关闭煤矿资源开发利用现状与政策研究

2019-01-20李柯岩

中国矿业 2019年1期

李柯岩

(中国煤炭地质总局勘查研究总院，北京 100039)

关闭煤矿是指因矿产资源枯竭、不符合安全开采条件以及其他政策原因而被关闭报废的矿井。随着我国长期对煤炭资源的开采，形成了数量众多的关闭煤矿。煤矿关闭后，仍赋存煤、煤层气(瓦斯)、矿井水、地热、地下空间以及土地等资源。随着人们对关闭煤矿剩余资源的重新认识，关闭煤矿剩余资源开发利用已成为国内外的关注焦点。我国关闭煤矿资源开发利用起步晚，基础研究薄弱，关闭煤矿资源开发利用的成功案例少，仍存在许多亟待完善和解决的技术性、政策性难题。我国应该出台与关闭煤矿资源开发利用相关的政策，引导、鼓励、扶持企业对关闭煤矿剩余资源进行开发利用。

1 关闭煤矿资源国内外开发利用现状

1.1 国外关闭煤矿资源开发利用现状

英国、德国、美国等西方发达国家非常重视关闭煤矿煤层气(瓦斯)开发利用，出台了一系列优惠政策，鼓励企业开展关闭煤矿煤层气(瓦斯)开发利用项目。

1954年，英国开始了关闭煤矿煤层气(瓦斯)开发利用研究，主要包括低浓度煤层气(瓦斯)利用、关闭矿井监测与管理、关闭矿井煤层气开发等3类技术。目前，英国关闭煤矿煤层气(瓦斯)开发利用技术处于世界领先地位。2015年，英国关闭了最后一座井工煤矿——凯灵利煤矿[1-2]。

从20世纪60年代开始，德国关闭了大量煤矿。2015年，德国仅剩余了3个井工煤矿，并在2018年之前全部关闭。2001年，德国将煤矿煤层气(瓦斯)纳入《可再生能源法》，制定了为期20年的固定退税率优惠政策；在此优惠政策的推动下，德国关闭煤矿的煤层气(瓦斯)开发利用得到快速发展[3]。2001年5月，德国鲁尔工业区进行了利用关闭煤矿煤层气煤层气(瓦斯)供暖发电工程建设，第一批建成了3座发电厂，每座电厂发电能力均为0.135万kW。2002年，德国格鲁班瓦斯公司建成了一座利用煤层气(瓦斯)发电的发电厂，发电能力达0.51万kW[4]。目前，德国拥有17个关闭煤矿煤层气(瓦斯)抽采利用项目，煤层气(瓦斯)发电装机容量185 MW，煤层气(瓦斯)年抽采量为2.5×108m3，抽采浓度为15%～70%，年发电量为10×108kW·h[1-2]。

美国是关闭煤矿煤层气(瓦斯)开发利用商业化最成功的国家，也是第一个将关闭煤矿煤层气(瓦斯)排放量计算在温室气体排放总量内的国家。2011年，美国共建设38个关闭煤矿煤层气(瓦斯)抽采利用项目，利用关闭煤矿煤层气(瓦斯)总量约为1.6亿m3，其中近60%的项目分布在伊利诺斯州含煤盆地之中[4]。

1.2 国内关闭煤矿资源开发利用现状

1985年，中国矿业大学开始在徐州、唐山、阜新、鹤壁、新密、重庆、华亭等地十多个关闭煤矿井中进行煤炭地下气化试验，煤炭地下气化试验进入快速发展阶段[5]。2005年，中国矿业大学针对西南地区煤炭特征——“高煤层气(瓦斯)、急倾斜、严重突出、薄煤层条件”，在重庆中梁山开展了残留煤地下气化工业性试验，项目稳定运行半年，气化煤炭总量近1万t，日产煤层气4万m3以上，所产煤层气主要作为民用燃气和锅炉燃气[6]。

目前，我国关闭煤矿资源开发利用主要方面有矿山公园、地下水库、地热、老采空区煤层气综合利用等。

截至2013年底，我国已建成开放或获批在建的国家矿山公园共有70多个，其中河北唐山开滦煤矿国家矿山公园、四川乐山嘉阳国家矿山公园、太原西山国家矿山公园、焦作缝山国家矿山公园等，是我国关闭煤矿在建设国家矿山公园方面的典型代表[7]。

