中国空间规划体系的构建和完善——以中央与地方关系为视角

宣晓伟

空间规划体系作为一个国家现代化空间治理体系的重要工具，与中央和地方的关系密切相关。构建和完善中国的空间规划体系，需要在中央政策的引导下，在考察中央与地方关系的视角下进行。当前，中国空间规划体系存在着规划数量过多、规划冲突和规划约束力不足等突出问题。虽然从“多规合一”试点到“省级空间规划”试点，中国空间规划领域的改革工作不断推进，但也遇到了明显的困难，亟待各方面从不同角度开展研究和提出建议。中国正在实施的新一轮机构改革，可以更为有效地破除原有部门利益的羁绊，为中国空间规划体系的建立和完善带来了新的契机和动力。

一、中国空间规划体系问题的提出

对于哪些规划属于空间规划或者空间类规划，目前在理论和实践上均未有定论。从最广义的角度来看，凡是涉及空间的布局和利用、对空间的属性做出规定和安排的规划，都可以称为空间规划。然而，绝大多数的人类活动，都要落实到具体的空间上。从这个意义上说，几乎所有的规划在一定程度上都可以归属于空间规划。例如已有的国民经济和社会发展规划，也有大量关于区域发展、重大项目布局等空间性内容，按照上述定义也可以算作一类空间规划。但如此一来，空间规划体系的内容就无所不包，过于庞杂，难以聚焦现实问题。事实上，不同国家对空间规划的定义以及相应的空间规划体系的构成更多地是与所在国家想解决的实际问题密切相关。中国的空间规划如何定义，空间规划体系如何组成，也应该与中国当前面临的突出问题有着紧密的联系。

1.中国空间规划体系存在的三大突出问题

一是规划数量过多。据不完全统计，目前中国由政府出台的各类规划有80余种，其中法定规划有20余种②。与空间布局和利用密切相关的，有发改部门的主体功能区规划、住建部门的城乡规划、国土部门的土地利用规划等综合性规划，有环保部门的生态功能区规划、农业部门的农业区划、海洋管理部门的海洋功能区划、水利部门的水功能区划等部门性规划，有自然保护区规划、水土保持规划、防沙治沙规划、风景名胜区规划、林地保护利用规划、草原建设保护利用规划、矿山地质环境保护规划等侧重自然资源和生态环境保护的专门性规划，有铁路发展规划、公路网规划、内河航道和港口布局规划、水利发展规划、电力发展规划、管道发展规划等侧重行业发展的专业性规划③。虽然众多的空间类规划有其存在的必要性和合理性，也在现实中不同程度地发挥着作用。但数量庞大的各类空间规划难免叠床架屋，内容重叠，尤其是综合性的空间类规划，互相重复的问题就更加严重。

二是规划之间冲突。目前各类规划多由政府各相关职能部门分别管理，规划所依据的行政法理不同，规划的编制和实施自成体系。各类规划在规划期限、数据标准、土地分类等方面存在诸多差异，相互之间缺乏有效协调，非常容易产生冲突。由于各类规划都存在“重纵向控制、轻横向衔接”的倾向，即把重点放在不同层级政府之间从上到下的纵向控制上，而较为忽视不同规划之间的横向协调，由此导致不同规划在同一空间产生冲突④，特别是到基层政府，由于涉及具体的地块利用，规划“打架”的问题表现得更加突出。

三是规划约束力不强。尽管中国目前各类空间规划的种类和数目繁多，但规划的实施效果和约束作用却难以保证：第一，上级规划对下级规划的约束力不强，上下层面的空间管控传导体系不健全。上级政府制定的规划在落实的过程中经常受到下级政府的干扰，一些地方试图采用各种方法绕过规划的管控。第二，规划很难做到对地方领导干部尤其是“一把手”的有效制约，地方领导随意干预和修改规划的问题还较为突出，规划实施的问责体系尚未有效建立⑤。第三，难以对自然资源和生态环境进行有力保护。尽管对于自然资源和生态环境的保护，已有各种各样的综合性和专门性的空间类规划，却难以真正遏制一些地方无序开发和过度开发的行为，由此导致了生态破坏和环境污染等严重问题。

2.从“多规合一”到“省级空间规划”试点遭遇的困难

为解决空间规划领域存在的突出问题，中央全面深化改革领导小组2014年第二次会议将“推进市县‘多规合一’改革”作为经济体制和生态文明体制改革的一项重要任务，同年8月，国家发展和改革委员会发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，选择辽宁省大连市旅顺口区、黑龙江省哈尔滨市阿城区等28个市县作为“多规合一”改革试点⑥，各试点地区在国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等4个部委的指导下，对“多规合一”改革的多个方面进行探索，开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。

2015年出台的《生态文明体制改革总体方案》明确指出，“空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据”，提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”，并要求“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”“研究建立统一规范的空间规划编制机制，鼓励开展省级空间规划试点”⑦。

2016年底，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议审议通过了《省级空间规划试点方案》，并于2017年1月印发，选择海南、宁夏等9个试点省（区）开展省级空间规划试点，《省级空间规划试点方案》要求“以主体功能区规划为基础，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（三区三线），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划”⑧。

从已有的空间规划改革实践来看，县市层面开展的“多规合一”改革，各试点地区均编制了相应的“多规合一”规划，初步实现了一个市县一本规划、一张蓝图的改革目标，在推进“多规合一”的改革中进行了有益的探索。然而由于各试点地区分别在国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等4个部委的指导下，规划编制所采取的方法不同，形成的规划体系也有很大的差异。更为重要的是，对于所形成的市县层面“多规合一”规划如何定位、如何在实践中应用，没有明确的说法，使得市县“多规合一”的规划成果无法在已有的规划体系中得到真正运用。

根据已有市县“多规合一”和“省级空间规划”的试点实践，尽管空间规划体系的构建和完善在各个方面取得了不同程度的进展，但空间规划体系的改革总体而言仍处在众说纷纭的局面，各方的看法还存在不小的分歧，部委之间的矛盾也比较突出。很显然，职能部门之间的冲突，成为继续调整和完善中国空间规划体系的最大障碍之一。

3.机构改革为空间规划体系的完善带来的新契机

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》⑨和《国务院机构改革方案》⑩出台，“为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题”，组建自然资源部，“将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合”，将“建立空间规划体系并监督实施”明确列为自然资源部的主要职责之一。

对于空间规划领域而言，此次机构改革的重大突破是加强了职能部门之间的横向整合，并明确了自然资源部建立、监督和实施空间规划体系的职责，这无疑将极大地有利于中国空间规划体系的构建和完善。但是，各部门的相关职责如何整合？空间规划体系如何建立？原有的土地规划、城乡规划、主体功能区规划等如何处理？是保留还是整合到新的空间规划？如果是保留，土地规划、城乡规划、主体功能区规划又各自在中国空间规划体系中占据怎样的位置？扮演怎样的角色？发挥怎样的作用？如果是整合，又该如何整合不同的已有规划？所有这些问题，都亟待回答。

部门之间横向空间事权的冲突，固然产生了空间规划体系的各种问题，但纵向的各级政府之间空间事权划分不清，也是“多规合一”改革难以推进的根本原因。当前中国空间规划体系面临的许多问题，表面来看，是缘于不同部门之间的横向事权划分不清以及由此而产生的职能和规划冲突，但更深层次的原因是，在目前中央与地方关系安排下，中央对地方进行管理的方式所导致的。因此，中国空间规划体系的构建和完善，不仅涉及横向部门之间组织架构和空间事权的调整，也涉及纵向各级政府之间组织架构和空间事权的调整。目前新一轮的机构改革，更多考虑的是横向部门之间如何整合，但纵向各级政府之间的相关职责如何调整，却并未更多涉及。中国空间规划体系的构建和完善在各级政府之间如何落实，是一个尚待研究的重大课题。

在《深化党和国家机构改革方案》第八部分“深化地方机构改革”中，一方面强调要“着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制，省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应”，另一方面提出要“赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。那么，反映在中国空间规划体系的构建完善上，中央与地方相关的机构应该如何配置、事权应该如何划分、职能应该如何调整，才能既维护中央集中统一领导和保障国家法制统一、政令统一、市场统一，又赋予地方机构更多自主权，也同样亟待研究。

在原有“多规并立”的空间规划体系下，虽然存在着规划过多、规划打架等各种问题，但不同类型的规划有着不同的定位和职能，在一定意义上起到协调中央与地方关系的作用。例如土地规划较多代表中央的意志，更为强调“从上到下约束性”，城乡规划较多反映地方的诉求，更为体现“从下到上灵活性”。虽然两者之间产生了各种各样的冲突，带来各种各样的问题。但正是两者的存在使得中央与地方的利益都有相应的表达，规划成为协调中央与地方矛盾、推进各个地区快速发展的重要工具和手段。

