建立和完善粤港澳大湾区市场化人才机制的思考

□李远辉

一、引言

习近平总书记强调，人才是创新的第一资源，要加大改革落实工作力度，把《关于深化人才发展体制机制改革的意见》落到实处，加快构建具有全球竞争力的人才制度体系，聚天下英才而用之。粤港澳大湾区建设，必须坚持以习近平总书记人才观为指导，积极探索有利于人才等创新要素跨境流动和区域融通的政策举措，加快湾区推进创新创业，引领湾区产业转型升级。《粤港澳大湾区发展规划纲要》也明确提出，要创造更具吸引力的引进人才环境，实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策，加快建设粤港澳人才合作示范区。要实现这些目标，必须创新人才机制改革，发挥市场在人才资源配置中的决定性作用。这是因为，在人才引进过程中，各类主体有着不同诉求。就政府和企业而言，其希望能够精准评价人才潜能和业绩以保证花钱引进来的人才能够带来实效，引领带动产业和企业转型升级，这需要市场化的人才评价体系；就人才而言，其在创新创业中产生了政策咨询、创业辅导、成果转化、金融扶持、人员招聘、财务法律咨询、市场推广等多方面、多层次的服务需求。满足这些量大面广、多元差异的专业性服务需求，单靠政府难以实现，亟需引入大量专业化、市场化和国际化的人才服务。

二、市场化人才机制必须发挥市场的决定性作用

市场化人才机制就是要让市场在人才资源配置中发挥决定性作用，即人才资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制，其本质在于减少政府对人才市场的干预，充分依托和发挥市场的价格机制、竞争机制和供求机制等的决定性作用，实现人才与用人单位在劳动力交易市场自由、平等、公平交易，通过人才与市场的双向选择配置人才资源。

市场的决定性作用发挥，离不开以下几方面力量：第一，被引进人才价值的市场化评估。市场化人才引进必须按照市场方式而不是行政方式对人才价值进行定价，即必须通过供求关系和价格关系，由相关市场主体例如用人单位、人才或者其他人才资源评估中介机构运用科学定量和定性分析方法相对独立地对引入的人才进行价值评估，而不是依据政府制定的人才评定等级政策由政府来确定人才等级从而确定其待遇。第二，被引进人才服务的市场化。即包括政府部门、用人单位以及其他社会人才中介服务组织等在内的多元化人才服务主体来提供服务，按照自主经营、自负盈亏的市场化运作原则，充分发挥价格机制、竞争机制和供求机制的作用，为人才提供全面、系统、优质的服务。第三，被引进人才配置的市场化。即用人单位是人才资源配置的主体责任单位，用人需求、标准和配置载体、配置方向皆由用人单位自主决策，盈亏由用人单位独立承担，政府部门不应有普适性的人才引进标准和配置方向，人才资源从行政管理转向市场化配置。第四，被引进人才开发的市场化。被引进人才后续潜能的开发主要由用人单位负责，因为用人单位既是人才资源的使用方，也是受益方，如何对被引进人才开展各种培训和教育，提供什么样的发展平台，如何进行服务约束，由用人单位按照市场化人力资源投资方式进行，政府对人才的投资从直接投资转为间接的配套环境投资。

三、粤港澳大湾区部分城市建立市场化人才机制的政策探索

近年来，粤港澳大湾区部分城市在制定和实施人才政策的过程中，更多地借鉴市场化的思路和管理工具，对建立和完善市场化人才机制的政策进行了初步探索，有效推动了人才资源的市场化配置和人才强市建设。

《广州市高层次人才认定方案》（穗组字〔2017〕98号）强调：高层次人才认定要与市场化人才评价机制相结合，例如将清科、投中中国等权威排名榜排名作为创投机构负责人申报高层次人才的标准，大力吸引集聚广州急需的创投人才。《广州市引进人才入户管理办法实施细则》（穗人社通告〔2019〕1号）明确，可以通过薪酬、投资、社会贡献等市场化手段评价并引进创新创业人才。

《深圳市关于促进人才优先发展的若干措施》（深发〔2016〕9号）非常注重市场化改革方向。其中，第四十三条明确提到，要建立高层次人才市场化认定机制。发挥政府、市场专业组织、用人单位等多元评价主体作用，建立多维度人才评价标准，探索建立高层次人才积分制认定办法，对人才进行综合量化评价。第四十四条规定，要推进技能人才多元化评价改革。推进行业组织承接技术技能人才评价改革试点，选取行业特点明显的职业（工种）交由具备条件的行业组织开展业内技术技能人才评价。