神华集团采用“导储用”的方法，开辟了关闭煤矿山矿井水井下储存、利用的国内先河，创造了可观的经济、生态、环境效益。目前，神东矿区已利用关闭煤矿建成地下水库35座，储水总量约为3 100×104m3。如大柳塔煤矿建立分布式地下水库，水库面积约70.1×104m2、水库库容210×104m3、污水处理量350.4×104m3/a、清水供应量245.3×104m3/a，节省费用5 550万元/a[8-10]。山东省枣庄煤矿将关闭煤矿矿井水生化深度处理，达到生活“饮用水”标准，提供给矿区居民作为生活用水，该项目为全国关闭煤矿的水资源开发利用提供了示范作用[7]。

采用矿井回风、矿井水、地下水、土壤等多源热泵技术，可实现煤矿多源绿色开发利用，对于关闭煤矿开发利用该方向前景广阔。据调查，应用浅层地热能进行供暖和制冷的地源热泵项目在我国己经超过2 000个，建筑面积近8 000万m2[11-12]。

我国先后在晋城、淮南、铁法、阜新等矿区开展了老采空区煤层气地面抽采工作，取得了良好的效果，积累了丰富的关闭煤矿煤层气资源评价及勘探开发经验。例如山西晋城煤业集团已施工10口关闭煤矿地面抽采井，其中7口井成功产气，每口井平均产气量可达到2 000 m3/d，煤层气(瓦斯)浓度约90%[13]，初步显现了晋城矿区关闭煤矿煤层气(瓦斯)开发的潜力，对我国关闭煤矿煤层气(瓦斯)抽采利用具有重要的指导意义。

2 我国煤矿关闭政策概述

我国煤矿关闭的原因有资源枯竭、不符合安全生产要求、非法开采、经济效益差、开采技术落后、开采地质地理条件复杂等矿[7]。因此，我国先后出台一系列针对煤矿的关闭政策及法律法规。

2001年，国务院办公厅发布了《关于进一步做好关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产工作的通知》[14]。该通知中明确提出凡属“四个一律关闭”的小煤矿全部予以关闭。“四个一律关闭”的小煤矿是指国有煤矿矿办小井、国有煤矿矿区范围内的小煤矿、不具备基本安全生产条件的各类小煤矿、“四证”不全以及生产高灰高硫煤炭的小煤矿[14]。

2009年，国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展和改革委发布了《关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见》[15](以下简称《意见》)。《意见》指出已经向国家缴纳了采矿权价款的关闭煤矿，地方政府可从采矿权价款分成中安排资金用于支持解决该矿关闭后的遗留问题；各地要研究制定关闭煤矿有关经济政策和配套措施，确保社会稳定[15]。该政策体现出国家加大了对关闭煤矿的扶持力度。

2013年，国务院办公厅发布了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》[16](以下简称《意见》)。《意见》中明确提出，关闭9万t/a及以下、不具备安全生产条件、瓦斯突出等灾害严重、发生较大责任事故、超层越界拒不退回、资源枯竭的煤矿；加大政策支持力度，鼓励优势煤矿企业兼并重组小煤矿，修订煤炭产业政策，提高煤矿准入标准[16]。

2015年12月，中央经济工作会议提出，推动煤炭行业供应侧结构性改革的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五项重点任务[17]。

2016年2月，国务院发布了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出用3～5年的时间，再退出煤炭产能5亿t左右、减量重组5亿t左右的目标[18]。

《中国煤炭工业改革发展年度报告(2016年度)》指出，在国家政策指导下，2016年完成煤炭去产能2.5亿t，超额完成2016年目标。

综上所述，从“十五”开始出台了一系列有关煤矿关闭的政策。随着供应侧结构性改革的深入，关闭煤矿的数量会大幅增加。

3 我国煤矿关闭后存在的问题

我国关闭煤矿数量众多，关闭原因各不相同，因此关闭煤矿存在经济、社会、环境问题，如何处理好煤矿关闭后所带来的一系列问题，是我国当前关闭煤矿亟需解决的问题[19-22]。