从中央⑪与地方关系的角度来看，在原有规划体系中，正是通过不同规划的存在，使得中央与地方的利益存在一定的博弈空间，取得“中央从上到下约束性”和“地方从下到上灵活性”的动态平衡。在当前规划机构职能进行调整的大背景下，各类规划的整合和统一成为主要方向，那么中国空间规划体系应该如何构建完善，才能继续保持“从上到下传达中央政策和意图的渠道”和“从下到上反映地方利益和诉求的途径”的畅通⑫，更好地平衡中央与地方之间的利益，发挥出中央和地方两个积极性，也是必须研究的重要问题。

4.本研究的背景与基本思路

本研究试图站在中央与地方关系的视角，将中国空间规划体系的构建和完善放到中央与地方关系演变的大背景下加以考虑，从理顺中央与地方关系的角度出发，研究中国空间规划体系如何组成、相关的体制机制如何运行、不同层级政府的机构和职责如何调整等一系列问题。

一是因为中国的各类空间规划在很大程度上内生于中央与地方关系的大环境之中。已有各类空间规划的形成和发展，与中央与地方关系的演变密切相关，无论是土地规划、城乡规划，还是主体功能区规划，都与中央意欲加强对地方空间利用行为的管控密不可分。改革开放以来，中央与地方关系的调整是推动中国经济社会快速发展的根本原因，但也带来了一系列问题，最为突出的问题是，在地方竞争模式下，各个地方奉行GDP至上的原则，造成过度开发、无序开发的现象和生态环境的破坏，各种空间规划和相应管控机制的产生和发展均与上述问题紧密相关。土地利用规划最重要的目标之一就是要保护耕地，尤其是基本农田，城乡规划是要遏制城市的粗放用地和无序蔓延，主体功能区规划是要通过区分不同区域的主体功能以控制开发强度、管控开发行为，各种专门性的空间规划也是希望加强对自然资源和生态环境的保护。

可见，各类空间规划面对的问题和所采取的管控机制，与已有中央与地方关系的制度安排密切相关。不同的中央与地方关系安排，就会产生不同的地区发展模式，由此导致不同的空间规划体系和管控手段。中国目前的空间规划体系正是已有中央与地方关系的一系列制度安排以及地区竞争发展模式下的产物。在新形势下探讨中国空间规划体系的构建和完善，不能仅就规划谈规划，而是要跳出规划看规划。中央与地方关系的变革、区域发展模式的调整，必将给中国空间规划体系带来深远的影响，要探讨中国空间规划体系如何构建完善，就必须把这个问题放到中央与地方关系改革的大背景下来加以研究，才能真正看清趋势，把握方向。

二是中国空间规划体系的构建和完善必须符合中央与地方关系改革的大方向，符合国家治理体系和治理能力现代化的总目标。1994年分税制改革奠定了中央与地方在收入划分方面的制度基石，但在事权和支出责任方面的改革却远未完成⑬。因此，从2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》到2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“合理划分中央与地方经济社会事务的管理责权”“建立各级政府事权和支出责任相适应的制度”一直成为推进中央与地方关系改革的重点。

从国家治理体系和治理能力现代化的角度来看，中央与地方关系改革的目标是要解决已有中央与地方事权划分模糊、责权不清等一系列问题，贯彻落实“中央办大事、地方办小事”的原则，做到“中央在大事上统一决策、约束和执行有力”“地方在小事上因地制宜，灵活有效”。同样，当前空间规划体系存在的许多问题，也是与中央与地方关系没有理顺、各级政府的相关事权划分不清密切相关的。因此，中国空间规划体系的构建和完善，也需要放到中央与地方关系改革的大背景下，符合中央与地方关系调整的根本原则和方向。

三是希望新组建的自然资源部通过国家空间规划领域的调整和完善，为进一步推进中央与地方的改革做出新的实践探索。中国正处于推进中央与地方关系改革的重要阶段，目前中央与地方关系的调整主要集中在财政领域，由财政部门主导。2016年8月，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），就推动中央与地方财政事权和支出责任的划分改革做出了明确部署；2018年2月，国务院出台《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号），将义务教育等8大类18个基本公共服务事项，纳入中央与地方共同财政事权范围，由中央与地方共同承担支出责任。虽然财政领域事权和支出责任的调整和细化，对理顺中央与地方关系至关重要，但中央与地方关系的改革千头万绪，仅仅在财政领域推进是远远不够的。

就新组建的自然资源部而言，也承担着在自身职能范围内如何更好地理顺中央与地方关系的重要责任，如何在当前空间规划领域的改革中体现“中央办大事、地方办小事”的原则，把维护中央集中统一领导和赋予地方机构更多自主权有效结合起来，真正将其落实到中国空间规划体系的构建和完善中，这也是自然资源部所面临的重要而又紧迫的任务。

为此，本文希望能够通过中国空间规划体系的具体案例，研究怎样把中央与地方关系改革的方向和原则与空间规划领域的构建和完善相结合，为进一步理顺中央与地方关系做出新的探索。

二、中国中央与地方关系的特征及空间治理模式

不同的中央与地方关系，有着不同的区域发展模式，导致不同的空间治理方式，形成不同的空间规划体系。目前中国空间规划体系存在的各种问题，以及构建和完善空间规划体系所面临的根本障碍，与已有的中央与地方的关系和区域发展模式密不可分。

1.中国中央与地方关系的历史沿革和重要特征

一个国家的中央与地方关系涉及政治、经济、社会等多个方面，这里重点分析中国的空间规划体系如何内生于中央与地方关系的大背景下，中国的中央与地方关系具有哪些与其他国家不同的重要特征，这些特征为何会产生，又对现有的空间规划体系产生了怎样的影响。

第一，中国传统王朝的中央与地方关系。

讨论中国中央与地方关系的变迁，首先要注意中国的独特背景：一是国家治理规模的庞大。中国国土辽阔、人口众多、地区差异显著，由此导致的治理规模和治理负担，只有极少数国家可以比拟。大国和小国的治理规模不同，采取的治理模式和治理手段也迥异⑭。二是辽阔治理疆域的绵延。中国在数千年的变迁中能基本维持其辽阔的疆域，这在各国历史上是少有的甚至是仅有的。绝大多数的传统帝国在向现代民族国家转型的过程中，很容易落入到四分五裂的境地⑮。三是国家实力的剧烈变化。作为一个大国，中国在传统社会的经济实力曾处于全球前列，但也处于长期停滞增长的状态，近代则逐渐被西方国家超越，最近几十年中国的国家实力又经历了快速增长⑯。这些背景深刻影响着中国中央与地方关系的模式，使其具有与众不同的特征。

自秦始皇废除“分封制”、设立“郡县制”以来，由秦朝所开创的中央集权制就成为中国中央与地方关系的基本模式，这个模式经过汉朝的调整和巩固，又经历了魏晋南北朝的反复，后经唐宋元明朝代，在清朝达到较为成熟的状态，其最为核心的观念和制度安排一直延续至今。中央集权制是指中央拥有排他性的绝对权力，“礼乐征伐均由中央出”，各个地方成为王朝的“郡县”，地方官员只是中央派出的管理人员，仅代表中央执行权力；而不像在“分封制”下，地方是诸侯的封地，由诸侯来加以治理，天子与诸侯分享统治的权力。

秦之所以采用“郡县制”式的中央集权制，是为了避免重蹈东周时期天子（中央）孱弱、诸侯（地方）专权的覆辙，解决所谓“外重内轻”⑰的问题，此后历代王朝大都继承了秦朝的做法。中央集权制借助于“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王丞”的大一统观念，将儒家“君君臣臣、父父子子”的伦理道德和法家的严密管控手段融合起来，形成了儒法兼综的治理格局，并将“皇权的家天下”与“士大夫政治”相结合，皇帝通过士大夫官僚阶层实现对地方“编户齐民”和“皇权不下县”的双轨式治理，以达到中央牢牢掌握绝对权力的目标，从而保障中央对地方的有效控制和王朝的长治久安。

