作用的运行方式及其功能协调[5]。其中保障机制的建设是图书馆事业稳定和谐发展的重要基础，而法制保障机制的效用更是重中之重。赵著主要从薄弱的法制保障视角，剖探现有法律、法规、政策等对完善图书馆管理机制的促进作用。构建一个科学、规范的国家图书馆保障机制，是提高该馆业务水平和服务质量、保证各项职能有效履行的根本前提。然而目前我国缺少专门的“国家图书馆法”，且在现有的规程、条例中也没有明确国家图书馆机构设置、运行模式等组织建设与业务管理活动的相关内容。赵博士察觉了我国在图书馆法制保障方面尚显缺失，便针对这一问题提出了四项改进建议[2]188-189。第一，要争取增加《中华人民共和国公共图书馆法》中有关国家图书馆的相关内容。第二，要将《国家图书馆法》《出版物呈缴法》的制定早日提上议事日程，并且保障包括网络出版物在内的各类型文献信息的全面入藏。第三，完善诸如《国家图书馆章程》《国家图书馆组织规程》《国家图书馆工作流程》《国家图书馆人事制度》等相关法律配套的规章制度。第四，促进国际交流与合作，共建国家图书馆法律保障体系。通过以上举措实现依法治馆，进而优化国家图书馆的业务管理保障机制。

3.2 激活动力机制

我国国家图书馆的事业规模、服务质量和管理水平在不断完善的过程中已经取得了突出进展，在国内公共图书馆领域处于领先地位。图书馆的动力培育主要在于增强图书馆凝聚力，使图书馆成员的行动目标与图书馆整体的运行目标达到较大程度的一致，并使图书馆为其成员开辟获得自身利益满足的可能性[6]。为彰显国家图书馆更大的社会价值，需完善其动力机制以激活组织内部的活力。赵博士思考了优化和创新机构职能的路径，从六大视角探讨了完善动力机制的举措[2]189-203。首先，考虑到现行图书馆建制在某些领域过于集中，因此应形成一个面向社会需求的新型服务体系，进行职能剥离、“中心重构”的国家图书馆改制。其次，深化在用户层面、资源层面、技术层面以及服务层面的知识信息服务，从而实现提升公众信息素养、促进资源整合的目标。同时，为优化公共文化服务体系，国家图书馆还应优化合作竞争机制，实现与其他机构的联盟。另外，国家图书馆作为国家重要的文化设施，应突出它在推动公共政策发展、建设国家重点工程、研制行业标准规范、协调行业合作以及探讨前沿技术和理论等方面的引领示范作用。在版权保护领域，要承担好版权审核、登记等管理职责，以促进知识的合法存储、传播与利用。最后，要牵头联合区域内的国家级图书馆成立区域文化联合体，设立国家图书馆海外中心并拓展国际交流平台，以加强对外文化的交流。通过这一系列措施激活国家图书馆的动力机制，使国家图书馆的业务管理活动能够更有活力地开展。

3.3 维护运行机制

图书馆管理的内涵、目标和方法随着社会环境的改变而发生深刻的变化，建立一套符合发展需要的运行机制能够为国家图书馆的变革提供不竭动力。赵博士根据实践情况，提议我国国家图书馆应保证管理控制和自我组织之间的适度平衡，以及在横向的机构数量与纵向的管理层级上的绩效平衡[2]199。在参考了国外先进经验的条件下，围绕管理决策、组织结构、管理行为、管理模式、管理驱动以及管理体系提出了改进建议[2]199-203。在管理决策方面，建议推行理事会制度，建立健全年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度以及审计制度，并发挥行业协会对提升国家图书馆法人治理水平的重要作用。在组织结构方面，赵博士认为分工细化、完善细节比调整机构更加重要，因此要保持组织结构的稳定性。在管理行为方面，该书提倡避免非专业因素干扰图书馆管理，而是应通过引入第三方评估机构、加大业务外包的力度、加强中外交流来提高管理行为的专业性。在管理模式方面，倡导国家图书馆的业务管理要突破固有管理模式的束缚，使组织模式由垂直转向扁平；同时要兼容多种运作方式、采用不同的管理模式，还要重视临时项目组的建设。在管理驱动方面，既要重视社会职能对业务管理的驱动作用，还要关注馆内的业务管理驱动力量。在管理体系方面，要注重组织建制中战略规划与实施的管理机构，在战略规划下系统地开展业务活动。