3.1 资产处置不当，把关不严，政策落实不到位

关闭煤矿资产处置难度依然较大，多数关闭煤矿资产损失尚未得到妥善处置，关闭煤矿债务分割难、处置难的问题尚未得到解决。部分煤矿未按“六条标准”关闭到位，如煤矿主井、风井井筒、主井绞车未按要求拆除密闭，矿区无人管理，密闭的井筒被人为拆除打开，办公楼拆除不彻底、高压线未拆除。

3.2 关闭煤矿勘查开发资料现状不容乐观

每个煤矿的资料数量极大、来源分散、格式多样，由煤矿主体管理，资料管理存在管理粗放、政出多门、存放相对分散、共享程度低等诸多问题。现有煤矿的地质资料多为纸介质，资料的查询、利用困难，无法进行大数据分析。而煤矿关闭后，随着原煤矿管理主体的消失，大量关闭煤矿井面临着资料丢失囧境，这其中存在大量的资源浪费，给关闭煤矿剩余资源的再利用带来困难，所以有必要对关闭煤矿的资料进行统一管理，在有条件的情况下对其进行数字化，进行数据管理，有利支撑大数据分析，为国家相关部门制定有关政策提供数据支撑。

3.3 环境地质问题严重

20世纪由于我国煤矿粗放式开采，煤矿周边环境普遍较差，给周边的居民生活诸多不便，严重阻碍了城市发展。关闭煤矿产生的环境负效应主要表现在地质灾害、环境污染、生态破坏三个方面。

地质灾害：露天矿主要表现为边坡稳定性、排土场稳定性、采场水土流失等，井工煤矿则出现地表塌陷、开裂、变形等地质灾害。环境污染：煤矿开采易造成地下水串层污染，造成地下水污染；矿井水含有毒有害物质，可造成地表水、土壤的污染；矿山固废物通过风化淋滤等方式污染周边水土环境。生态破坏：煤矿废弃场、矸石场、固体废物堆场等生态问题。例如：黄淮平原地下水位浅，煤层开采后造成地面沉陷，地表形成大范围积水，在淮南、淮北、徐州、济宁、兖州等地相当明显，对当地土壤、河流、水循环、生物多样性都产生极大的影响。

3.4 土地复垦与恢复治理问题突出

煤矿固废弃物对环境的影响恶劣，污染了矿区及其周边环境，破坏了矿区原有的自然生态景观、地形地貌，同时破坏、压占了大量的土地，诱发各类地质灾害，破坏各种基础设施等。大量的煤矿关闭后，没有进行土地复垦和环境治理，矸石山、排土场、光头山、塌陷坑随处可见，优美自然环境被搞得面目全非，打破了人与自然和谐相处的状态。同时，煤矿废弃地也加重了对土壤的侵烛，造成原有土壤失去肥力、生物多样性下降，自然生态失去了原有的平衡。

3.5 资源综合利用不充分，统筹规划未建立

关闭煤矿的工业场地、地表建(构)筑物与设施开发利用不充分，没有与区域环境、城镇功能融合；关闭煤矿地下空间、煤层气、矿井水等资源开发利用不充分，不但存在资源浪费同时存在安全隐患，但缺乏有关关闭煤矿剩余资源再利用相关技术。

4 建议

4.1 健全煤矿关闭政策

各地各有关部门应加强煤矿关闭的相关政策、法规以及关闭标准研究，健全煤矿关闭管理法规、政策，制定合理的关闭标准，应积极主动开展调研走访工作，摸清企业生产经营状况，做到“一企一策、一厂一策、一矿一策”。

4.2 妥善解决煤矿职工安置问题

煤矿所在区域产业单一，社会吸纳剩余劳动力能力弱，随着关闭煤矿越来越多，企业内部安置难度越来越大。各级地方政府要根据国家有关的法律、法规、政策，妥善安置关闭煤矿职工。职工安置方案应明确，包括职工情况、职工分流安置方式、劳动关系处理、经济补偿支付、偿还拖欠职工工资及社会保险费、职工安置资金来源渠道、促进再就业等内容，职工安置方案要符合实际[23]。