公共服务供给侧改革与资源型城市转型路径研究

张 晖

(铜陵学院金融学院，安徽 铜陵 244061)

0 引 言

公共服务是指通过政府权力介入或公共资源投入，满足公民生存、生活和发展等直接需求的服务，具体包括教育、医疗卫生、安全、环境、基础设施等。公共服务是供给侧改革的重要内容，对经济发展有显著的推动作用。早期的公共学派认为知识等公共产品具有正外部性。ROMER[1]把技术、知识视为经济发展的内生变量。MANKIW等[2]认为技术是经济增长的变量，人力资本是生产函数的变量，教育和培训不仅可以提高技术水平，同时还形成人力资本推动经济增长。

从国内的研究来看，巫强[3]通过实证研究分析1979～2004年长三角经济增长与人力资本等因素之间的关系，结果显示教育和医疗卫生等公共服务领域投资对经济推动作用显著为正。刘寒波等[4]通过构建地方政府公共服务空间溢出模型，发现公共服务水平对要素流动和聚集有着较大的影响，重视公共产品的供给有助于吸引稀缺资源，缩小地区发展差异。陈丽娴等[5]考察 1996～2013年中国除台湾省外31个省(区、市)的公共服务支出对经济增长的影响，表明公共服务支出对中国经济和区域经济增长具有显著的正面作用，且西部地区强于东部地区。张荣光等[6]运用超效率DEA模型对四川省资源型城市转型效率进行测算，发现政府公共管理水平与城市转型效果正相关。众多学者的研究结果表明公共服务对地区经济的发展具有重要的意义。

资源型城市的兴起与衰落通常伴随着自然资源的发现和枯竭，具有明显的生命周期性。资源型城市发展初期，资源、资本、劳动力是其经济增长的主要动力。但当经济发展到一定程度后，资本和劳动的边际效益逐渐下降，资源不断枯竭，经济增速开始放缓。要想扭转这种局面，就需要技术、制度等要素持续投入，经济增长的模式从“要素驱动”转变为“创新驱动”。客观而言，资源型城市的形成是社会分工的选择，符合比较利益原则，但如果放任资源型城市按照市场规律自由发展，将不可以避免地导致城市的衰败。公共服务是供给侧改革的重要内容。优质的公共服务能够提高劳动者的教育素质和身体素质，显著提高生产效率；公共服务支出能够拉动资源型城市的投资和消费，促进经济增长；优质的教育和医疗服务对人口、资本等要素的流动和聚集产生重要的影响。因此，基于公共服务供给侧改革的视角研究资源型城市转型具有积极的意义。

1 公共服务供给侧改革促进资源型城市转型机理分析

1.1 公共服务供给侧改革有助于资源型城市生产要素的聚集

公共服务对产业集聚有明显作用。根据新经济地理学的观点，公共服务对产业聚集具有外部性影响。完善的基础设施会导致投资者重新选择投资地点，产业会逐渐向基础设施完备的地区迁移。HOLL[7]针对1986～1997年葡萄牙企业的研究分析，发现政府的高速公路建设会导致不同城市的区位优势发生变化，新企业往往选择落户于高速公路周边地区。常素欣[8]通过使用1999～2014年我国各省面板数据，检验了公共服务等变量对工业集聚所产生的外部性影响，发现公共服务与工业集聚呈正相关。

公共服务水平影响着人口要素的聚集。人们会根据公共服务的效用“用脚投票”[9]，选择公共服务和税收水平最符合其偏好的地区来居住。教育、医疗卫生以及环境等公共服务的重要内容，城市的科教文卫和环境发展状况对人口的流动具有较大的影响。王智勇[10]、夏怡然等[11]、赵秀池[12]通过实证研究证明教育和医疗是影响我国人口迁徙、流动、聚集的重要原因。当前我国正处于城镇化发展的过程中，人口不断地从农村向城市流动，从小城市向大城市流动。人口流动不仅是因为大城市的工作机会多，劳动报酬高，还是为了享受大城市的教育、文化、医疗卫生等公共服务。从教育的角度来看，高等教育是我国农村人口转变身份和生活方式的重要途径。农村人口往往在教育上倾注大量的心血，选择在城市接受更好的教育，进而形成教育的人口流动。从医疗卫生来看，大城市医疗卫生水平远高于中小城市，也会引起人口向大城市流动。