然而，要在广土众民的传统王朝实行中央集权制，面临着很大的困难：一是中央对地方的财政汲取能力很弱，难以供养足够的官僚阶层。在传统王朝，政府收入占全国总收入的比重往往不到5%，中央本级支出所占的比重就更少⑱，中央很难对全国经济活动进行强有力的控制。与此同时，也难以供养庞大的官僚阶层，官员数目尤其是中央政府层面的官员数目相对是很少的。清朝晚期的国家人口已经逾亿人，但正式官员的数目不过数万人。要依靠如此之少的官员去治理如此疆域辽阔的国家，难度可想而知。二是具体治理技术和手段的不足。中国疆域辽阔，但传统王朝的交通、信息通信等技术相对落后，虽然帝国也试图通过各种途径加以改善（如建立专门的驿站体系来传送政府公文等），但中央对地方的具体事务要做到有效监控，几乎是不可能的。

为了应对以上困难，实现中央对地方的有效控制，传统王朝对中央集权制进行了一系列的制度安排。首先，中央拥有在任何事务上的绝对权威，将最高决策权力掌握在中央手中，并通过人事任免等一系列举措来牢牢控制各级地方官员的命运。其次，中央收缩管辖事务的范围。尽管在理论上中央可以对地方上的任何事务进行决策，但在实际中还是着重在税赋和治安两个方面。所谓“皇权不下县”，地方上的众多公共事务（例如教育、交通、小型水利等）基本上是由地方乡绅组织的民间社会来提供和管理的。最后，采取结果导向的层层委托代理体制。由于官员尤其是中央层面的官员数目很少，不得不采取层层委托代理的方式来执行具体的事务。即中央采取层层委托的办法交由地方来执行具体政策，在实际事务中，中央政府并不与百姓直接打交道，只有基层政府才直接临民。

传统王朝在幅员辽阔、治理技术有限的条件约束下，中央到地方的层层委托代理关系必然面临着非常严重的信息不对称和激励不相容问题。换言之，要实现中央对地方的有效治理，使地方官员按照中央的要求办事，完成中央交办的任务，需要有合理的机制安排，用以克服信息不对称和激励不相容的难题。在这样的激励机制下，中央无需知道有关地方的事无巨细的信息，而地方官员即使缺乏中央的有效监督，也有足够的动力完成中央的任务，于是结果导向的层层承包体制便成为了中央与地方委托代理关系中的最重要手段之一。

应当说，传统王朝上述中央与地方关系的观念、制度安排和具体举措，适应了当时所处的环境和当时的技术条件，一定程度上解决了信息不对称和激励不相容的难题，总体上来看是较为有效的，它也有助于解释为什么传统中国能够持续数千年而保持大一统的格局。

第二，中国中央与地方关系演变中的集权—放权循环。

虽然传统王朝的中央与地方关系模式有许多令人称道之处，中央集权制对维持国家统一的格局有着重要的贡献，但是上述中央与地方关系的安排也存在着致命的缺陷，即中央与地方关系的演变无法达到稳定的局面，总是处于不断集权—放权的周期循环之中。

从历史上看，各个传统王朝一直困扰于“内轻外重”或者“内重外轻”的难题之中。“内轻外重”指中央集权不足，对地方控制不力，导致地方势力坐大乃至割据叛乱，例如“安史之乱”直接导致了强大的唐王朝开始走下坡路，而清末地方士绅势力的崛起也是导致清王朝灭亡的根本因素之一。由于“内轻外重”而带来地方造反的事例在中国几千年王朝史上不胜枚举。“内重外轻”则指中央集权的不断加强，导致地方权力的不断削弱。为了维护统一和防止地方分裂，历代王朝采取了逐步加强中央集权的各种举措，使得地方权限和自主性越来越小，反过来也直接和间接地导致了整个国家的僵化和弱化，难以抵御外敌的入侵。由此可见，在传统王朝的中央集权制下，中央集权不足则易于产生地方的分裂，从而带来国家的动荡；中央集权过度则使得地方僵化，又有损于整个国家的实力。这个关于如何处理中央与地方关系、合理配置中央与地方权力的难题，困扰了传统王朝几千年，一直到清朝覆灭也未能真正解决。

2.当前中央与地方关系的重要特征

中国当前的中央与地方关系与过去相比，虽然已经有了天壤之别，但仍然在一些方面带有传统制度安排的痕迹。这一方面是源于传统中国中央与地方治理模式的有效性，另一方面也说明制度的演变，具有很强的黏性和路径依赖性，它是由中国所面临的自然环境和禀赋条件、拥有的文化观念和历史传统所共同决定的。

第一，中央拥有统一领导权力，地方拥有相当程度的自由裁量权。

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”⑲从权力划分的角度来看，中央拥有绝对的“统一领导权力”在《宪法》和相关的法律上并没有明确的界定。

虽然中央拥有不受范围限制的绝对权力，但在绝大多数事务中，中央只是做出决策，执行则是由地方来承担的。在此过程中，中央拥有决策、部署、监督和考核的权力，具体的落实则交由地方政府。换言之，中央与地方的权力是按照政策的制定、落实、监督和考核等各个环节做纵向的划分，而并非像一般国家那样按照政策的影响范围原则做横向的切割⑳。

在上述“中央决策、地方执行”模式下，呈现出中央与地方“头小身子大”的格局，即中央政府的相对规模远远小于一般的水平。中国中央本级的财政支出只占全国财政支出的14.6%，而英国、美国和法国均高于50%，经合组织国家的平均水平为46%；中国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。理论上国家规模越大，中央政府越需要强有力，才能有助于控制国家局势和维护统一稳定。在中国中央与地方的关系中，虽然中央在决策环节拥有绝对的权力，但限于自身有限的规模，中央不得不通过各级地方政府以落实自身的决策。因此，各级地方政府拥有在政策实施过程中的相应自主权，在执行中保留了相当程度的自由裁量权。“中央拥有决策上绝对权威”“地方具有执行上自由裁量权”的格局，形成了中央与地方互为依靠、互为制约的状态，一定程度上缓解了国家幅员辽阔和中央政府规模较小以及中央政令一统与地方情况多样之间的矛盾。

第二，中央与地方呈现“部门同构”“事权共担”的格局。

在“中央决策、地方执行”模式下，中央决策大多由中央的各具体职能部门做出，又通过各级政府层层下达和贯彻执行。为了保证中央决策能够贯彻到位，下级政府的部门设置往往必须与上级政府保持一致，由此形成各级政府“部门同构”和“上下一般粗”的格局。即使是较为基层的政府，也是“麻雀虽小，五脏俱全”，其各个职能部门样样俱全，以实现政策的具体落实。与此同时，由于中央与地方的责权是根据决策和执行的不同环节做纵向的划分，意味着中央与地方在同一项事务上共同行使事权，即中央与地方是“事权共担”的，一项政策的成功与否，与中央政府的决策部署、中间层级政府的传达贯彻以及基层政府的落实执行都有非常密切的关系。因此，在“事权共担”的格局下，很容易形成各级政府责权不清的局面。

第三，中央到地方形成层层转包的委托代理关系。

在“中央决策，地方执行”模式下，中央到地方的各级政府形成了层层委托代理关系，在具体政策事务的操作中，中央政府（上级政府）是委托人，地方政府（下级政府）是代理人，中央到地方的不同层级政府是通过层层委托代理关系而将众多的政策事务层层转包至基层政府。具体而言，中央会就某些特定的事务做出决策部署，同时将任务分解到各省，随后省级政府又会将任务分解到市级政府，如此层层分解，一直到基层政府。任务的分解还经常以下级政府向上级政府签署责任状的形式，并有明确的考核指标。典型的例子就是各级政府的土地规划，对基本农田规模、耕地保有量、建设用地规模等重要指标的层层分解、层层考核。

中国“中央决策、地方执行”的层层委托代理模式是相当独特的。在从中央到地方各级政府层层转包的委托代理行为中，一是存在严格的权力等级关系，中央（上级）政府相对于地方（下级）政府拥有绝对的权威；二是在具体政策事务的执行上，更多强调地方的责任，更为看重最终的结果，即所谓“地方政府负总责”“谁家的孩子谁家抱”；三是地方面临强激励的环境。在财政承包制下，地方“交够中央的、剩下就是自己的”，分税制的建立极大地提升了中央财政的汲取能力，形成中央与地方利益分享的格局；但土地财政等一系列制度和行为的演变仍保证了地方拥有较强的剩余索取权。所以，中央到地方的委托代理行为具有等级关系、结果导向和强激励的特点。

