粤港澳大湾区发展一体化的路径演进*

杨 海 波 高 兴 民

从经济强中心到普惠大湾区，从经济特区到自贸区再到粤港澳大湾区的发展模式，既反映了粤港澳大湾区要实现经济发展的雄心壮志，也反映出粤港澳大湾区要进行全方位转型升级的迫切愿望。未来粤港澳大湾区建设将会朝着更加成熟的经济形态迈进，既要打造成为集经济、政治、文化、社会、生态于一体的样板区域，也要打造成为世界级的一流湾区和高水准城市群，真正落实习近平总书记“要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章，抓紧抓实办好。要在更高水平上扩大开放，高标准建设广东自由贸易试验区，打造高水平对外开放门户枢纽”的要求。

一、湾区经济的研究现状及经验探寻

马克思在《〈政治经济学批判〉导言》中提出了“两条道路”，即“从表象中的具体到达越来越稀薄的抽象”“从抽象中的规定在思维的行程中导致具体的再现”两大过程。因此，从理论与实践两方面探讨湾区建设全面而科学。

1.湾区经济文献综述

湾区，一般指一个或者若干个海湾与港湾、临近岛屿形成的区域，全球有纽约长岛湾区、东京湾区、旧金山湾区、悉尼双水湾区、香港浅水湾区、新西兰霍克湾区、马来西亚布拉海湾区、布里斯班鲁沙湾区等八大著名湾区。这些湾区大都形成了各具特色的湾区经济，而且有的湾区已经成长为世界经济版图中最具活力的部分，其中以纽约湾区、东京湾区与旧金山湾区三大湾区经济的发展最为成熟，具有较强的全球影响力。

新泽西港务公司在1990年发布的《港口产业对纽约—新泽西都市地区的经济影响》一书中首次提出了湾区经济的概念，并做出相关研究。亚历克斯（2013）认为人口、政策与资本等三大因素以及三者之间的关系影响着旧金山湾区的发展。湾区一词在国内最早起源于20世纪90年代初，吴家玮（1994）提出“深港湾区”的概念，随后相继有学者提出了“珠港澳湾区”“珠江口湾区”“珠江口湾区”的概念。王宏彬（2014）通过研究得出，湾区经济是特有的湾区地理与港口城市都市圈相结合巨变而形成的一种特有的经济地理形态，也是集聚经济、港口经济与网络经济深度融合的经济形态。鲁志国、潘凤与闫振坤等（2015）用经济规模、经济效益、经济开放与经济创新四大维度来衡量湾区经济发展的质量和前景。伍凤兰、陶一桃与申勇等（2015）认为湾区经济的发展是一个动态变化的过程，其演进动力由基础行动力、内驱性动力与外围行动力三大动力组成。谭刚与申勇（2017）认为粤港澳大湾区是由处于不同制度框架之下的区域构成，能形成体制性叠加效应。无论是从国外还是从国内的研究进展来看，湾区经济的内涵与外延都不明确，对湾区经济演变历程与演化机制的研究没有相应的理论框架去进行分析，更多的研究是把空间经济学理论与湾区地理实际结合起来来阐述湾区经济的起源与发展。

2.三大湾区经济的成功经验

旧金山湾区、纽约湾区与东京湾区三大湾区在世界经济舞台上有着举足轻重的地位，通过研究三大湾区，我们认为湾区经济建设的成功经验在以下三点：一是湾区内城市规模要层次分明、分工协作，城市之间生活质量无明显差异；二是以市场为主导、依托高效的交通设施推动湾区经济发展壮大；三是因地制宜地选择主导产业，打通产学研各环节、建立健全高效的创新体系。

