“民事执行难”问题的成因及其破解之道

钟兴旺

（云南大学法学院，云南 昆明 650504）

“执行难”，指被执行人有财产可供执行，但被执行人规避执行、抗拒执行、拒不向法院报告财产，或者有关人员及部门干预、不配合法院执行以及法院内部消极执行、拖延执行等因素，导致案件不能执行到位的情况。随着社会市场经济的不断发展，民事执行案件数量整体上以每年30%的速度在增长。如何破解“执行难”这一司法实践中长期以来存在的难点问题，无论是司法界还是学术界，均对“执行难”从各个方面进行了不同角度的研究，提出了很多具有建设意义的对策。但从目前法院执行工作实际情况来看，困扰法院的“执行难”问题依然存在，尤其是给基层法院带来了很大的挑战和压力。解决“执行难”问题，我们要从司法实践出发，以执行过程中遇到的问题、难题作为出发点，分析研究阻碍执行的因素及原因，探讨切实可行的、能从根本上破解“执行难”的新举措。本文基于对昆明市两级法院“执行难”问题的调查研究，以实证研究的方法探讨“执行难”问题的破解之道。

一、“执行难”的表现及其成因分析

（一）“执行难”的表现

一方面，通过对近年来法院“执行难”典型案件的研究分析，笔者发现在民事执行过程中，执行人员面对的阻碍首先来自当事人。在司法实践中，存在很多申请执行人、被执行人都不配合法院执行工作的情况，还有被执行人家属阻挠、干扰执行的情况。在执行工作中，很多被执行人想方设法逃避执行，转移隐匿财产，阻挠执行人员的执行，增加了执行工作的难度和工作量。与此同时，一些申请执行人往往由于对执行程序、执行机制缺乏了解，一开始对法院执行工作抱有很大的期望，当执行出现困难时，就对法院执行工作产生怀疑，认为是法院不作为、包庇被执行人，于是就到法院闹事、到相关部门上访，由此给法院执行工作带来了很大的压力。

另一方面，法院外的其他部门对于执行工作的不予配合，也是“执行难”的一个重要表现。执行工作中，常常会出现银行机构、房管部门、工商部门、土地管理部门等不积极主动配合法院执行工作的情况，甚至出现对法院的执行工作进行阻挠，禁止执行人员入内，对执行人员不予理睬等行为。这些都给执行工作增加了难度，使得执行工作的开展难以顺畅，也导致执行工作效率低下，增加了执行人员的工作负担。

（二）“执行难”的成因分析

1.司法权威缺失，执行法律法规不健全

受多种因素的影响，我国目前的司法权威存在一定程度缺失。执行工作中，很多被执行人漠视司法权威，对于生效的法律裁判文书不以为然，在执行过程中故意转移、隐匿财产，拒不履行裁判文书规定的义务，阻挠法院执行工作，甚至暴力“抗法”，对执行人员进行人身攻击。此外，我国当前的执行立法和执行技术落后于执行工作实际。目前，关于执行的相关法律规定主要散见于《民事诉讼法》及其司法解释中，但随着社会的发展，执行工作面临更加复杂、具体的问题，因此没有一部专门的民事执行法律是不可行的。

2.执行机制不完善

由于社会依法治理格局尚未形成，综合治理机制不够完善，导致具有执行协助义务的相关单位、部门在执行过程中未能积极主动履行协助义务，提供相关人力物力支持，这是导致执行不顺畅的一个重要原因。具体表现为：工商行政管理部门在公司注册登记管理工作中，未充分进行相关信息的审查，未做好注册、注销相关登记义务，导致被执行人的相关登记信息难以查找或者信息存在不真实、缺失的情况；税务机关对于公司的财务、税收监管不严，导致公司资产、财务、账簿未依《公司法》进行报告、保存，有关公司结构、股东、资产等信息不明晰。另外，房产、土地等不动产信息还不能实现全国性、全面性的一次性网络查控；银行等金融机构不能实现全国性统一网络查、扣、划，导致有的可查，有的不可查；有的可控，有的不可控；有的可划，有的不可划。

3.社会诚信体系缺失

在社会诚信体系建设方面，我国社会主义市场经济诚信体系建设尚处于起步阶段，相关的失信惩戒机制还不够完善，社会上对于不诚信行为也还没有形成一种巨大的道德压力。很多被执行人对于自己的失信行为不够重视，对于法院的执行公告、传唤等不以为然，对裁判拒不执行，这就是所谓的“老赖”。“老赖”的出现使得法院在执行工作中哪怕是执行一个小额标的案件，都要花费很大的精力。有的“老赖”对于自己的“拒执”行为不以为耻、反以为荣，毫无诚信意识，当被法院采取司法拘留等强制措施后还觉得冤枉，而社会对于这种行为的容忍，助长了“拒执”行为，不利于社会诚信体系的建立。