第四，中央与地方的关系仍然深陷“一放就乱、一收就死”的循环。

改革开放以来，中央向地方、政府向企业和个人赋予了更多的自由和权力，地方自身发展的正当性得到初步的承认，由此激发了地方的活力和创造力，各地经济社会得以迅猛发展。然而，中央向地方放权较好地解决了地方发展活力不足的问题，但也带来了如何保证中央权威和令行禁止的矛盾。当前，中国的中央与地方关系仍然陷入“治乱循环”的困境，“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的局面使得中央与地方关系不断处于集权与放权的进退失据之中。

中央集权体制下中央与地方关系的不稳定带来一系列的负面影响：一是中央与地方都无法对未来产生稳定的预期。在中央与地方集权放权的循环中，中央采取相机抉择的方式，地方拥有的权力得不到切实保障，双方都没有办法形成稳定预期以减少未来的不确定性，从而带来许多机会主义行为。二是中央与地方关系制度安排的演进陷入僵局而难以不断优化。制度安排既要稳定以减少不确定性，又要能够随着环境变化而逐渐适应优化。但中央集权制下中央与地方的权力安排总是处于不断集权放权的临时变动中，外部环境的变化也难以促成中央与地方权力制度安排更为合理的调整，中央与地方关系的演进陷入僵局之中，对国家的整体制度变迁也带来阻碍。

可见，中国当前的中央与地方关系所采取的模式在有效保持国家大一统格局的同时，也面临着中央与地方责权不清、持续陷入集权放权的“治乱循环”等根本问题，在迈向国家治理体系和治理能力现代化的进程中遭遇到极大的困难。

三、中央与地方关系模式下中国空间规划体系的问题剖析

当前中国空间规划体系所面临的问题，从根本上看，与中央与地方关系的模式有着千丝万缕的联系，也是中央与地方关系没有理顺在空间治理领域的反映。

1.“部门同构”形成空间规划体系纵向层面“上下一般粗”的格局

目前，中国空间规划体系面临的突出问题之一就是“规划打架”的现象，即对于同一块地，不同的规划做出不同的用途规定，从而导致规划之间的冲突。“规划打架”的背后是各个职能部门之间的冲突，对于同样的空间要素，不同部门基于各自的管理职能，进行了相应的空间属性规定和空间管控行为，就可能导致规划冲突的产生。

例如在划定“空间管制分区”中，发改部门的主体功能区规划中有“优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区”；住建部门的城市规划中有“禁止建设区、限制建设区、适宜建设区”；国土部门的土地利用规划中有“允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区”等，不同的分区有着不同的划分标准，实现不同的目标，就有可能产生冲突；类似地，对于“自然保护区边界”的划定，国土、住建和环保部门，以及海洋、林业和渔业部门也都有相关的管理权限。

如何解决横向层面的空间规划打架问题，直接的对策就是对不同部门的相似管理职能进行合并，“几家说了算”变成“一家说了算”，“九龙治水”变成“一龙治水”。对管理内容重复、职能重叠的一些部门进行调整与合并，无疑是必要的，这也是本次机构改革的重要内容。然而要想真正解决空间规划领域的“规划打架”问题，却不能仅仅在横向层面加以考虑。

这是因为，尽管不同部门对同一个空间的一些管理职能是可以整合的，但有一些职能却是无法简单合并的。例如对农田空间的管理，国土部门可以基于农田保护、环保部门可以基于农田污染、农业部门可以基于农田生产、住建部门可以基于城乡协调，都对同一块农田空间有着相应的管理职能和权限，也可以在相应的规划中做出安排。因此，虽然空间是唯一的，但相关的管理职能却是多元的，如此多的职能显然是无法都合并到一个部门的。虽然可以指定一个部门对空间的划定起主导作用，但仍需要与其他相关部门共同协商，例如国土部门可以主导对基本农田的划定，但仍要与农业、环保和住建等部门进行协调，因此还是会存在部门职能和规划冲突的可能。因为任何生产生活行为都要落实到具体空间上，所以对于这些生产生活进行管理的各个部门的职能也总是带有不同程度的空间治理属性。从这个角度上说，政府部门的空间治理必定是一个“九龙治水”的行为，空间规划领域也不能完全避免“部门冲突”和“规划打架”的现象。事实上，从发达国家的经验来看，不同部门空间治理职能的重叠交叉也是常态。

既然发达国家在空间治理领域也存在“九龙治水”的情况，为什么这些国家“规划打架”的现象不像中国这样严重呢？这里需要对“规划打架”现象做进一步的分析。实际上，空间规划如果发生“打架”现象，一定会涉及具体地块。换言之，“规划打架”现象应该在基层的空间规划中才最严重，因为只有在基层规划中，才会涉及具体地块的使用问题；而国家和区域（省）层面的空间规划，是宏观性、战略性和示意性的，是大尺度的规划，一般不涉及具体的地块。因此，即使宏观层面的空间规划可能会有冲突，但只要基层政府有足够的权限，能够在本级的规划中做出相应的安排和灵活的处理，“规划打架”现象就可以得到较好的解决。空间规划体系较为完善的国家的基层政府，拥有法律规定的相关规划权限，可以依法制定本地区的规划，全权处理相关的规划事务，在接受上级规划约束的同时，又能够避免上级部门的不当干扰，真正实现“一级政府，一级事权，一级规划”，从而较好地解决“规划打架”的问题。

反观中国，在已有中央与地方的“条条块块”关系下，不同部门在各级政府之间形成一个同构的组织，即“部门同构”。每个职能部门都承担着从中央到地方的若干管控职责，部门的规划也同样如此，各部门的规划都形成了相对独立和封闭的领域。这种“部门同构”格局下形成的空间规划体系，形成了极其严重的“规划打架”现象。因为上级的规划如果有冲突，就会通过层层分解传递到基层的规划；同样，基层政府如果遇到具体地块的规划打架问题，也经常循着“部门同构”的体系层层传递到上级政府。在“部门同构”的架构下，基层政府的职能部门和相应的规划体系，都必须与上级保持一致，导致“上下一般粗”的格局，基层政府很难根据自身的需要对此加以合理调整；而下级规划的制定和调整又需要得到上级部门的审批和同意。这样，“部门同构”的格局就类似于“冲突放大器”的作用，造成不同层级政府的“规划打架”问题上下传递、互相影响、互相增强。可见，中央与地方模式下“部门同构”格局所导致“上下一般粗”的空间规划体系，才是中国“规划打架”问题如此严重的最根本原因。

2.“事权共担”造成各级政府在空间规划领域的事权界限不清

中国已有空间规划体系中的另一个问题是“千规一面”。“千规一面”既表现在不同层级的规划上，也表现在不同地区的规划上，无论是国家级、省级、市级还是县级的规划；或者是广东、浙江、内蒙古还是新疆的规划，同一种类型的空间规划，几乎都是一个样子，谋篇布局、基本框架、主要内容等都像是从一个模子里刻出来的，难以轻易分辨出这到底是哪一级政府、哪一个地区的规划。中国已有的各类空间规划既缺乏明显的层级特征，也难有鲜明的地方特色。

由于在“部门同构”格局下形成了空间规划层层审批的体系，对规划的形式和内容做出统一的规定，一定程度上也是必要的。否则的话，地方报上来的规划五花八门，内容形式各异，上级部门也很难进行有效的审批。站在这个角度，“千规一面”是中国现有“部门同构”式空间规划体系下的必然产物，具有某种程度上的必然性。

真正关键的问题是，在“千规一面”的形式下，各级空间规划的管控重点交叉重叠，不同层级政府的空间规划事权界限不清。虽然《生态文明体制改革总体方案》中提出，要建立“分级管理”的空间规划体系，意味着每级政府应该拥有着相对独立和完整的规划事权，各级政府之间规划事权界限应该清晰和明确，即做到“一级政府、一级事权、一级规划”，但从中国已有空间规划体系来看，不同层级空间规划的主要内容差别不大、空间管控重点差异性不足、政府间空间事权界限不清晰的问题十分突出。

为什么“一级政府、一级事权、一级规划”的原则难以在中国空间规划体系中贯彻落实呢？这主要是由于中央与地方关系下的“事权共担”模式所造成的。在现有中央与地方关系下，绝大多数事务中各级政府的职责是按决策、传达、执行、监督、考核等不同环节做纵向的划分。在某一件具体事务上，不同层级的政府往往都拥有相应的责权，是“事权共担”的。例如对“基本农田”空间的保护，既有中央政府下达指标、省市等政府的层层分解，又有县乡政府的具体负责和落实，同时上级政府还要对下级政府进行监督考核。在上述模式中，不同层级政府的空间管控重点其实难以进行仔细区分，因为各级政府都是针对同一件事务在进行管理，只是侧重在不同的方面。与此同时，到底哪些空间事务该由哪级政府管，不同层级政府的空间事权边界究竟在哪里，出了问题应该由哪一级政府承担责任，在“事权共担”模式下也必然是模糊不清的，因为任何一级政府的事权行使都不是排他的。所以，中国现有空间规划体系层级性差、各级政府空间事权界限难以厘清等问题，根本上源于中央与地方关系下“事权共担”的模式。

