关于完善矿业权出让收益制度的政策建议

李 刚,李 勇

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

矿业权出让收益是矿产资源权益金制度的重要组成部分，是维护矿产资源国家所有者权益，促进矿产资源保护与合理利用的重要保障。自2017年财政部、原国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号)以来，各地相继出台了具体实施办法，对于维护国家矿产资源权益，完善矿产资源税费制度，推进矿业权竞争性出让，营造公平竞争的市场环境起到了积极作用，但客观上也存在一些问题和矛盾。例如，矿业权出让收益征收管理相关规定不够细化、理解上存在争议[1-2]，基准价制定过程中存在不平衡、不充分、不统一等问题[3]，征收范围扩大导致一部分企业面临巨大资金压力[4]，评价指标体系有待建立和完善[5]。为深入推进和落实矿产资源权益金制度改革的精神和要求，有必要对相关问题进行深入总结和分析。

1 改革进展和成效

1.1 改革进展

制定征收管理办法。为贯彻落实《生态文明体制改革总体方案》，更好地发挥矿产资源税费制度对维护国家权益、调节资源收益、筹集财政收入的重要作用，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，财政部、原国土资源部研究制定了《矿产资源权益金制度改革方案》，并于2016年12月30日经中央全面深化改革领导小组第31次会议审议通过。2017年4月，国务院出台了《矿产资源权益金制度改革方案》(国发〔2017〕29号，以下简称“《改革方案》”)。按照改革方案确定的制度框架，2017年6月，财政部、原国土资源部联合印发了《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》(财综〔2017〕35号，以下简称“《暂行办法》”)，明确了已出让矿业权的新旧制度衔接办法，制定了出让新设矿业权的《暂行办法》，确保了改革平稳过渡和顺利推进。

加强地方配套制度建设。《暂行办法》出台后，为规范、完善矿业权出让收益征收管理工作，陕西、山西、内蒙古、江西、福建、江西、四川等省(区)根据地方实际情况制定了具体实施办法。同时，按照《暂行办法》要求，自2017年下半年以来，各地陆续组织开展了本地区矿业权出让收益市场基准价、基准率的研究和制定工作。截至2018年10月底，天津、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、浙江、江西、河南、湖北、广西、海南、重庆、云南、甘肃、青海等省(区、市)相继发布了本地区矿业权市场基准价，湖南、辽宁、新疆、河北等省(区)已发布了市场基准价征求意见稿。

1.2 主要成效

1) 完善矿产资源有偿使用内涵，全面维护国家所有者权益。将矿业权价款调整为矿业权出让收益后，其经济内涵既包括原有矿业权价款的投资收益，也包括原有矿产资源补偿费的矿产资源所有者权益，这有助于解决矿业权价款在地方征收实践中出现的征收对象“异化”“扩大化”，入库和分成不统一等问题，规范各地征收管理工作，全面维护国家矿产资源所有者权益。

2) 实行探矿权出让收益分期、分阶段缴纳，取消资金占用费，规范滞纳金，降低企业负担和投资风险。探矿权出让收益实行分阶段、分期缴纳，缓解了探矿权人资金压力。探矿权未转为采矿权的，不再缴纳剩余探矿权出让收益，降低了探矿权人勘查投资风险。同时，取消资金占用费、规定矿业权出让收益滞纳金不超过本金，降低了企业负担。

3) 制定矿业权市场基准价制度，防止国有资产流失。矿业权市场基准价制度的建立，有助于规范矿业权出让行为，推动政府信息公开，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；指导、规范矿业权评估机构，保证市场公平、公正，防止国有资源资产流失；发挥政府调控作用，促进矿业权市场稳定发展，推动资源保护与合理利用。

2 面临的突出矛盾和主要问题

2.1 对于矿业权出让收益和资源税，企业认为两者税费重叠、功能交叉

根据《改革方案》《暂行办法》，矿业权出让收益体现国家所有者权益。同时，在全面推进资源税改革过程中，资源税税率按照改革前后税费平移原则已统筹考虑矿产资源补偿费征收金额，因此，部分企业认为，矿业权出让收益和资源税在一定程度上存在税费重叠、功能交叉的问题。

2.2 对于以往企业自行出资探明矿产地等情形，企业要求暂停征收矿业权出让收益

实施矿产资源权益金制度改革前，对于申请在先取得空白地探矿权后企业自行出资探明的矿产地无需缴纳探矿权价款、采矿权价款。改革后，《暂行办法》明确对未完成有偿处置的矿业权征收矿业权出让收益。对此，部分企业认为，这违反“法不溯及既往”的法律和行政原则，增加企业负担。同时，以申请在先方式取得探矿权后转为采矿权的，根据以往相关政策和司法实践，根本不属于有偿处置的范围，相关提法存在争议。因此，建议对2017年7月1日之前企业自行出资探明矿产地暂停征收矿业权出让收益。