二、昆明市两级法院为破解“执行难”进行的尝试

（一）呈贡区法院：加强执行一体化建设

1.网络查控：破解查人找物难

昆明市呈贡区法院为解决查人找物难的问题，成立了专门的指挥查控组，统一负责指挥中心及查控工作，充分运用好网络查控系统，完成收案、网络查控、送达等工作。同时，委托公证处办理传统查控。执行人员可以通过“总对总”查控系统对被执行人名下的银行存款、车辆等财产进行查询，对其财产采取冻结、划拨、扣押等措施，可将案款直接划拨至法院账户，极大地提高了执行工作效率。

2.黑名单：一处失信，处处受限

实行失信被执行人名单制度，可以对失信被执行人予以信用惩戒，促使被执行人积极履行裁判文书规定的义务，是破解“执行难”的一项重要举措。凡是被纳入失信被执行人名单中的“老赖”，不仅不能获得银行贷款、出境，就连购买机票和列车软卧票等都要受到限制。呈贡区法院通过分批不断曝光失信被执行人名单，深化失信被执行人联合惩戒机制，使得众多“老赖”迫于社会舆论压力和出行限制，主动到法院履行了其应尽的义务。

3.执行一体化管理

通过执行指挥平台，可以实现对全国法院执行案件的一体化、可视化管理，所有数据五分钟一更新，能有效落实各项规定和管理措施，从而形成全国执行“一盘棋”的良好格局。呈贡区法院为此专门开展了对执行指挥平台的操作节点培训，加大投入完善立案信息的录入工作，以数据促执行，严格控制各办案环节，及时反馈各种异常情况，实现执行过程全程可追踪。

（二）昆明中院：首创法院公证综合联动执行服务平台

2017年6月22日，昆明市中院与昆明市国信公证处共同合作建立了全国第一个法院公证综合联动执行服务平台。该平台由昆明国信公证处指派公证员、公证员助理和公证辅助人员共20名人员担任法院协助执行员，开展协助执行和解、协助执行送达、协助执行事务、协助执行查控和协助执行财产保全等领域的工作，为执行案件当事人提供多元的司法咨询服务。

在解决被执行人难找、财产难寻的问题上，借助综合联动服务平台的优势，昆明市中院通过与昆明国信公证处进行深度合作，逐步将各类信息数据汇总，拓展了涉案财产的查控范围，提升了执行工作效率，降低了执行成本，让被执行人的资产无处遁形。

（三）大力开展网络司法拍卖，解决执行“后顾之忧”

从2017年7月1日起，昆明市两级法院开始借助淘宝、京东等电商平台大力开展网络司法拍卖工作，为申请执行人带来最大化的权益保障，同时最大限度地保障被执行人的合法权益。通过网络司法拍卖，提升了涉案财物的处置、变现效率，为解决“执行难”问题提供了有力保障。

当前，昆明全市15家法院已全部实行网络司法拍卖，网拍覆盖率为100%，已经形成了“以网拍为常态，传统拍卖为例外”的拍卖工作机制。网络司法拍卖开展一年多来，报名参拍人数、围观人数、成交价、溢价率等方面的纪录不断刷新，拍品种类已涵盖了几乎所有的涉案资产。自2017年7月1日至2018年6月30日，全市15家法院网络拍卖量达4752次，成交量1561件，成交总金额20.9亿元，标的物成交率87.21%，溢价率为33.02%，远高于全省法院网拍溢价率平均水平，累计为当事人节约佣金9106万元。

三、各地法院破解“执行难”新举措的考察

（一）湖北安陆市法院：创新执行工作机制

1.整合执行指挥中心，实现执行工作标准化管理

湖北安陆市法院建立了“中心统筹、三个统一”的执行办案机制和执行管理机制，对案件管理中心、司法评估拍卖中心、指挥调度中心以及质效监管中心实行统一管理、统一监督、统一协调。实行执行指挥中心标准化监管，设立“查控组”“文书组”“案件复查组”，全流程集约操作，实现网络查控的标准化，10日内完成查控、录入工作；使用税务部门询价系统，引入社会化辅助评估机构，实现评估拍卖标准化，收案后最快1个月即可进入网拍；建立“一案一账户”，实现案款管理的标准化；执行团队外出办案轨迹实时定位、音画同步传输，实现执行视频记录标准化；制定多份执行指导意见和规定，实现质效监管的标准化。