《珠海市产业青年优秀人才培养计划实施办法》（珠人社〔2018〕247号）第十条明确提出：创新人才评价方式，建立市场化、社会化人才评价机制，根据不同行业、不同岗位人才特点，坚持水平业绩与发展潜力相结合，注重引入市场评价和社会评价，发挥多元评价主体作用，实行人才分类评价。

《东莞市“十百千万百万”人才工程行动方案》（东府〔2018〕147号）提出：加大通过市场化、社会化方式引进培养各支人才队伍的力度，建设人力资源服务产业园，引进国际化、高水平人才资源服务机构，培育发展专业化、产业化的人力资源服务业龙头、骨干企业。

《佛山市人才发展体制机制改革实施意见》（佛发〔2018〕2号）提出：要建立市场化人才评价机制。树立市场、用人主体评价人才的积极导向，加快建立市场、企业和业绩相结合的多元化人才评价模式。

四、粤港澳大湾区市场化人才机制亟待完善的主要问题

（一）湾区内人才市场存在一定程度分割

市场化人才引进机制作用的发挥，需要有统一的人才市场，实现人才资源能够跨区域自由流动。然而，现实情况是，目前粤港澳三地的人才市场并不是统一的，存在一定程度的分割。姑且不说广东与香港、澳门在“两制”方面的差异造成的分割，单就广东一地而言，也存在不同程度的分割。其主要表现在于：人才市场主要是以政府人事主管部门举办或其授权、委托的事业单位或第三方机构举办。因此，人才市场格局及其运作管理或多或少带有地方行政区划的“地盘”色彩，市场细分有余而统筹不足。湾区内各地人才市场供求关系各异，资源分割、管理依据迥异。例如人才在认定的范围与条件、认定标准、认定程序、层次划分等方面存在较大差异，且各地之间也未建立相应的互认机制。从人才服务来看，各地的人才服务中心服务标准和信息化标准、业务范围不一，服务水平存在一定距离。

从表面上看，湾区内各地之间存在人才市场的差异无可厚非，是各地区结合自身实际因地制宜的结果。但实质上是湾区内各地区为了抢夺笼络高层次产业人才，人为设置了人才流动的区域壁垒，加大了用人单位获取包括人才在内的各种市场资源难度，也增加了人才流动的成本，人才资源共享和合作变得困难。

（二）定价机制表现乏力，市场化人才评价不足

定价机制是市场化人才机制发挥作用的重要基础和保障，它对人才资源优化配置具有重要作用。人才定价机制的有效发挥，离不开人才供需双方在人才价格、供求关系等方面的信息是否掌握充分、及时和对称，能否运用科学合理的定性定量方法评价出人才的真实价值。然而现实情况是，由于人才资源本身所具有的层次性、复杂性、特殊性和不确定性，其能力价值评价往往具有非常大的难度。尽管近年来理论界对于人才价值评价指标的研究在深入，围绕人才测评的工具和认证手段也有了一定进展，但仍缺乏比较有权威的、可操作性、系统性的评价体系。

当前，在人才定价方面，一些地区仍然主要采取由政府相关部门事先通过政策按照学历、职称和荣誉等设定等级标准，然后依据这些标准将人才认定为某一等级，并以此来确定相应的人才待遇。这种人才定价方式将人才价值差异强制限定在少数几个等级范围内，忽略了人才价值的连续性差异，难以区分同一等级内不同人才的个体价值差异。另外，对人才认定评定标准“一刀切”的做法也不符合实际，不同类型人才例如科研人才、经营管理人才、专业技能人才以及一些特殊人才例如文艺设计类人才其价值体现有着差异性，“一刀切”的做法容易导致许多优秀人才被拒之门外。

（三）市场化人才服务供给不足，服务体系尚未健全

多样化的市场化人才服务供给主体是提升人才引进机制市场化水平的又一重要保障。然而，在实践运行中，大湾区内各地仍然存在以下几个方面的问题：一是人才引进服务供给主体中，政府仍然占据主导位置，许多人才引进服务例如住房、入户、医疗和教育等大多由政府操办，市场化主体力量有限。二是对人才服务理解不够深入全面，更多地将人才服务机构理解为人才中介服务机构，例如人才猎头企业、求职招聘、劳务派遣等人才中介服务。因此政府非常注重这类机构的培育发展。事实上，人才服务中所涉及的服务主体非常多，包括人才在创新创业过程中所需要的各种科研中介、金融中介、管理咨询机构等等，需要这些机构来提供各种创新指引、成果转化、创业辅导、融资帮助、品牌价值塑造等等。另外，人力资源外包服务机构、管理咨询机构以及人才培训测评机构等也比较缺乏。三是人才引进方式较单一，市场化载体力量未得到充分发挥。企业引才仍占较大比例，人才中介机构、行业协会、人才荐才、项目引才、技术引才、成果引才、大赛引才、会议论坛引才等方式不足。