3.“上级决策、下级执行”导致空间规划领域的上级约束性和下级灵活性均难以得到保证

上级规划的约束力不足，也是已有空间规划体系存在的严重问题之一。为什么在规划层层审批管理、严格指标控制，又辅以经常性检查监督的情况下，上级政府还难以做到对下级规划的有效控制呢？这与中国中央与地方关系下“中央决策、地方执行”（或“上级决策、下级执行”）的模式密切相关。中国的中央政府主要负责决策，具体的政策执行则在地方政府。更准确地说，是最高级政府（中央）决策、中间级政府（省市）传达、基层政府（县乡）落实。依据不同的事务，各级地方政府承担的具体责任有所不同，但上级政府决策、下级政府执行的基本逻辑和运行机制则保持不变。按照中央文件的说法，叫作“中央统筹、省（区、市）负总责、市（地）县抓落实”的工作机制㉑；到了省级的文件，类似的表述则变成了“省统筹，地（州）负总责，县乡抓落实”。

因此，在“上级决策、下级执行”的模式中，空间规划最终如何落地，主要是由基层政府来保障，各上级政府（包括中央、省、市等）很少与具体的企业和个人打交道，各类空间规划的执行效果究竟如何，很大程度上均取决于基层政府的努力。如前所述，不同层级政府在层层委托代理关系中，必然会存在信息不对称和激励不相容的情况，虽然上级政府可以通过“规划审批、指标控制、督察考核”等各种手段对基层政府的行为进行约束，但并不能从根本上解决问题。面对庞大的基层政府，各上级政府的行政资源都相对有限，中国层级政府机构设置“头小身子大”的特点更是加剧这一局面，上级政府不可能事无巨细地对基层政府的各类行为都开展督察，往往只能采取“运动型治理”的方式㉒，在短时间内集中起有限的行政资源对某一个（片）地区某一个（类）问题展开集中式治理。虽然“运动型治理”的短期效果是明显的，但无法持续，也难以做到对问题的根治。

在中国的空间规划体系中，与上级规划约束性不足相对应的，是下级规划灵活性得不到保障，虽然后一问题并没有像前一问题那样得到足够的重视，但它造成的负面影响同样不可忽视。从根本上说，这两个问题其实是一枚硬币的两个面，都是从已有“中央决策、地方执行”模式中衍生出来的。

在“中央（上级）决策、地方（下级）执行”模式中，中央（上级）的决策权限和范围相对于地方（下级）而言，是没有明确限制的。在大力加强对地方政府约束的意图下，上级政府权力行使的随意性很强，易于造成许多不当的管控，这在空间规划领域表现得非常明显。例如，城市总体规划中，包括具体土地使用布局及其调整等在内的大量地方性事物，均由上级政府审批并实施监督；土地利用规划自上而下的指标分解和边界管控对市县规划的约束过于细致和僵硬，则难以适应市场经济条件下灵活多变的客观形势。

中央（上级）政府投入了大量的精力参与到地方（下级）政府过于具体的事务中后，造成的后果是一方面地方（下级）政府在本地空间规划事务上经常受到上级部门的过度管控，地方无法保障应有的自由裁量权，缺乏因地制宜解决自身问题的灵活性；另一方面上级政府陷入大量细枝末节的地方事务中，反而缺少足够的时间和精力对空间规划体系的战略性和宏观性问题进行应有的研究和关注，难以对下级政府加以有效的引导和管控。因此，已有中央与地方关系下“中央决策、地方执行”模式，既难以落实上级规划约束性、又无法保障下级规划灵活性，很容易造成中国空间规划领域“大事管不好、小事管不了”的局面。

4.地方竞争下空间规划成为各级政府间博弈的工具，空间规划领域的事权划分陷入集权放权的困境

在“上级决策、下级执行”模式中，各级政府在层层委托代理关系中普遍存在着信息不对称现象，使得上级政府无法全面、准确、及时地掌握下级政府如何行为的信息，从而导致上级规划约束性不足的问题。然而，信息不对称只是造成规划约束力不足的前提条件之一。因为上级政府即使无法掌握下级政府如何行为的信息，但如果下级政府与上级政府是激励相容的，那么下级政府也会按照上级政府的意愿来行事，并不一定会做出不当的行为。可见，城市用地粗放、区域环境污染等行为的产生，还需要地方政府的主观意愿和动机，即地方政府能够从这些行为中得益，产生了相应的愿望和动力。所以，各级政府之间的激励不相容，也是导致空间规划约束力不足的重要原因之一。

那么，各级政府在空间规划领域为什么存在激励不相容，地方政府为什么会有做出违反规划等不当行为的强烈动机和愿望呢？这与中国地区竞争模式的产生和演变密切相关。

改革开放以来，中央向地方放权，形成各地争当经济增长发动机、互相之间展开激烈竞争的格局。地方竞争既带来各地经济社会的快速发展，也导致中央对地方的控制力减弱，尤其是中央财政所占的比重逐年下降。为了扭转这种趋势，1994年国家推行分税制改革，稳定了中央财政应有的份额。但由于当时事权改革的难度太大，并未真正触动中央和地方事权的划分，而是基本延续了既有的做法，造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致，特别是涉及全局性事务的支出责任被大量划给地方政府。在财政“分灶吃饭”和绝大多数事务由地方政府负总责的大环境下，“财权层层上收、事权层层下放”和“中央请客、地方买单”的结果造成了“中央财政喜气洋洋、省级财政勉勉强强、市级财政手里没粮、县级财政哭爹喊娘”的局面㉓。在地方竞争模式的推动下，各地开始寻找新的财源，土地财政逐渐成为地方经济增长的新动力。地方政府从农民手中获得土地，进行城市开发，从土地用途转变中直接获益；与此同时还利用土地融资，兴建各类园区招商引资，以带动地方经济发展。土地成为当前地方竞争模式中的核心要素。

在土地问题上，不同层级政府的激励存在着明显的差异。中央政府侧重考虑全国层面的国土、生态环境和粮食安全；地方政府则更注重本地的经济发展，越到基层政府越是如此。在这种情况下，围绕着土地使用的空间规划就成为了各级政府博弈的重要工具㉔。

在已有中央与地方关系下，中央（上级）政府缺乏足够的行政资源对地方（下级）政府的行为进行有效的控制，地方（下级）政府又经常受到中央（上级）政府的过度干扰而缺乏应有的自主权。尽管针对目前空间规划约束力不强的突出问题，进行职能部门之间的合理整合，适当加强集权以约束地方政府的不当行为，非常必要。但如果在空间规划领域一味强调加强集权、加大从上到下的单向控制，也有可能造成“还未管好、先已管死”的局面，即一方面上级政府有限的行政资源使其难以做到对数目庞大的具体地块进行有效管理；另一方面基层政府在各种细致严苛的规定下，缺乏应有的主动性，由此带来地方活力的丧失。

综上所述，中国空间规划领域目前存在的“规划打架”“千规一面”“事权划分不清”“规划约束力不足”等突出问题，与已有中央与地方关系下所采取的“上级决策、下级执行”“部门同构、事权共担”模式有密切的关系，很大程度上源于地方竞争的区域发展模式。要真正解决空间规划领域内的问题，必须先要找准问题的症结，才能对症下药。中国已有中央与地方关系仍陷于集权放权的困局，各级政府之间责权不对等、事权不清、责任模糊等问题也同样普遍存在于空间治理领域。在空间规划领域到底哪些权该集中、哪些权该下放，相关的体制机制应该做出哪些调整，才能够跳出“一放就乱、一收就死”的治乱循环，还存在许多疑惑和不确定性，亟待进一步研究和讨论。

四、完善中国空间规划体系的思路

一个国家的空间规划体系，与其中央与地方关系密切相关，完善中国的空间规划体系，不能仅局限在空间规划领域来考虑，还应“跳出规划看规划”，将其放到中央与地方关系转型的大背景下。要认准空间规划体系调整的大方向，使其符合中国中央与地方关系演变的总趋势，做到顺势而为，才能事半功倍。要使空间规划体系的构建完善，成为理顺中央与地方关系的重要方面，为推进国家治理体系和治理能力现代化做出应有的贡献。空间规划体系和空间治理能力，是国家治理体系和治理能力的关键组成部分，构建完善空间规划体系、有效提升空间治理能力，是中国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新成立的自然资源部，被赋予了建立空间规划体系并监督实施的职责，在空间规划领域推进相关的改革，锐意进取、大胆创新，实现理顺中央与地方关系的突破，既是目前构建完善空间规划体系的必然之举，也是自然资源部应当承担的重要任务。