旧金山湾区位于沙加缅度河下游，由多个湾区组成，每个湾区内各有数座城市，例如有旧金山、圣何塞、伯克利、奥克兰与戴利等著名城市，其中旧金山是大湾区核心城市，三面环水且气候宜人，交通极其便利，以高科技产业、旅游与国际贸易为主导产业。旧金山湾区发展的主要经验为：一是科研创新实力雄厚，依托斯坦福大学、加州大学伯克利分校等国际知名学府，大力发展航天与能源研究，占据着全球20多种产业的高地；二是资金保障充足，在湾区内有30多家私人创业基金，市场敏锐度强的创业基金能寻找到富有创造力的人；三是拥有大量具有经济活力与创新实力的中心企业；四是生活、工作氛围佳，依托优良的生态环境、优质的生活氛围吸引和留住了众多人才。

纽约湾区是全球最繁华、财富最集中的区域，也是全球就业密度最高、公交系统最繁忙的区域，这些名词成就了纽约湾区全球航运中心、商业中心与金融中心的地位。纽约湾区之所以成功的主要做法与经验有：一是拥有高度发达的金融体系支持，这是纽约湾区经济发展的动力与秘密所在，全球最负盛名的金融街——华尔街坐落于此，吸引全球资本在此集聚，财富神话每天在此上演，格林尼治作为全球对冲基金之都也位于纽约湾区；二是总部经济发达，全球知名的金融、保险公司总部坐落在纽约的曼哈顿地区，还有中央公园、联合国总部、大都会艺术博物馆、大都会歌剧院等均坐落在在曼哈顿，国际人才流动频繁；三是纽约湾区布局合理，城市间良性竞争、互动发展，留足了滨水岸线以建设绿色空间，通过合理规划滨水区产业和空间，纽约与新泽西等城市间突破了行政区划分割的界限，例如自由女神像位于新泽西的自由岛上，并成了纽约的重要标志性建筑。

东京湾区位于本州岛，拥有优良的海港群，由东京湾、横滨湾、横须贺湾、千叶湾、木更津湾与川崎湾组成，是日本钢铁、冶金、石化、机械、电子与制造的中心，是全球经济总量最高的湾区，拥有全球最大的证券交易中心。东京湾区建设的主要做法和经验有：一是湾区有内核心经济圈——京滨经济带，带动了整个湾区经济的增长（对比粤港澳大湾区，深港将成为推动大湾区建设的核心力量）；二是东京湾不仅经济密度高，而且人口密度也高，同时也是全球500强企业最为集中的区域；三是充分利用全球资源，湾区内建设有庞大的仓储群，全球的粮食、奢侈品、水果等通过港航流通供湾区人口消费；四是注重顶层设计与智库建设，例如经济企划厅与国土厅共同管理的日本开发构想研究所，为东京湾区的各级政府制定各类相关规划。

二、粤港澳大湾区建设的优劣势分析

要客观理性地分析粤港澳大湾区建设的优势与劣势，才能准确把握粤港澳大湾区的定位与未来的发展方向，才能制定出科学合理且操作性强的政策建议。

1.粤港澳大湾区建设累积的优势

第一，从历史、文化与地理等非经济因素看粤港澳大湾区的优势。首先，从历史视角看，广州长期以来就是中国南方的经济中心，是中国海洋文明的重要发祥地之一。在南宋时期就出现了广州、明州、泉州与登州四大港口，其中广州港位列第一，是当时世界上最重要的港口之一，也是海上丝绸之路最重要的港口。到了清代康熙年间，随着广州十三行的出现，珠江三角洲的经济地位陡然上升，几乎垄断了中国所有的对外贸易。在鸦片战争与太平天国运动过后，香港的经济地位凸显，与广州形成掎角之势。而后，随着改革开放初期深圳的崛起，中国逐渐形成了以香港、广州与深圳为三大经济强中心的金三角发展态势。其次，从文化视角看，珠江三角洲地区相较长江三角洲地区具有更明显的优势，长江三角洲地区分属吴越文化，地区内部有较大的差异性，但珠江三角洲地区同属于岭南文化圈，携带着岭南文化基因，且同属粤语区。文化的力量在于润物细无声，用经济学理论解释，即降低内部交易成本，由于珠江三角洲地区文化基因的同源性，将会为粤港澳大湾区一体化建设减少不少阻力与摩擦，易达成一致性意见。同时，由于岭南文化的包容性和明显的开放性特征，使粤港澳大湾区能很好吸收内地与外来优秀的文化，用以壮大自身。再次，从地理视角看，粤港澳大湾区面积为5.8万平方千米，按照成熟的湾区经验，以珠江三角洲出海口及东、西海岸线及沿线为中心，以100千米为上限划定范围，粤港澳大湾区面积约为2万平方千米。无论是交通条件还是地理纵深，粤港澳大湾区都能承担起建设世界级大湾区的重任，且粤港澳大湾区具有广阔的内地市场，比如粤港澳大湾区以外的广东其他地区及广西、江西、湖南可成为粤港澳大湾区的经济纵深区域，此外，粤港澳大湾区也是东南亚地区与华南地区的经济中心。因此，综合来看，粤港澳大湾区有便利的交通条件、广阔的内地市场以及处于国际航运节点的优越位置等三大空间优势。