（四）市场化人才激励不足，重引进轻考核

市场化激励的一个重要体现就是根据人才的价值及其产出来开展激励，人才没有产出不奖励，没有贡献不奖励，大产出大贡献要重奖励。而从目前大湾区内各地人才激励来看，市场化程度明显不足：一是人才引进的重点放在前端，即重视人才引进，并为此制定各种奖补政策和配套保障措施。但对被引进的人才后期缺乏持续的业绩跟踪和反馈，也缺乏相应的考核激励政策，导致人才收益与其创造的绩效和价值贡献脱节。二是市场化的激励手段不足。目前，对人才的激励主要集中在购房补贴、安家费、薪酬补贴、子女教育、医疗等方面，与产出和业绩挂钩的激励方式例如股权激励、科研成果转化收益分享激励、经营业绩分享激励等并不多见。

五、完善粤港澳大湾区市场化人才机制的对策

（一）打破人才市场分割壁垒，建立湾区统一开放的人才市场

有效化解当前湾区各地所形成的人才市场分割壁垒，需要从人才政策、卫生医疗、教育等相关的制度因素方面着手，具体包括：一是加快探索建立湾区统一的人才认定标准，或者对现有的湾区各地间存在差异的人才认定、评定标准进行分层级等同化互认，在各地间能够享受同等待遇。二是要逐步实现湾区内各地间人才流动与共享服务一体化建设。要加大人才工作的统筹力度，逐步规范和融合各地人才服务标准和信息化标准，实现湾区内各地间人才服务项目的对接、人才项目和业务范围的贯通；积极推进湾区人才服务窗口服务及管理规范化建设，为人才流动和共享提供便捷服务；建立湾区统一、覆盖面广的人才服务网络体系和站点，开通人才流动和共享业务的绿色通道，实现各地都能为同一人才提供一系列全程式服务。三是建立湾区统筹、各地广泛参与的人才联合管理和协调机构。湾区内各地都要抽调一些相关专业人员配备到此机构中，负责统筹协调好湾区内各地间的人才交流和合作，平衡各地间的利益以及解决各地人才共享和合作纠纷。联合管理和协调机构应专门制定湾区各项人才共享和合作的措施和相关的规章制度，并监督湾区各地贯彻实施，确保政策措施能够得到贯彻实施。

（二）建立湾区人才市场化评价体系，强化市场化机制作用

市场化人才评价体系，是发挥市场化机制作用的重要保障，也是人才开发管理的关键环节，是人才发展重要的“指挥棒”。因此，大湾区要推进市场化人才引进评价体系建设，强化市场化机制作用：

第一，积极引入人才多主体评价。改变以往人才认定评价由政府“一元”主体包办的方式，积极引入包括企业、市场评估机构在内的“多元”主体，全面扩大社会力量参与评价的广度和维度，针对不同产业和行业、不同类别，引入各类用人机构、产业和行业协会、人才市场中介组织等多元主体评价。同时，坚持用人单位自主评价原则，授予一些在行业领域内处于领军地位、具有权威和影响力的用人单位、创业团队在高层次产业人才方面享有自主认定权，授予其机构第一负责人人才认定的决定权。此外，坚持人才须得到“业内认可”原则考虑引入人才市场中介组织、各类产业行业协会、人力资源产业园等研究制定人才认定标准。

第二，实施以产业发展需求为导向的人才分类评价。突破现有的以学历、职称、资历等方面的局限性，注重以能力和业绩为主的市场导向评价机制。对于基础研究人员，逐渐弱化以中短期业绩为目标的考核，突出其学术水平和学术能力评价，注重其研究项目及其成果对国家经济社会的影响力；对于应用开发类人才，调整不恰当的论文数量质量要求，要突出其专利发明、创新成果等创新创造方面的贡献评价；对科技成果转化人才，则要着重突出成果转化的效果效益评价；对于产业人才，则要注重将企业产值、利润、吸纳就业、资源成本节约、环境保护等方面的企业经济和社会效益纳入评价标准。

第三，提高人才评价主体的专业化水平和能力。要推进高层次产业人才评价主体的资格和相关评价人员的执业资格认定机制建设，提升专业化评价能力和水平，增加其对高层次产业人才评价认定的信度和效度。同时，需要通过政策法规等形式授予其评价权利，增强其权威性。