2.创新办案机制和执行权运行模式

该院大力推行执行案件繁简分流机制，简易案件按标准流程快速办理，复杂案件则由执行法官牵头研究，强力推进；实行难案专办的“专业执行”，组建特别执行团队，在提高案件实际执行到位率和实际执结率的同时，有效地降低执行案件信访投诉率；制定《团队化执行模式工作流程细则》等规范性文件，根据不同执行案件的类型，梳理执行操作要点，推进建立标准化执行流程和专业化操作规程。同时，着力培养执行办案能手，以专业能力的提升推动执行质效提高。

3.创新执行联动运行机制，整合资源破解“执行难”

湖北安陆市法院与政法机关实行无缝对接，与安陆市公安局联合下发了《关于共享应用被执行人数据信息的实施意见》，25名被执行人被公安机关“临控”；定期召开“三长”联席会议，协调统一“拒执”案件的证据认定；与市不动产登记中心建成财产查控专线专网，查询的结果可当即反馈；推动执行数据与综合治理数据共享和在线传递，实现了对被执行人身份、户籍、住址、亲属、财产、对应村级网格员等信息的精准查询；与市税务局建立了网拍询价机制，有效化解了房产评估周期长、小产权房难以进入评估程序的短板；与保险公司在执行悬赏保险、执行救助保险、司法拍卖担保保险、保全保险等方面建立战略合作，建立了“保险+救助”新机制。

（二）宁夏泾源县法院：创新失信曝光办法

1.精准施策，针对特殊“对象”采取特殊办法

某李姓失信被执行人，年龄较大，平时几乎不使用智能手机，泾源法院遂采取到其所在村庄张贴失信公告方式将其曝光，在小范围内对其形成舆论压力，取得了良好效果。某刘姓失信被执行人，长期无具体下落，泾源法院运用“快手”短视频平台对其进行曝光，后其主动到法院希望能达成执行和解。

2.定向曝光、分批分类发布，失信惩戒更精准

泾源法院摒弃以往将大批失信被执行人信息一批制作、统一发布的“大水漫灌”式曝光，转而选择按被执行人所在社区、乡镇分批，按涉及案件类型分类的“精准滴灌”曝光方式，失信惩戒效果得到极大提升。

3.紧跟潮流，运用群众喜闻乐见的方式曝光

泾源县法院入驻“快手”短视频平台，制作发布视频曝光失信被执行人，多次曝光但未见效果的部分失信被执行人被“快手”曝光后，已有2名前来协商履行事宜，短视频平台的本地推送和精准推送显著地提高了曝光的精准度和知晓度。

四、破解“执行难”问题的广泛适用性对策

（一）积极探索执行工作机制改革和创新

1.完善执行转破产程序

一方面，破产程序作为执行程序的补充，可以在一定程度上有效解决“执行难”的困境。但是在司法实践中，由于破产程序采取的是平等主义的分配模式，使得大多数申请执行人不愿意选择破产程序。另一方面，由于破产程序时间较长，导致很多执行转破产程序的案件大量堆压，形成了积案。2015年，新《民事诉讼法司法解释》颁布，其中第 513、514、515、516 条对于执行转破产程序作了较为详细的规定，建立了“执”转“破”衔接机制，利用好这一机制，可以更好地解决“执行难”问题。通过完善破产审理相关法律配套制度，完善执行转破产程序，将执行案件中符合破产程序的公司企业纳入到破产程序当中，可以有效地发挥破产程序清理积案的作用，帮助其更好地完成执行工作。

2.分段集约执行

“分段集约执行”由北京市第二中级法院首创，在执行实践中取得了很好的社会效果，因而受到广泛关注。所谓“分段集约执行”，就是将执行工作划分为不同的阶段，包括执行启动、法律文书制作、执行财产查找、执行财产查封、执行财产变现、执行结案等多个阶段，通过多个执行人员的协调配合进行“流水线”式的作业。分段集约执行改变了以往由一个执行法官包办整个执行案件的弊端，通过各司其职、密切配合的方式，提高了执行工作效率，也有利于形成相互监督，避免权力过于集中。

3.提升执行威慑机制

提升执行威慑机制，首先要充分适用《民事诉讼法》关于抗拒执行的相关处罚规定，加大对抗拒执行行为的罚款力度，提高抗拒执行的经济成本，对于情节较为严重的，可以采取司法拘留等强制手段。对于具有协助执行义务而不履行的案外人，也要加大惩戒力度。其次，对于抗拒执行，情节严重、影响恶劣的被执行人和其他案外人，符合《刑法》第313条关于“拒不执行法院判决、裁定罪”规定情形的，要依法追究刑事责任。加强执行威慑机制建设，有助于提升司法权威，使被执行人不敢“拒执”，有利于执行工作的顺利开展。