第二，从现有经济实力、要素流动、区域分工等经济因素观察粤港澳大湾区优势。首先，从经济实力看，粤港澳大湾区至今已经逐渐发展成为中国综合实力最强、经济最具活力、开放程度最高的区域之一。2017年，粤港澳大湾区GDP为1.5万亿美元，占到全国GDP比重的12.4%。众所周知，香港是高度繁华的国际性大都会、是世界三大金融中心之一，广州是国家三大综合性门户城市之一、国家中心城市，深圳是国家区域性中心城市、国际化城市，东莞是重要交通枢纽与外贸口岸，号称世界工厂。因此，粤港澳大湾区已经具备建设成世界一流湾区的良好基础与先决条件，能够更好地为国家战略服务。其次，从要素流动看，粤港澳大湾区常住人口近7000万人，区域内部城市的户籍人数与外来人口大致相当，人口流动性强，且近年来，外来劳动力向广深等大城市集聚的势头未减，同时，粤港澳大湾区对国际优秀人才也具有很大吸引力。再者，从区域分工看，粤港澳大湾区三次产业中的服务业比重增加，重工业比重下降，粤港澳大湾区逐渐形成合理的地区产业分工布局。其中，香港拥有一流的金融业和科技服务业，广州科研院所研究实力强大、具有发达的现代制造业且陆海空交通通达全国，深圳创新生态十分完善且具有制度先行先试优势。随着珠港澳大桥的建成通车，珠海成为国内唯一一个陆路连通港澳的城市，中山现代制造业发达且已基本发展成为区域科技创新中心，江门是珠江三角洲地区未来30年往西发展的重要门户，是粤西地区的桥头堡，其中隶属于江门的大广海湾经济区是珠江三角洲地区面积最大的经济区；佛山与东莞的制造业相当发达，佛山主要是自主性的制造业，在产业转型升级方面取得了巨大成效，东莞的制造业在完成自身升级改造的同时还承接了来自深圳的制造业转移；惠州与肇庆高举生态旗帜，逐渐形成现代化的交通体系，成为粤港澳大湾区内人们的理想居住地。

2.粤港澳大湾区建设面临的劣势

建设粤港澳大湾区并非一日之功，在看到粤港澳大湾区优势的同时更应积极探索和发现制约粤港澳大湾区一体化发展的因素，积极谋划，实现统筹发展。

粤港澳大湾区的建设困境主要有以下3个方面。第一，经济制度不同。首先，粤港澳大湾区经济社会发展的一体化是在“一国两制”的框架下进行的，香港与澳门实行自由市场经济体制，是港澳两地高度发达的主要原因之一，政府对土地、公屋、粮食等公共事业领域实施管控，其他领域由市场自由调节运行，实行低税收政策。内地实行的社会主义市场经济体制，在资源配置领域都是市场起决定性作用，但在内地，市场决定资源配置的程度不如香港。为了学习港澳在经济发展方面的先进经验，内陆地区先是开放了深圳与珠海两大特区，随着改革开放的深入进行又成立了广州南沙新区、珠海横琴新区、深圳前海港深现代服务业合作区、中国（广东）自由贸易区，其中成立深圳前海现代服务业合作区的主要目的是打破制约与香港合作的体制机制障碍。另外，三地发行不同的货币且分属于不同的关税区，出入境管理条例繁琐，增加了三地之间经贸往来的交易费用与制度成本，不可避免地会降低经济社会的发展效率。