4 运用科学方法，揭示机制内容

4.1 采取文献研究法

美国资源委员会曾提出：科学研究的工作是科学研究中的探索和应用，包括对已产生的知识的整理、统计、图表及其数据的搜索、编辑和分析研究工作[7]。文献研究法是指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对事实科学认识的方法[8]。赵著从浩如烟海的文献资料中，检索、搜集、鉴别、整理、分析出适合选题的研究内容。运用文献研究法，能够获得新论据，找到新视角、发现新问题、提出新观点、形成新认识。著者阅读了丰富的文献资料，研究范围包揽古今、贯穿中西，涵盖从古籍《册府元龟》到现代众多学者对中外国家图书馆管理机制的比较研究成果。所引文献著录规范，在每页脚注和书后尾注中都标明了参考文献来源。通过分析主要著作、关键论文等文献内容，梳理了国内外国家图书馆研究的历史和现状。从而综合整理出各国机制的优点与局限，帮助我们充分了解国家图书馆业务管理机制的全貌。

4.2 使用比较分析法

比较研究方法是对相同事物的不同方面或同一性质事物的不同种类，通过比较而找出它们的共同点或差异点，去深入认识事物本质的一种方法，这种研究方法是观察分析、整理等活动交织在一起的智力劳动[9]。赵著的研究重点在于厘清国内外国家图书馆的业务管理活动，基于中外对比辨识现行机制存在的差异与规律。遵循描述、解释、并列、比较的步骤，将一些有代表性的国家图书馆之馆藏规模、经济发展程度、地域均衡、官方语言等内容作为选取对象的主要标准，并侧重研究对我国影响较大的苏联和欧美国家。国家图书馆业务体系庞大，机构设置繁多。为方便读者对照，赵博士将各国国家图书馆的政策文件、职能分配、工作职责、决策机构等基本信息归纳梳理列于表中。该书还对我国国家图书馆的职能分配与设置依据展开了深入的统计，利用SPSS等软件分析绘制了56幅饼形图，使不同职能之间分配异同的对比清晰直观。通过中外比较，该书发现了国内外国家图书馆在建设历程上存在诸多相似之处，但发达国家仍有许多领先于我们发展中国家的先进建设方法。

4.3 运用调查研究法

赵博士在国家图书馆博士后工作站从事科研工作长达两年多，掌握了众多中国国家图书馆相关的一手资料。此外，他采取个别访谈、集体座谈、现场考察及电话回访等调查方式，调研了我国国家图书馆的13个业务部门和89个科组的相关工作内容。通过大量的收集整理工作，获取了业务部门、科组的职能分配、工作内容、业务流程、岗位设置及人员配给等基本情况。同时，著者与国外主要国家图书馆进行直接交流，获得了部分珍贵的原始资料。该书综合运用网络调研、现场调研的方法，准确把握国家图书馆业务管理机制的发展态势。运用案例调查法，将国内外国家图书馆的具体情形鲜活地展示给读者。由于历史发展环境不同，发达国家和发展中国家的社会经济条件也存在明显差别。发达国家的国家图书馆业务管理水平总体处于领先地位，其馆内业务机构的设置和流程的优化值得我们仔细推敲。

5 结语

中国国家图书馆充当国家总书库、国家书目中心、国家古籍保护中心以及国家典籍博物馆的身份，其建设水平在一定程度上反映了我国图书馆事业的整体发展状况。赵博士这部《国家图书馆业务管理机制研究》基于中外比较，并立足于本国国情，探讨如何优化国家图书馆业务管理机制。然而该著作尚有部分不足之处，譬如书中第65页引用的第五个参考文献题目应为《五千年国家藏书机构职能考》，而非《五千年国家藏书机构职能考察》；此外，针对国家图书馆保障机制的研究，赵著仅从法制保障角度论述，其他类似经费保障、评估保障、项目保障等机制并未提及；还存在一些重复表达之处，譬如58页与40页描述《中华人民共和国公共图书馆法》对国家图书馆领域的界定内容相近。但瑕不掩瑜，该书布局合理、观点中肯，仍是我们研究国家图书馆业务管理机制的重要参考资料。正如黄长著先生的评论，该书“体现了一个严肃学者的认真态度”[2]4，其科研作风值得我们认真研习。