1.落实“中央办大事、地方办小事”，是破解中央与地方关系集权—放权困局的关键

中国已有中央与地方关系模式下，中央理论上什么事都可管、都要管，实际上却又层层委托给地方执行，这样无论大事、小事都是各级政府在齐抓共管，导致的情形是：一方面地方执行中央决策不力，中央还需要加大集权；另一方面中央干预地方事务过多，地方亟待中央放权，由此陷入到集权也集不得、放权也放不得的困境，导致“一放就乱、一收就死”的局面。

改革开放以来中国中央与地方关系的调整，实际上也意识到了上述根本性矛盾。因此，按照具体事项的影响范围原则，明确划分中央和地方的责权范围，以推动实现“中央办大事、地方办小事”，一直是中国中央与地方关系改革的重要方向。

早在2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（党的十六届三中全会通过）中，就明确提出了按照事务的属性来划分中央和地方管理责权的改革思路：“属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。”在2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（党的十八届三中全会通过）中，提出了要区分中央事权、地方事权、中央和地方共同事权，“建立事权和支出责任相适应的制度”的改革目标。近年来，中央与地方关系改革越来越多地集中到财政事权和支出责任上来，2016年出台的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），就中央与地方财政事权和相应支出责任的划分提出了更为明确的意见。近年来，基本公共服务领域又成为了财政事权和支出责任划分改革的突破口，2018年2月出台的《国务院办公厅关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2018〕6号）中，将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等8大类18个基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，由中央与地方共同承担支出责任。

从中国已有中央与地方关系改革的历程来看，合理划分中央和地方责权、实现“中央办大事、地方办小事”的改革目标虽然一直很明确，但在现实中加以贯彻落实，却遇到了很大困难。所以，尽管早就提出了中国中央与地方关系改革的方向和思路，但事实上相关改革的领域和范围却越缩越小，从一般性的经济社会事务（2003年）、退到财政领域的事权和支出责任（2013年）、再退到基本公共服务领域的财政事权和支出责任（2016年和2018年）。

中央与地方关系的改革，涉及相关制度的根本性调整，是中国现代化转型的关键部分，改革必然面临众多的艰难险阻。然而，按照事务的影响范围原则划分中央和地方事权，逐步实现“中央办大事、地方办小事”的改革目标，跳出集权放权的治乱循环，是中央与地方关系转型不得不迈过的坎，也是实现中国治理体系和治理能力现代化必须完成的任务。

2.明确各级政府的责权和管控重点，建立完善“中央办大事、地方办小事”的体制机制

中国空间规划体系的构建和完善，也必须遵循落实“中央办大事、地方办小事”的原则，因为空间规划具有鲜明的层级性，各级政府面临的空间治理问题是截然不同的。

在中央政府层面，要站在全国的角度对事关全局的国土空间进行管控。中国陆地面积约960万平方千米，新中国成立以来的建设用地规模累计已达9万多平方千米，约占陆地面积的1%㉕。从全国的角度来看，事实上剩余99%的面积都应当属于合理保护的范围。即使中国未来人口增长到15亿－16亿人，以人均100平方米的建设用地开发量来计算，建设用地所占国土面积的比例也不会超过2%。因此，中央政府的空间管控重点，应是98%的未进行开发建设的国土空间，主要职责是实现对这些空间的保护，尤其是对具有全局影响的国土空间进行有效的规划和管控，以保障全国层面的国土空间安全。

在省级政府层面，中国不同省份的差异巨大，胡焕庸线以东的地区，其人口密度和开发强度明显高于以西的地区，尤其是东南沿海发达省份，其建设用地所占的比例可以达到5%－15%，甚至更高。对于这些省份而言，其空间规划面临着如何更好地平衡开发与保护的任务，既要用好有限的建设用地空间，又要加强大范围空间的保护。

在市县级政府层面，尤其是城市的中心城区，其建设开发面积所占的比例往往超过50%，有的可以达到70%－80%。对于这些地区而言，其空间规划管控的重点是具体的建设开发行为。

可见，在空间规划领域不同层级政府承担的职责、管控重点和管控方式都应该有明显的区别。虽然各级政府都需要平衡好国土空间开发与保护之间的关系，但总体上看，越往上级政府，越应该侧重于保护；越往下级政府，则更多地承担着推动地方发展、合理建设开发的任务。

中国空间管控方式内生于中央与地方关系的制度安排之中，构建和完善空间规划体系，需立足于在空间规划领域对中央与地方关系中的相关制度和举措加以调整，以贯彻落实“中央办大事、地方办小事”的原则，建立起与此相适应的体制机制和政策手段。

一是要根据空间规划的层级性，明确区分中央和地方的不同空间管控重点和各自的空间事权。不同层级政府面临的空间规划问题，空间管控的重点、管控方式和管控尺度都有着明显的差异，需要在空间规划领域切实体现出“一级政府、一级规划、一级事权”的原则。

在空间管控领域，要明确区分哪些属于中央事权、哪些属于地方事权、哪些属于中央和地方共同事权，改变过去事事均由各级政府共担、不同层级政府之间责权模糊不清的局面。应制定各级政府的空间事权清单，当务之急是要明确中央政府层面在空间规划领域的事权清单。事权清单制定后，各级政府应严格按照清单履行相应的空间管控职责，中央（上级）政府不能随意突破清单范围给地方（下级）政府布置任务，也不能任意干涉地方的空间事权。

二是属于中央事权范围的空间事务，应更多地由中央政府亲自办理，实现从决策到执行等各个环节的全覆盖。在原有“中央决策、地方执行”的模式中，中央主要负责决策，许多事关全局的大事，也不恰当地层层转交由地方政府甚至基层政府来执行，由此带来许多严重的问题，在空间治理领域亦是如此。事实上，许多基层政府人力、资金和能力均严重不足，很难承担起重任。“中央办大事”，关键在于“办”，即中央必须要在一些重大事项上实现从决策到执行等各个环节的全覆盖，对于那些有全国意义的国土空间保护事项，中央必须出人、出钱，一竿子到底，进行垂直管理，负责底线式的管控。在这些极其有限、又极其重大的空间事务上，中央必须投入资源、制定规划、扩充编制、亲自管控，实现对具体地块的直接管理。

由于中央直接管控的核心区域不可避免地要位于更广阔的地方区域范围内，中央的管理部门也必然需要与地方政府打交道，得到地方的支持。在此，可以参考法国关于国家公园体制下中央与地方多元治理、合作共赢的管理方式，通过设置核心区和加盟区，促进核心区生态保护与周边市镇经济发展之间的关系协调、为中央政府和地方政府合理划分事权和开展协作奠定基础㉖。

三是属于中央和地方共同事权范围的空间事务，应厘清中央和地方的各自职责，中央对地方的管理应逐渐从指标约束转向标准约束、从结果约束转向行为约束，实现刚性管控向柔性管控的转变。在空间规划体系中，大量的空间事务是属于中央和地方的共同事权范围。对这些空间的管理，既带有中央从上到下的管控要求、又带有地方从下到上的发展诉求，因此必须平衡好两者之间的关系，片面地强调任何一方，都会带来严重的后果，难以实现对这些国土空间的有效开发和保护。与此同时，既然中央在这些空间行使事权，则必须承担相应的支出责任、配套相关的政策。可借鉴财政领域中央和地方事权和支出责任划分改革的经验，尤其是近期关于基本公共服务领域的改革做法，给予地方设置国土空间保护的不同标准水平的自由裁量权，地方必须达到中央的最低标准，在此基础上地方可根据自身的实际情况，设定比最低标准更高的保护水平，中央同时给予相应的鼓励㉗。正如在财政领域，地方可在中央的基本公共服务最低标准上，根据自身的财力和实际状况，设定本地公共服务水平的更高标准。中央承担最基本公共服务的支出责任，地方则主要承担高出最低标准部分的支出责任。