1.2 公共服务供给侧改革有助于促进资源型城市创新系统的形成

创新是城市发展的动力，城市间的竞争实质就是创新能力的竞争。创新能力的产生是城市创新系统相互作用的结果。城市创新系统包括知识创新体系、技术创新体系、知识传播体系、技术创新服务体系。大学、科研院所以及学校等公共部门是知识创新体系和传播体系的重要构成。大学是创新人才培养的源泉，是国家源头创新的基地。据教育部《2017高等学校科技统计资料汇编》数据显示，2017年我国高校教学科研人员总数为1 027 400人，授权发明专利达到了66 074件，成为国家创新的主力军。大学是城市的名片，不论国内还是国外，高等教育对城市的发展都具有重要的意义。如世界著名的纽约、旧金山、东京三大湾区，依靠优良的地理位置和强有力的优质大学集群支持，形成了完备的创新体系，成为世界级的创新基地。我国北京的海淀区、武汉的光谷，高校科研院所林立，形成了独特的创新优势，成为国家级创新示范中心，为城市发展提供了源源不断地创新力。

大学和科研院所具有强烈的创新和创业的动力。很多地区大学已经成为地方经济社会发展的主要动力来源。如美国的硅谷依托研究型大学和科研院所成为的世界一流科技创新集群，产生众多一流的高科技企业，为加州的经济做出巨大的贡献。大学不仅是创新的源泉，同时还是创新文化传播的基地。优秀的大学往往具备独特的精神气质，对城市居民具有示范作用。大学倡导的文化能够在社会中形成一种主流意见，凝聚成积极向上的文化力量，对城市的创新产生积极的影响。

1.3 公共服务供给侧改革有助于发挥地方政府在转型中的主导作用

公共管理是公共服务的重要组成，公共管理水平体现了资源型城市政府的治理能力。地方政府是城市的决策者，地方政府的改革决心和发展理念对城市的转型成功具有决定性的意义。首先地方政府是资源型城市转型的发起人，没有地方政府转型决策的制定，城市的发展改革之路就不会启动。其次地方政府是政策的制定者和执行者。资源型城市面临着资源枯竭、生态破坏、经济增长乏力等多重困境，这要求地方政府具备强大的决策能力和执政能力，能够科学地运用产业政策、财政政策、金融政策、科技政策等激发城市发展的新动力，打破资源型城市发展的旧循环。最后地方政府是资源型城市转型理念的倡导者。我国资源型城市的发展往往过度依赖国有大型企业，国有大型企业占据着城市的半壁河山。当地的社会和居民不可避免地存在着“国有企业病”，在思想意识上追求安稳，拒绝市场竞争，对企业过度依赖。政企关系复杂，很大程度上还存在企业办社会的现象。这样的事业态度和社会环境不利于激发人的创新精神和创新能力，对城市的发展产生消极的作用。地方政府应当积极宣传资源型城市转型的理念，创造积极向上、勇于创新的发展氛围，鼓励竞争，反对落后。

从国内外资源型城市转型的成功实践来看，政府治理能力的高低对于转型的成功具有重大的影响。如德国的鲁尔区，在转型过程中充分发挥了政府的主导作用，在联邦政府、州政府和市政府分别设立专门机构协调转型政策的制定和执行，克服决策和执行中的低效运行。州政府专门制定了“鲁尔发展纲要”“鲁尔行动计划”，扶植新兴产业，成功地让老工业基地重新振兴。

1.4 公共产品服务供给侧改革有助于资源型城市社会和谐发展。

公共服务直接作用于居民生活和发展的各个方面。优质的公共服务体系不仅有助于要素聚集，同时还有助于提高居民的生活质量，加强人力资源的保障和再生，解放和创造新的生产力。从教育角度来看，完善的基础教育体系能够解决城市双职工家庭的后顾之忧，能够让青年人全身心地投入到事业当中，极大地释放了中青年劳动者的工作热情；从医疗卫生角度来看，优质的医疗卫生服务有助于减少异地就医的时间成本和医疗成本，使得人力资源能够得到尽快地恢复，同时也减少因医疗水平差异造成的人口流失；从文化体育事业来看，积极和健康的文化体育事业能够培养市民正确的生活方式和积极的人生态度，也有助于优质的人力资源培育和恢复。完善的公共服务水平有助于效率的提高，同时也孕育着新的产业转型契机。资源型城市产业结构单一，第二产业独大，第二产业又以采掘和冶炼为主。公共设施的建设一方面可以合理分配城市资源，带动产业分工，促进资源型城市需求转型。另一方面公共服务行业发展本身就是经济结构自我调整，对改善资源型城市的整体产业结构、城市服务业全面转型升级具有较好的示范和引领作用。