第二，行政区划分割。行政区划分割是制约区域合作的最大障碍之一，具体表现在经济区与行政区的矛盾上，危害在于限制区域内要素的自由流动，扭曲要素价格，破坏市场的公平公正原则。经济区与行政区的矛盾在中国体现的比较明显，很难打破行政壁垒。对此，粤港澳大湾区建设可以借鉴欧盟与大芝加哥经济区的先进经验，将市场力量发挥至最大化，使其推动粤港澳大湾区实现经济社会的均衡、协调、一体化发展。同时，由于体制、人文与制度缺漏等原因使得国内地方保护主义现象依然存在，粤港澳大湾区也不例外，这不利于协调各方利益与建立利益共享机制，因此存在较为明显的同质化竞争。

第三，思维观念差异。思维观念受到文化的影响，会反过来影响文化，并在交替影响中形成制度，同时制度又会影响文化和观念的发展。香港与澳门文化的根源是南粤文化，近代以来受到英国与葡萄牙文化的影响很大。香港与澳门的文明程度高于其他地区，公民的法制观念强、素质高。相比而言，广州是珠江三角洲地区文化底蕴最深厚的地方，但文明程度不如香港与澳门。由于思维观念的差异，长期在香港居住的人们适应了“小政府、大社会”的社会运行模式，而在珠江三角洲的各大城市中只有深圳基本上做到了“小政府、大社会”。香港要进一步了解内地的具体实情，做到与内地的相互理解与沟通，吸取各自的成功经验。内地对香港的政策以惠港惠民为基本准则，但有部分人认为内地政策惠港不惠民，这也是目前香港一些居民对内地存在的一个认识误区，既然是误区，就会影响彼此之间的信任，甚至有部分人认为香港“裙带资本主义指数”过高是受到了内地的影响。因此，只有消除误会，增加信任才能最终实现协同发展。

三、以旅游业作先导推动粤港澳大湾区发展一体化

旅游业在粤港澳大湾区建设过程中要发挥其先导产业的作用，以旅游业的发展壮大推动粤港澳大湾区发展一体化。粤港澳大湾区旅游业要进行供给侧结构性改革，重点在升级和改造旅游资源，实现优势互补，打造具有全球竞争力和影响力的旅游品牌及旅游开发集团。

1.先行一步：旅游业在粤港澳大湾区建设中要更有作为

旅游业具有资金密集性与劳动密集性两大特质，应鼓励旅游业成为粤港澳大湾区建设的先导产业，充分发挥旅游业的综合性、带动性作用，实现旅游业、涉旅交通与涉旅食宿三大板块良性发展。首先，发展旅游业能提高第三产业比重、优化三次产业结构，其中高端旅游具有专业化程度高、利润丰厚等特征，在粤港澳大湾区大力发展旅游业，符合国家对粤港澳大湾区的要求与期望。其次，随着中国经济的快速发展，人们的消费水平不断提升，对旅游业的需求不断扩大，粤港澳大湾区旅游业发达，具有很强的消费带动能力，文创产业的发展也能很好地提高旅游业的含金量。再者，旅游业容易形成合力，降低各方的交易与制度成本，能够较容易地形成惠及各方的利润分享机制，相对而言，粤港澳大湾区旅游业更容易整合现有资源，从而实现抱团发展、合作共赢。最后，各方旅游管理部门通力合作、取长补短，甚至可以对旅游管理人员进行轮岗培训，将其融入对方的管理体系中，倒逼旅游管理部门进行相应的管理体制改革，努力建设服务型政府。