在空间规划领域，过去中央对地方采用的约束方式主要是基于指标和结果的刚性管控，这样的管控方式虽然取得了相应的成效，但其巨大的隐性成本和负面效果不容忽视，长远来看也无法符合市场经济的发展要求。在成熟的市场经济国家，其空间规划更多的是对空间行为标准的管控，例如设置开发强度标准、生态保护标准等，通过制定相关规则，来调节不同参与主体的具体空间行为，以实现空间管控的目标㉘。在中央和地方拥有共同事权的空间规划领域，应充分借鉴成功国家的经验，中央通过制定标准来约束地方行为、通过约束行为来达到想要的结果，而不是采用直接诉诸结果的刚性指标管控。

总体而言，中央对地方的空间管控，未来应采取更多赋予地方自主权的柔性管控方式，必须从一味地强调指标刚性控制的盲区中跳出来，通过标准约束、行为约束来达到预期的管控效果。

四是完善空间规划领域的法律和政策体系，构建“中央办大事、地方办小事”的激励环境。中国空间规划领域存在着一个认识误区，即“以为中国层级空间规划之间的纵向约束不足，是空间规划体系中的强制性内容太少、刚性指标不够”，由此开出的药方就是在空间规划中纳入更多的强制性内容、设置更多的刚性指标、进行更严格的规划审批。事实上，从国际经验来看，不同层级空间规划之间的纵向约束，更多的是通过相关的法律和政策体系来保障的。例如在德国，《空间秩序法》与《建设法典》明确了联邦及州政府监管地方规划的责任和权利范围，《州域规划法》是州内区域及地方规划的法律基础，《基本法》与《建筑法典》则确立了地方规划的法律地位，不同层级政府的规划行为都有相应的法律加以规范和约束㉙。换言之，上级空间规划对下级空间规划约束的实现，更多的是“功夫在空间规划体系之外”，仅仅把眼睛盯着空间规划体系内，中央（上级）政府希望通过更多的强制性指标，甚至试图管控具体地块来增强从上到下的约束力，根本上违反了空间规划的层级性原则，也难以取得预期的管控效果。

一般情况下，中央（上级）对地方（下级）空间行为的约束主要通过相关的空间规则和标准，而这些规则和标准通常是以法律法规的形式出现。因此，成熟市场经济国家主要依赖空间性的法律法规，来约束不同主体的空间行为，从而保障空间规划体系的纵向约束力。此外，空间法律法规的作用是保底线，是对各主体空间行为进行负面约束；而相关的财政、金融、产业政策等激励措施是促高线，是对各个主体开展空间保护行为的正面鼓励。所以空间规划的落实，不能仅局限在空间规划领域自身，而是要靠财政、金融、产业政策等一系列措施去配合，要加强空间规划的纵向约束力，必须完善相关的法律法规和配套的政策体系。例如主体功能区规划中财政配套政策的实施经验，取得过明显的成效，是非常值得构建和完善空间规划体系总结和借鉴的。

五、完善中国空间规划体系的具体建议

2017年，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确提出：“空间规划体系的构建”，其目标是要建立完善相应的“国土空间开发保护制度”，以“着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”。根据《深化党和国家机构改革方案》，自然资源部的主要职责也是“建立空间规划体系并监督实施”，以“统一行使所有国土空间用途管制职责”。中国空间规划体系的目标是保障中国国土安全，主要任务是落实所有国土的空间用途管制，定位是侧重守底线、保长远的约束性规划。

完善中国空间规划体系的原则：一是贯彻实现“中央办大事、地方办小事”，明确区分中央和地方的空间事权和各自空间管控重点，做到“一级政府、一级规划、一级事权”。二是贯彻落实《深化党和国家机构改革方案》的精神，将维护中央集中统一领导和赋予地方机构更多自主权有机结合。

1.中国空间规划体系的构成

中央层面：“1+X”体系。“1”为《全国国土空间规划》，为综合性、战略性的国家级空间规划，侧重于对全国国土空间的保护，它以全国国土规划纲要为基础，整合全国主体功能区规划和全国城镇体系规划，中央层面的国土空间规划采用全国统一的规划期限、数据格式、土地分类等通用技术标准。“X”为各类全国专项空间规划：包括土地利用规划、环境功能区规划、生态功能区规划、农业区规划、海洋功能区规划、水功能区规划等。其中土地利用规划是落实全国国土空间规划的专项规划。自然资源部除编制全国性的土地利用规划外，为落实“中央办大事”的原则，还可以借鉴国外空间规划体系的经验，就中央垂直管理的具有全局意义的某些特定国土空间，编制专门的具体土地利用规划。其余的专项空间规划根据不同职能部门的管理需要而编制。

省级层面：“1+Y”体系。“1”为《省级国土空间规划》，它是省级政府对省域内的国土开发保护所做的总体安排，一方面落实《全国国土空间规划》的要求；另一方面根据自身的情况来平衡国土开发和保护之间的关系，不同的省有不同的侧重。《省级国土空间规划》由省级国土规划纲要、省级主体功能区规划和省级城镇体系规划整合而成，重点在于调节省内不同区域、不同城市之间的关系。“Y”为省级各类专项空间规划，包括土地、环保、水利、农业、林业各部门的空间类规划。需要指出的是，在省级空间规划体系中，省级的Y所包括的规划类型和数目并不需要与中央的X一一对应，即省级的专项空间规划由各省根据自身的实际需要而编制，并不由中央的相关职能部门来强制决定。

由于中国不同省份的情况差异巨大，例如人口最多的河南接近1亿人，人口最少的西藏不到300万人，两者相差30倍还多㉚，因此不同省的“1+Y”空间规划体系也应该呈现出相应的差异，空间事务繁杂的省份可以设置更为复杂的空间规划体系，空间事务相对简单的省份没有必要编制众多的专项空间类规划，即不同省的Y所包括的内容可以是不一样的。那些地域范围较小、空间事务较为简单的省份，可以根据自身实际需要，将土地利用总体规划并入《省级国土空间规划》中，不再单独编制省级土地利用总体规划。

市级层面：“1+Z”体系。“1”为《市级国土空间规划》，市级国土空间规划是城市总体规划和城市土地利用总体规划融合后的产物，实现对城市全域空间的管控。如果是城镇化率较高、中心城区规模较大的城市，《市级国土空间规划》应该以城市总体规划为主；如果是城镇化率较低，中心城区规模较小的城市，《市级国土空间规划》应该以城市土地利用总体规划为主。“Z”为市级的各类专项空间规划。与省级的专项空间规划相类似，市级政府究竟编哪些专项空间规划，由各市根据实际情况来自主决定。一般情况下有了《市级国土空间规划》，就不需要再编制城市总体规划和城市土地利用总体规划。但城市的专项空间规划必须包括城市详细规划，它是《市级国土空间规划》的下位规划，用以落实《市级国土空间规划》。

县级层面：“1+W”或“1”体系。“1”为《县级国土空间规划》。由于中国不同县的差异也极其明显，人口多的县规模超过百万人，人口少的县只有几万人。规模较大、更接近城市的县，其空间规划体系可以参照市级层面的“1+Z”空间规划体系，其中《县级国土空间规划》由土地利用总体规划和城市总体规划融合而成；规模较小的县，可以只编制《县级国土空间规划》，主要依据县级土地利用总体规划，将各类空间要素集中起来，无需编制其余的专项空间规划。

乡（镇）级层面：“1”体系。“1”为《乡（镇）级国土空间规划》，以乡（镇）土地利用总体规划为基础，融合城乡规划体系中的镇规划和乡规划，对具体地块的用途做出确切的安排，将各类空间要素整合进来，不再编制其余的专项空间规划。

2.中国空间规划体系的运行机制

中国空间规划体系的运行机制分为横向和纵向两个层面。

横向层面：每一级政府都必须编制相应的《国土空间规划》，重点解决同一级政府不同职能部门之间空间管控冲突的问题。每一级政府形成相应尺度的空间规划图，建立统一的空间平台，在各部门之间实现统一的空间数据格式、统一的土地分类等通用技术标准。每级政府通过该级的《国土空间规划》，将不同职能部门的空间管控统一和协调起来，该级政府各相关职能部门的空间管控要求都要落实到这张图上，不能形成互相之间的矛盾和冲突。

不同层级、不同地区、不同发展阶段的各政府均可根据自身的实际情况来决定编制何种类型和样式的《国土空间规划》，不同政府的《国土空间规划》根据各自的管控重点和需要可以呈现出不同的形式。中央层面的《国土空间规划》是战略性、宏观性和保护性的；省级层面的《国土空间规划》具有更多城镇体系规划的内容；市级层面的《国土空间规划》重点处理城市如何建设、城市开发边界如何控制；而乡镇层面的《国土空间规划》重点是具体地块的开发利用。每级政府的《国土空间规划》均由本级人大批准，地方政府的《国土空间规划》报备上一级人民政府。