2 公共产品供给侧改革促进资源型城市转型路径

2.1 地方政府要发挥资源型城市转型的主导作用，勇于承担转型的历史责任

资源型城市的形成既有政府的原因，同时也是社会分工的选择。从城市自然进化的角度来看，资源型城市不可避免地经历成立期、成长期、成熟期、衰退期。受认知水平的限制，我国资源型城市在建设的初期往往都忽视了城市发展长远规划，未能对产业结构、公共基础设施、公共服务能力做出科学的设计。这就造成了在经过了长期的开发后，资源型城市经济结构单一，公共服务水平不高，发展理念落后，城市自我创新能力不足。综合这些因素，资源型城市未来发展前景大多不容乐观。政府必须通过直接或间接干预的方式介入资源型城市发展进程，改变城市发展的自然轨迹，充分发挥资源型城市转型的主导作用。

资源型城市的地方政府应当勇于创新、敢于承担责任。当前我国正进入改革的深水期和经济转型期，在国际经济增长乏力的背景下，资源型城市的转型任务更加艰巨。没有坚定的信心和责任心，转型任务就不可能完成。习近平总书记多次强调，领导干部“面对矛盾要敢于迎难而上，面对危机要敢于挺身而出，面对失误要敢于承担责任。”资源型城市的转型是一场破局之战，面临各种困难的挑战。按照传统的工作方式不能产生很好的效果。这就需要各级政府部门改变发展理念，创新工作方法，全面投入到转型事业中去。在这个过程中可能会出现各种矛盾和问题，也可能需要政府承担各种责任。在这种情况下，资源型城市的政府部门改革创新的勇气以及敢于承担责任的精神对转型的成功具有决定性意义。

2.2 资源型城市要重视提升公共服务水平，加强公共服务对要素的集聚作用

公共服务水平的提升是供给侧改革的重要体现，是完善资源型城市功能，提高城市生活质量，提升城市创新能力，增强城市核心竞争力，展现城市形象的重要举措。是一座城市“软实力”的体现。公共服务水平的提升对其他地区人口、资本向本地区流动具有重要的促进作用。我国工业化进程起步较晚，资源型城市历史相对较短，文化积淀和教育基础比较薄弱。和其他城市相比，在基础教育和文化事业方面没有竞争优势，甚至处于劣势。资源型城市应该着力提升自身教育水平，打造城市的教育品牌。通过教育设施的改善，教师水平的提升，教育质量的提高，改变教育水平相对落后的局面。另外资源型城市还可以转换思路，通过合作办学的方式，引进知名学校在当地办学。通过教育塑造城市形象，避免教育迁徙造成人口流失，同时也让周边地区人口向城市集聚。

医疗公共卫生事业也是如此。我国优质医疗资源往往过度的集中在大城市以及省会城市，中心城市和资源型城市的医疗水平差距相当大。“看病难，看大病尤其难”一直是长期以来困扰我国群众的问题，资源型城市同样面临这样的难题。人们选择在中心城市居住的很重要原因就是其医疗水平发达。加强医疗水平建设是城市“补短板、调结构”的重要体现。地方政府要遵循医疗事业的客观规律，重视高端医疗人才的引进和培养，尊重医护人员的劳动，加大对医疗事业的投入。发展地方医疗事业，也可以采用引进和合作方式，让知名医院来当地设立分院，让居民不离本地就可以享受先进的诊疗服务。另外交通、文化、娱乐等公共服务能力的提升也是公共服务供给侧改革的重要内容。资源型城市在公共服务建设中，不能“重建设，轻管理”，既要重视投入，又要注重建成后的管理，建立以市场为主导，政府监管的公共服务运营机制。

2.3 资源型城市应加强与高校科研院所合作力度，增强城市自我创新能力

高校是国家创新系统的重要组成部分，是创新人才培养的源泉，是源头创新的主力军。高校和科研院所不仅能够培养人才，更能够吸引人才和集聚人才。近年来，随着我国经济转型升级，以新技术、新思维为特征的经济发展模式逐渐形成，高校科研院所集群与高科技产业集群处于高度重合状态，越来越多的城市注重与高校展开深层次的合作。资源型城市往往都为三四线城市，高等教育水平较为落后，科研院所稀少，城市的创新人才培养乏力，对外又难以吸引人才流入，城市的自我创新能力较弱。资源型城市应当积极与知名高校和科研院所对接，展开深度合作，争取知名高教资源入驻，创造条件创办知名高校新校区，开展合作办学。