2.3 对未有偿处置的矿业权，国家投资权益的处置有待明确

“对于无偿占有属于囯家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权，应缴纳价款但尚未缴纳的”，《暂行办法》规定，“按协议出让方式征收矿业权出让收益”。部分地方管理部门认为，将矿业权价款调整为矿业权出让收益后，涉及矿业权价款的相关法律法规并未同时废止或暂停执行。考虑到矿业权出让收益体现国家矿产资源所有者权益，然而，对于国家出资探明矿产地的投资收益如何处置，究竟是在矿业权出让收益中统筹考虑，还是按原有矿业权价款相关规定执行，《暂行办法》未作明确规定。

2.4 对探矿权新增储量和变更矿种，矿产资源所有者权益体现不充分

《改革方案》《暂行办法》都明确规定，“探矿权转为采矿权的，不再另行缴纳采矿权出让收益”。对于“探矿权增列矿种，增列的部分比照协议出让方式，在采矿权阶段征收采矿权出让收益”，但对探矿权新增储量、变更矿种等情形未作具体规定。因此，部分地方管理部门、专家学者认为，该规定过分强调探矿权人的风险投资收益，而对国家投资权益和所有者权益保护不充分，导致国家权益和矿业权人权益不平衡，建议补充明确对探矿权新增储量、变更矿种等情形征收探矿权出让收益。

2.5 征收方式选择不平衡，基准率的规定过于笼统

对于《暂行办法》提出的矿业权出让收益金额和矿业权出让收益率两种征收形式，在地方探索过程中出现了不平衡。一方面，考虑到收益金额形式财政贡献高、征收经验丰富等，有些地方从征收成本、征收效率、财政贡献等考虑，在实践中优先采用收益金额的形式征收。另一方面，部分地方管理部门反映，《暂行办法》对出让收益金额的征收管理规定比较具体，而对于收益率的规定过于原则、笼统，操作性不强。同时，采用矿业权出让收益率的形式容易造成矿业权人非理性竞争，形成市场泡沫，影响矿业权市场配置效率和行业健康发展。

2.6 矿业权市场基准价研究处于探索阶段，各地做法不一

与土地基准地价相比，矿业权市场基准价尚处于起步探索阶段，客观上存在对矿业权价款基准价、矿业权出让收益市场基准价、矿业权出让收益评估价等关系认识不准确，对矿业权取得方式、企业风险勘查投资等情形考虑不充分，对矿业权市场基准价的类别划分、定义内涵、计征对象等不统一，核定标准差异较大，参数选取科学性有待加强等问题。例如，对于计征对象，从已出台地区来看差异较大，其中河南为可采储量，云南为(333)类及以上类别的资源储量且对资源量不考虑可信度系数，青海为(334)？类以上的全部资源储量且对资源量不考虑可信度系数，甘肃为(334)？类以上的全部资源储量但对资源量按可信度系数给予调整。

2.7 资金使用方向规定较为笼统，地区保障程度不平衡

将矿业权出让收益纳入一般预算后，打破了以往“自收自支”“专款专用”“不得平衡财政预算”“年度结转留用”的专项收支格局，项目支出和工作经费支出要求更加严格规范；提高了财政资金的使用效率，体现了矿产资源全民所有的基本原则。然而，对于财政收入较为紧张的省份，可能将面临在财政收入严重不足的局面下，地区保障程度不足，影响基础性地质调查、矿山地质环境恢复治理等工作的持续性和稳定性，不利于发挥财政对生态文明建设的支持和促进作用。

3 对策与建议

3.1 加快修订法律法规，大力推进法治建设

党的十八大以来，我国法治建设站在了新的历史起点上、进入了新的发展阶段。十九大报告更是将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一。现阶段，全面落实税收法定原则已成为现代财政体制改革的重要内容，非税收入的立法进程也在加快推进。考虑到矿业权出让收益改革过程，部分矿业权仍需执行涉及矿业权价款的相关法律法规，因此不宜简单将其废止或暂停执行。鉴于《矿产资源法》的修改需要一个循序渐进的过程，短时间内难以完成。为深入推进依法行政、加快建设法治政府，建议先行按照《改革方案》《暂行办法》等要求，尽快修改《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》等中涉及“探矿权采矿权价款”“探矿权采矿权使用费”的相关条款，发挥法治规范和保障改革的作用。