纵向层面：由各级政府的具体职能部门和相应的各专项空间类规划来实现纵向层面的约束。以土地利用规划为例，中央的《全国土地利用总体规划》可以对省级的土地利用提出要求和约束，省级的土地利用必须得到中央部门的批准。省政府可以选择编制专门的省级土地利用总体规划，也可以从《省级国土空间规划》中抽取相应的内容进行上报审批；类似的，省政府通过省级土地利用总体规划或者《省级国土空间规划》对市一级的土地利用提出要求和约束；市一级也可以从《市级国土空间规划》中抽取相应的内容进行上报审批，从而层层将约束下达到基层政府。

这种运行机制与以往规划审批模式的相同点在于：上级职能部门有权限对下级政府的各类空间行为进行强制性的管控和指标性的约束；而不同点在于：上级职能部门不能强制要求下级政府必须编制该部门的专项空间规划，下级政府可以选择编制，也可以选择从本级《国土空间规划》中抽取相关的内容进行审批。

在空间规划体系这种横向和纵向双向控制的运行机制下，一方面保证了从上到下的约束性，因为每一级政府《国土空间规划》里的空间元素是由各个职能部门的空间管控要求所构成，而不同职能部门的纵向之间形成了从上到下的约束。土地、环保、农业、水利等各个职能部门，都可以对下级政府的空间行为提出相应的管控要求，这种要求通过下级对应的职能部门传递到下级政府的《国土空间规划》中，从而对下级政府的空间行为形成有效的制约。

另一方面又能保证从下到上的灵活性，因为每级政府对各自的《国土空间规划》怎么编、编成什么样、怎样实施，都有很大的自由裁量权；此外，除必须编制的《国土空间规划》外，其他的空间类专项规划要不要编，也由该级政府来决定，这样就可以充分保障各级政府的自主权。

3.小结

本研究按照“中央办大事、地方办小事”原则，所构建的中国空间规划体系的特点在于：

一是有利于实现“中央办大事”。首先，中央层面的《全国国土空间规划》在厘清中央事权和地方事权的基础上，主要针对中央事权范围内、对于具有全国意义的国土空间进行规划。其次，对于《土地利用规划》等专门类的空间规划，自然资源部和其他职能部门一方面要简化对地方相关规划的审批流程、收缩审批内容，减少对地方强制指标的刚性管控，增加对地方的柔性管控；另一方面应切实增强自然资源部和其他职能部门的自身能力，这不仅仅是监督检查地方的能力，而是要增强中央部门亲自“临民”、亲自“办事”的能力。自然资源部要对一些特殊的、具有全国意义的国土空间，投入资源、增强能力以实现从规划编制、实施和管理的“一竿子到底”。

二是有利于实现“地方办小事”。地方在空间规划体系上的主动性得到明显增强，首先是地方《国土空间规划》的编制，在遵循国家统一技术标准的基础上，在编制方式、编制内容上都有相应的自主性，无需得到上级政府（部门）的审批；其次是地方对于空间规划体系的构成也有自主权，编制哪些专门类的空间规划，由地方根据自身需要自主来决定。

三是空间规划体系更为合理，“规划过多、规划打架和规划约束力不足”的问题得以缓解。在上述空间规划体系构建中，同级职能部门的横向控制和不同层级政府的纵向控制之间形成了相互的制衡。一方面横向控制对纵向控制形成制约，在同级政府层面，由于各部门的空间管控要求必须在同级的国土空间规划中得到安排，那么各职能部门就不能随意扩展空间管理的边界，否则在同级的国土空间规划图上就会造成冲突。由此经过横向控制后，各上级职能部门对下级政府的各种空间约束会合理得多，能大大减轻下级政府空间约束互相打架的可能。另一方面，纵向控制对横向控制形成约束，虽然每级政府的《国土空间规划》不需要得到上级政府的审批，但《国土空间规划》的各个空间管控部分，均由各个职能部门的纵向控制所约束，这样也保证了《国土空间规划》符合上级部门的管控要求。

注释

①文章不代表作者所在机构观点。②苏涵、陈皓：《多规合一的本质及其编制要占探析》，《规划师》2015年第2期。③林坚：《国土空间用途管制与空间治理》，2017年国土空间论坛，河南郑州。④朱江等：《三规合一：探索空间规划的秩序和调控合力》，《城市规划》2015年第1期。⑤董祚继：《多规合一：找准方向绘蓝图》，《国土规划》2015年第6期。⑥参见《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，发改规划〔2014〕1971号，2014年8月26日。⑦参见《生态文明体制改革总体方案》，新华社，2015年9月21日。⑧参见《省级空间规划试点方案》，新华社，2017年1月9日。⑨参见中华人民共和国中央人民政府《国务院机构改革方案》。http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm，新华社，2018年3月17日。⑩参见中华人民共和国中央人民政府《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》。http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#allContent，新华社，2018年3月21日。⑪本文所论述的“中央”，主要指中央层面的权力机构，一般包括党和人民政府，即通常所称的“党中央国务院”，更宽泛意义上也包括人大和政协等机构；与此相对，本文中的“地方”指地方层面（省及省以下）的权力机构，即地方各级党和人民政府等。若非作明确的区分，本文中的“中央政府”等同于“中央”，“地方政府”等同于“地方”。⑫费孝通认为，在中国保持这种“从上到下”和“从下到上”同时并存的双轨制，对于实现中央对地方、政府对社会的良好治理是极其重要的。参见费孝通：《中国士绅—城乡关系论集》，外语教学与研究出版社，2011年，第97-99页。⑬参见楼继伟：《推进各级政府事权规范化、法律化》，引自《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社，2014年，第141—142页。⑭参见周雪光：《国家治理规模及其负荷成本的思考》，《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。⑮参见葛剑雄：《统一与分裂：中国历史的启示》，生活·读者·新知三联书店，1994年，第79页和第220—243页。⑯对于中国实力和发展水平变迁的评价，尤其是与其他国家的历史比较，仍存在着一些争议，但总体趋势较为明确。参见麦迪逊：《世界经济千年史》，北京大学出版社，2003年，第29—33页。⑰传统文献中常常将中央称为“内”，地方称为“外”，“外重内轻”指中央权力削弱、地方权力过大；相反“内重外轻”则指中央权力过大、地方权力不足。⑱参见金观涛、刘青峰：《开放中的变迁——再论中国社会超稳定结构》，法律出版社，2011年，第13页，第38页。⑲参见《中华人民共和国宪法》第1章第3条和第3章第110条。⑳中央与地方权力划分的“影响范围原则”，是指如果事务的影响是局部性的，则由地方政府拥有该项事务的各项权力（从政策制定到具体落实）；如果事务的影响范围是全局性的，则由中央政府拥有事务的相关权力。也有的研究将其称为“外部性原则”，参见楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社，2013年，第24页。㉑参见《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，2016年中央一号文件，新华网，2016-01-27，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-01/27/c_1117916568.htm.㉒参见周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。㉓参见侯一麟：《政府职能、事权事责与财权财力：1978年以来中国财政体制改革中财权事权划分的理论分析》，《公共行政评论》2009年第2期；杨志勇：《分税制改革中的中央和地方事权划分研究》，《经济社会体制比较》2015年第2期。㉔参见林坚等：《空间规划的博弈分析”》，《城市规划学刊》2015年第1期。㉕中国的国土空间包括陆地国土和海洋国土，其中陆地国土面积960万平方千米，根据《联合国海洋法公约》有关规定和中国主张，管辖海域面积约300万平方千米。参见《全国国土规划纲要（2016—2030年）》（国发〔2017〕3号），2017年2月4日。㉖参见林家彬：《多元共治视角下的国家公园管理——法国国家公园管理体制考察报告》，国务院发展研究中心调查研究报告，2017年，第193号（总第5268号）。㉗类似于在国土空间保护领域，地方必须完成中央的规定动作，但也可以有自选动作。例如在生态保护红线设定上，地方在按照中央技术标准划定红线范围的基础上，也可以根据自身实际情况加以扩大、划定本地区的生态保护红线范围。㉘有学者将此类空间规划称为“调关系的规划”，以区分更为刚性的“守底线”类空间规划。参见尹稚：《关于国家空间规划体系的几点思考》，清华大学中国新型城镇化研究院研究报告，2018年。㉙参见宋逸群：《空间治理体系及国家空间管理制度设计研究：德国空间治理案例》，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究报告，2018年。㉚参见《中国统计年鉴2016》表2-6，分地区年末人口数。