近年来，高校校办高科技产业也迅速发展。据教育部统计目前高校校办企业资产大约有4 500亿元，上市公司30余家。2014年《高等学校校办企业统计概要公告》数据显示,全国高校校办企业资产总额前五名的大学分别是北京大学、清华大学、东北大学、同济大学、中国石油大学；校办资产总额分别为1 176亿元、971亿元、164亿元、127亿元、95亿元。可见高校不仅是人才培养和创新的源泉，也是市场经营重要的参与者。随着市场经济的发展，高校科技创新能力和人才资源的优势逐步得到发挥，高校不仅仅在办学领域不断扩张，同时在校办产业发展方面也逐步向外延伸。有效利用高校人才、科技、资本外溢对资源型城市的转型具有重大价值。

2.4 资源型城市要注重提升政府公共治理水平，改变城市治理理念

公共治理是政府重要职能。传统的政府管理模式下，地方政府把自己作为城市的唯一管理者，习惯于用行政命令解决城市中的各种问题，政府具有完全的权威。在这种意识下，政府热衷于制定各种产业规划，主导产业投资，并通过行政干预的方式影响微观经济实体的经营决策。传统的政府管理模式具有典型“科层制”特征，下级对上级负责，严格按照组织规则和程序行事。这种制度的优点是分工明确，照章办事，但缺点也显而易见。严格的等级制度使基层单位和政府领导之间沟通困难；机械式的工作方式限制了工作人员的创造力；工作过度地强调程序合法而不注重最终的结果。

新公共治理理念下，政府应该“只掌舵而不划桨”[13]。资源城市的政府部门主要职责主要在于制定城市转型发展战略目标，将战略目标落实到各级组织部门当中，并负责监督目标的实施情况。地方政府要调动基层工作人员的积极性和创造性，建立基层单位与决策部门的联系通道，鼓励基层单位参与政府决策。地方政府对城市转型工作的考核要以注重以结果为导向，鼓励工作方式的改革与创新。政府部门要建立工作中的“容错”“纠错”机制，让各级政府部门卸下思想包袱，放开手脚，创造性地投入到工作中去。资源型城市政府的经济职能要从过去的直接干预转化为间接宏观调控。资源型城市政府应该更多地做好经济发展的配套工作，把主要精力放在完善基础设施、加强职业培训、创造就业机会、改善城市功能、增强城市创新能力等社会管理和公共服务中。

2.5 资源型城市转型需要积极争取各项政策支持，借力使力

资源型城市的形成并非一朝一夕，其转型也不会一蹴而就，资源型城市的转型与复兴是一项长期而艰难的任务，仅仅依靠地方自身努力往往难以取得好的效果。资源型城市转型是一项国家层面的战略规划，在公共服务供给侧改革的实践中，地方政府应该积极争取国家和上级各部门的支持，在公共政策上给予适当倾斜，打破地方保护主义和行政条块分割，争取优质科教文卫资源流向资源型城市。资源型城市还应当主动融入周边经济圈和城市带的建设中，尽可能地利用周边公共资源丰富的城市的资本外溢和科技外溢，通过引进、合作、学习、消化等方式争取优质公共资源落户。要树立“不求所有，但求所在”的长远发展理念，推动城市整体格局的提高。

3 结 语

资源型城市的转型之路任重道远。在我国过去的经济发展中，由于经济基础薄弱，急于发展，资源型城市往往采取破坏性发展方式来获得短期的经济利益，这是在特定历史条件下的政策选择。当社会发展到一定程度后，过度地强调速度和规模而忽视经济发展的质量就会产生诸多问题。此时如果还侧重于政府的微观行政干预，依赖财政和货币的方式刺激经济，那么就容易形成政府的财政负担和银行债务负担。基于这种情况，以公共服务供给侧改革为视角的资源型城市转型之路，值得深入研究。地方政府只有全面推进政府治理体系与治理能力创新，转换经济增长模式，落实科学的城市发展理念，才能取得资源型城市全面转型的成功。