2.品牌建设：升级和改造旅游资源形成新型旅游业态

粤港澳大湾区要建成绿色、宜居、宜业、宜游的世界级城市群，成为世界级旅游目的地，必须要升级和改造现有旅游资源，打造新型旅游业态，推动旅游业供给侧结构性改革。粤港澳大湾区的旅游品牌建设要以旅游基地、母港建设、品牌旅游线路建设为重点。一是在旅游基地的建设、运营与维护方面，旅游基地规模要有大、中、小型之分，粤港澳大湾区内旅游基地建设需要利用各自比较优势进行整体规划，突出地区优势，切忌“大而全”发展。目前粤港澳大湾区区域内成熟的大型旅游基地有广州长隆、香港迪尼斯、深圳世界之窗等，其他地区多是中小型旅游基地以及滨海旅游产业园。二是随着游轮游艇业的快速发展，对母港要求进一步提升，需要多功能、全天候、能提供一体化服务的“母港城”，既可以搭乘游轮旅游观光，又可以参加商贸会展、体验海洋文化，也可以将跨区域的市场、资源与客源融为一体形成母港综合体，但与此同时，各大母港要避免同质化竞争，发挥各自优势实现差异化运营。三是规划精品旅游线路，利用优势打造一站多程的增值服务，乘着“一带一路”倡议这股东风可以打造诸如“畅享海上丝绸之路”“重温大明盛世：郑和下西洋”“探秘下南洋”等精品旅游线路，同时要与各方协同商议，涉及外事问题的要做好相应的沟通工作，避免不必要的麻烦与冲突。

3.整合资源：鼓励和建设具有全球竞争力的旅游开发集团

旅游业供给侧结构性改革的主攻方向是培育有竞争力的旅游开发集团，旅游集团根据市场需要开发旅游产品满足各消费层级的人群，在粤港澳大湾区，要形成大批具有国际竞争力与世界影响力的旅游开发集团，应开辟出距离与时间长短不一的旅行线路，满足不同消费人群的需求。一是形成有效机制整合优质旅游资源，按照《广东省人民政府办公厅关于印发珠江三角洲地区旅游一体化规划（2014—2020年）的通知》要求，旅游开发集团要做到旅游要素无障碍流动，建成旅游集散网络体系，全面完善旅游公共服务体系，建成珠江三角洲智慧旅游城市群。二是各旅游开发集团应避免恶性竞争，在做好优质服务的基础上提供差异化服务，在粤港澳三地建立政府高层、企业高层定期交流机制，保证信息畅通，破除地方保护主义，避免恶性竞争与资源浪费。三是把民营企业和国企、央企等资源结合起来，形成集各家之所长的混合所有制，例如2017年4月，华侨城与云南世博、云南文投实施战略重组，逐渐形成了混合所有制改革的华侨城样本。四是旅游开发集团要积极“走出去”，响应“一带一路”倡议，与旅游目的地的政府、非政府等组织沟通，研究当地历史文化，尊重当地习俗，开发特色旅游产品。

四、创设粤港澳先进管理先行区

制度试验田在理论上尚未成型，学术文章较少论述。新华每日电讯（2015）认为上海自贸区以制度创新为抓手和突破，下简政放权的功夫，做负面清单的文章，搞激活市场的动作，以此摸索使市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用的结合点，并在此基础上形成新的制度体系和监管模式，打造制度创新的高地。我们可以借鉴飞地经济来考察制度试验田，飞地经济即跨区域经济合作模式，指互相独立，存在经济梯度的两个行政地区通过跨空间的行政管理和经济开发以打破行政区划限制，目的是实现两地资源互补和经济协调发展。飞地经济与制度试验田有重叠交叉部分，飞地经济给制度试验田提供了很好的思路与借鉴。在粤港澳大湾区建设中，制度试验田要继续发挥先行先试的拉动与引领作用。