3.2 矿业权出让收益和资源税的性质和功能有所差异

一是从改革目标来看，根据《关于全面推进资源税改革的通知》(财税〔2016〕53号)，资源税改革的主要目标是“建立规范公平、调控合理、征管高效的资源税制度，有效发挥其组织收入、调控经济、促进资源节约集约利用和生态环境保护的作用”。按照《改革方案》，将矿产资源补偿费并入资源税，主要目标是改变税费重复、功能交叉状况，降低企业成本。因此，将资源税定义为“国家对矿产资源的财产权益”，有悖于改革初衷，也违背了税收的基本属性。二是从征收环节、计征方法等来看，矿业权出让收益主要在矿业权出让环节通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式确定，资源税在矿产资源开采环节按照销售收入的一定比例征收。因此，矿业权出让收益和资源税性质截然不同，征收环节、征收方法等有所差异。

3.3 处理好企业投资收益、国家投资收益和国家矿产资源所有者收益的关系

在矿业权出让收益确定过程中，应厘清企业投资收益、国家投资收益和国家矿产资源所有者收益的关系，区分国家出资探明的矿产地和企业自行出资探明矿产地的评估方法，既要保护矿业权人享有的投资收益，营造良好的营商环境，也要保障国家出资的投资权益，维护国家矿产资源所有者权益。因此，建议：一是对于国家出资探明矿产地，以及国家出资形成的新增资源储量、增列矿种、变更矿种等情形，应综合考虑国家地质勘查投资权益和矿产资源所有者权益后确定矿业权出让收益；二是对于非国家出资的探明矿产地，以及企业出资形成的新增资源储量、增列矿种、变更矿种等情形，按照“使用资源付费”的原则，应当征收矿业权出让收益，以维护矿产资源所有者权益，但应扣除企业的地质勘查投资和相应风险回报，同时，为解决矿业权价款在实践中出现的“异化”“扩大化”问题，对于企业自行出资探明矿产地征收的矿业权价款，应当在矿业权出让收益中予以抵扣。

3.4 坚持探矿权出让收益的所有者权益属性，鼓励探索多种收益实现形式

考虑探矿阶段风险性和资源储量不确定性，为全面维护国家矿产资源所有权益，支持地方从实际出发，根据经济发展、勘查风险、储量规模等，在保持税负总体稳定、兼顾政府收益和企业投资风险的前提下，探索“金”(出让收益金额)、“率”(出让收益率)、“金+率”(出让收益金额+出让收益率)等多种征收方式。从经济效率、征收成本、财政收入、财政风险等角度考虑，建议：一是对于勘查风险低、储量规模小、服务年限较短等情形的矿业权，可按出让金额形式确定矿业权出让收益；二是对于资源储量较大或矿山服务年限较长的采矿权，可按出让收益率形成确定矿业权出让收益；三是对于无查明资源量或具有一定查明资源量，但风险较高的探矿权，采用“出让环节竞争确定，探矿和采矿两阶段征收”的“金+率”模式，鼓励地方在协议出让过程中探索“高金+低率”(探矿阶段高金额起步，采矿阶段低收益率调节)、“低金+高率”(探矿阶段低金额起步，采矿阶段高收益率调节)等多种组合方式，在竞争出让过程中探索“限率竞金”(限定出让收益率，竞争出让收益金额)、“限金竞率”(限定出让收益金额，竞争出让收益率)、“先竞金后竞率”(先竞争出让收益金额，当达到设定的最高数额后，再竞争出让收益率)等多种方式。

3.5 研究起草核定指南，规范矿业权市场基准价制定

为系统规范矿业权市场基准价的核定方法、依据、程序，建议由国务院矿产资源主管部门在认真总结各地实践经验、广泛听取矿山企业意见建议的基础上，组织研究制定《矿业权市场基准价、基准率核定指南(试行)》，明确市场基准价、基准率的概念、类型划分、计征对象、计征单位、影响因素等，规范市场基准价核定方法、动态调整机制，制定共伴生矿、低品位矿等核定标准。同时，探索构建全国、省级、地(市)级三级矿业权市场基准价监测预警体系，研发全国矿业权市场基准价监测平台和信息服务系统，定期研究发布季度、年度监测报告，为矿产资源权益管理，以及管理部门参与宏观调控提供政策支撑。

3.6 进一步明确使用方向，提高使用效益

在处理好政府和市场、中央和地方、保护和发展等关系基础上，按照生态文明体制改革要求，进一步加强对遗留矿山的地质环境治理、自然保护区内矿业权退出的补偿、基础性地质调查、矿山生态保护修复、山水林田湖综合治理、矿业权管理和成本费用等资金支持。同时，地方可结合实际情况，合理利用社会资金，认真谋划、聚焦重点、形成合力，加强财政资金对重点领域的保障程度，提高财政资金使用效益。