（三）培育湾区多元化人才服务供给主体，完善服务内容

第一，丰富人才服务供给主体类型。一是培育和壮大各产业人才行业协会，依托人才协会的“朋友圈”加强行业内人才的内部交流和引进。二是积极发展各类人才专业组织和协会例如人力资源协会、职业人力资源经理人协会、人才猎头专业委员会、人才交流服务中心、人才网等。三是依托高校和科研院所等设立的各类产学研组织和平台，建立专家联谊会、海内外同学会等。

第二，充分挖掘各类人才服务供给主体的职能作用。一是建立市一级的人才行业协会组织，组织联系市、区分散的各级、各类人才服务主体，建立并加强人才行业规范，降低或避免各区间人才市场的无序竞争和“同室操戈”行为，维护人才市场秩序，形成统一、竞争和开放的人才市场格局。二是积极发挥各级各类人才服务主体在鼓励和吸收各方力量建设人才市场方面的作用，打通人才市场与其他生产要素市场之间壁垒，实现相互贯通。三是要依靠各类人才服务主体推动产业人才在产业内、产业间以及国内外的交流与合作，积极培养和引进高层次人才。要推动高层次产业人才在区与区之间业务合作和流动，加快高层次人才资源跨区域间的合理配置。四是要提升人才服务主体的专业化服务能力。加大政府对高层次产业人才服务的市场采购力度，充分发挥自身的引导作用，利用公开招标、公私合营、签约外包和定向委托等多种形式，将部分服务产品委托给第三方或人才服务企业，推动各类市场化人才服务供给主体发展人才服务市场相关核心支撑技术，发展人才网络和人才测评等关键技术，提升服务专业化水平。

第三，推动人才服务供给主体完善服务内容。一是要为高层次产业人才供需双方提供信息。要发挥市场化服务供给主体的作用，及时搜集和发布相关信息。例如，建立人才数据库、人才评价中心、高层次产业人才供需动态发布平台等等。二是为人才提供各种咨询服务。例如提供各种政策咨询、战略咨询、创新指引、寻找合作伙伴、成果转化、融资帮助、法务服务、商务服务、品牌价值塑造等。鼓励各类市场化人才服务主体直接参与各类人才公共服务，包括人才的认定、卫生医疗服务、子女教育服务等。

第四，要强化对市场化人才服务供给主体的激励。一是加大对新落户人才服务供给主体的税收优惠和奖补力度。对落户在湾区的人才服务机构，在办公场地租赁、员工招聘等各方面给予补贴，在运营初期给予相应的税收优惠。二是加大对大中型人才服务机构各种研发平台的扶持，推动其向高级猎头、高端培训、服务外包、管理咨询、市场拓展等高端化、品牌性服务产品升级，提升其向高端人才提供服务的能力。三是奖励为湾区引才做出突出贡献的人才服务供给主体。每年遴选一批在人才引进方面做出突出贡献的服务机构，根据其引进人才的数量和质量等进行奖励。

（四）以市场化手段建立和管理大湾区统一的人才引进专项基金

当前湾区各地人才政策的各种奖补都建立在使用人才专项基金的基础上，雄厚的基金实力是吸引高层次人才的“硬条件”。然而，仅仅依靠政府财政拨款的方式，所吸纳资金非常有限，需要借助市场化手段来扩充规模。

第一，要广泛筹集社会各界力量，吸引社会资本、风投资本参与，扩充人才专项基金的来源。构建政府、用人单位、个人和社会多元化的人才发展投入机制。用人单位作为人才引进的主体、受益方和直接责任方，在其引进的高层次产业人才享受各种人才待遇的同时，也应通过捐赠、缴纳、人才项目投资等多种方式为基金运营提供资金；鼓励人才市场服务供给主体、个人通过各种形式投资基金；鼓励和发动社会力量对人才专项基金进行捐赠。

第二，加强基金市场化手段运营。聘请行业内具有多年人才基金管理经验的机构和高管对基金进行管理。采取“政府引导、市场运作”的引才专项基金运作模式，在运营架构、管理模式、激励机制等方面进行大胆实践；支持和引导人才专项基金重点支持盈利性人才服务项目，例如各种针对人才的培训、资格认证、对外交流、人才项目孵化对接、科研成果转化、猎头服务等，提升人才基金运行的科学性和效益性。

第三，加强监督与评测。利用信息管理系统，建立信息化基金记录与评定体系，将可公开数据及时公布于众，加强社会各界的监督。