（二）加强立案、审判、执行之间的内部协调

1.立案阶段

立案阶段，提前做好诉前财产保全工作，可以有效地降低执行阶段被执行人转移财产的风险。对于执行案件，立案时实行繁简分流的做法，可以提高执行工作效率。立案时要核实被执行人的身份信息、住址以及公司登记信息等并记录在案，这样可以方便日后执行时查人找物。另外，无论是在审判立案还是执行立案环节，都应该对申请人进行风险告知，使申请人了解执行程序、执行风险。

2.审判阶段

审判阶段，能通过调解结案的就尽量调解，能当庭给付的就尽量当庭给付，不能当庭给付的应该约定好履行期限。此外，裁判文书的制作也很重要，裁判文书应该增强说理，使当事人能看懂裁判的理由，避免因当事人不理解裁判文书而拒绝执行，给执行工作造成阻碍。

3.执行阶段

执行要严格根据裁判文书写明的权利内容进行执行，对于已经受理的执行案件，如果发现判决事项表述不清晰的，执行人员应该组织双方当事人进行确认，如果双方不能确认的，要由做出裁决的部门就裁决内容、如何执行等事项做出确认。如果双方当事人不能确认且审判部门也无法做出确认的，应当驳回执行申请，让当事人通过审判监督程序进行解决，而不能想当然地执行，作出与法院裁决内容不一致的执行行为。

（三）加强外部联动机制建设

1.加强与行政管理部门的联动

各级法院要根据自身情况，因地制宜探索与当地行政管理部门在执行工作方面的联动，形成符合自身实际情况的长久的执行联动机制。除了相关行政管理部门，银行等金融机构也是法院执行工作应该加强联动的一方，在执行过程中，法院要寻求这类金融机构的协助。

2.加强与村委会社区等基层组织的联动

基层组织作为一种离人民群众最近的组织，与人民群众的联系最为密切，对人民群众的影响也最为广泛。法院应当加强与基层组织的联动，在基层组织的配合下，在失信被执行人的住址、经常居住地、主要活动地等地对失信被执行人进行公示公告，以此对被执行人形成一种社会舆论压力，迫使其主动履行相关义务。还可以使人民群众了解被执行人的相关信息，方便举报被执行人的行踪、财产等线索，为执行工作提供支持。

（四）加强社会诚信体系建设

1.建立健全社会征信体系

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。”完善征信指标、健全社会征信体系是我国当前社会信用体系建设的重要任务。从司法实践来看，当前的社会征信机制存在不完善的地方，有些事项未能纳入到征信体系范围内，在今后的工作中应当进行完善，应该健全涵盖社会主体交易信息、出资置产、缴费纳税、消费等方面的征信信息。

2.完善信用信息共享机制，解决查人找物难的难题

应该进一步建立健全社会信用评级制度和征信报告制度，规范信用信息的披露和使用，拓宽信用信息的来源渠道，扩展信用信息的传播范围，使信用信息更加透明化、可视化，以此帮助市场主体更好地规避风险，做好风险防备。同时，还应当强化基础建设，建立统一的信息采集标准和管理标准，实现行业信息、地方信息的互联互通，消除“信息孤岛”，完善信用信息共享机制。除了涉及个人隐私、国家秘密、商业秘密等信息之外，应当逐步实现信用信息的透明可查，这样才能使失信行为无所遁形。

五、结语

作为一个长期存在于司法实践中的“老大难”问题，破解“执行难”不是一朝一夕能完成的，也不是单靠法院的努力就能实现的。这是一个长期性、艰巨复杂的系统工程，需要各方的合力协助，需要全社会的共同努力。随着社会的发展，可能还会面临新的情况、新的挑战。为破解“执行难”，最高人民法院发布了《关于落实“用两到三年时间基本解决”执行难“问题”的工作纲要》，在宏观上对破解“执行难”问题作出了顶层设计，提出了基本思路、基本工作方法、基本原则等，也对各级法院的执行工作提出了任务与要求，明确了时间和路线。这就要求各级人民法院要增强责任意识，形成紧迫感，明确具体的工作目标和任务，集中人力物力，根据自身具体实际情况积极探索，发挥创新精神，提高主观能动，切实完成执行工作指标与任务。与此同时，各级党委、政府以及相关部门要积极主动提供人力物力支持，认真履行执行协助义务，为执行畅通提供良好的环境与条件。从根本上破解“执行难”问题，虽然任重道远，但是我们要相信，只要通过不断完善执行相关法律法规体系建设，改进执行工作机制、工作方法，加强执行队伍职业能力建设，积极探索执行工作新举措、新常态，一定能更快、更好地实现破解“执行难”的宏伟目标。