1.粤港澳大湾区制度试验田的已有经验

由于历史、地理与制度等问题，粤港澳大湾区存在着较多的制度试验田，其中广东自贸区横琴片区、前海深港现代化服务合作区较有特色，成效比较明显。

按照国务院对横琴新区的要求，2009年横琴新区被纳入珠海经济特区管辖；2010年广东与澳门特区政府签署了《粤澳合作框架协议》，签订产业协作发展、共建合作产业园等协议；2011年横琴新区纳入国家“十二五”规划；2012年政府工作报告中提出支持澳门建设世界休闲旅游中心，推进横琴新区建设，促进经济适度多元发展；2014年国务院决定设立中国（广东）自由贸易试验区，包括珠海横琴新区片区；2015年广东自贸区横琴片区正式挂牌。经过多年发展，横琴新区取得了喜人的成绩：一是开创“一国两制”新篇章，打造教育先行先导区，澳门大学横琴校区在横琴成立，横琴利用澳门大学这一优势迅速将成果孵化并实现转化，同时还与粤港澳大湾区内其他城市以及全国的学校、科研机构合作；二是深化针对国内外企业的审批事项改革，在新区内只要无明令限制，均采取贸易投资自由化理念吸引港澳企业入驻，并由此推动国内相关行业的管理制度改革；三是以服务业带动珠江口西岸发展，横琴吸引了港澳尤其是澳门的优质资源，拓展澳门作为国际性商贸平台，大力发展外包服务、商贸服务、会展服务以及会计法律等服务型产业。

前海深港现代服务业合作区寄托着党和国家的重托，从诞生之日开始就具有不平凡的使命。2010年在深圳特区成立30周年的当天，国务院批复同意了《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》，开启了前海改革的新时代；2012年在香港回归祖国15周年之际，国务院发布《关于支持深圳前海深港现代服务业合作区开发开放有关政策的批复》，鼓励和支持前海实行比特区更特殊的先行先试政策；2012年12月7日，习近平总书记视察前海，对前海做出了“依托香港、服务内地、面向世界”等重要批示，前海要成为深圳发展的新契机、转型升级的新推力、改革开放的新起点以及粤港合作的新平台；2015年广东自贸试验区前海蛇口片区正式挂牌启动。前海深港现代服务业合作区发展的经验与启示如下：一是中央大力支持并赋予前海“先行先试”的特殊使命，即打造现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠江三角洲地区产业升级的引领区。深圳在改革开放中风雨兼程取得的成绩，离不开国家政策的支持，也离不开“敢为天下先”的精神。二是加强深港深度合作，以部际会议、粤港联席合作会议以及深港合作会议为支撑探索合作新领域、加强合作共识、促使合作落实。同时，成立深港联合工作组，旨在制定共同的发展政策、拓宽合作领域、创新合作模式。三是形成深港人才特区，前海要发展成为高端服务业集聚区与总部经济集聚区，人才是最重要的资源，创新人才管理体制吸引全球精英，提升前海国际化程度，同时鼓励港资建立独立医院与学校。四是创新深港之间的金融、税收与法务等合作，在金融方面前海要成为“人民币业务创新试验区”，创立金融资产、股权交易、保险结算与碳排放权等要素交易平台，开办跨境人民币贷款、集团内双向人民币资金池与海外业务总部外汇资金池等业务。在税收方面，对在前海入驻的企业按照15%的税率进行征税，对符合前海发展需要的高端紧缺人才免征个人所得税，对符合条件的现代物流企业可以实现差额营业税制。在法律方面，前海面临难点问题，香港实行的判例法与内陆实行的成文法在具体判罚上会存在一定的矛盾，鉴于此，港深两地应探索完善两地律师事务所联营方式，在CEPA（《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》）及其补充协议框架下，落实对香港的各项开放措施，支持香港仲裁机构在前海设立分支。

2.深化粤港澳大湾区制度试验田改革

中国改革开放40年来取得了举世瞩目的成就，改革开放依然是经济社会发展的基本动力，粤港澳大湾区是否能继续引领时代潮流，关键要看粤港澳大湾区深化改革的成效。创设制度试验田，由政策支持转向制度保障，全面深化粤港澳大湾区改革。

第一，思路转变：政策支持转向制度建设。从深圳、珠海经济特区到中国（广东）自贸区再到提出粤港澳大湾区建设，这种模式转变既是改革开放内在的逻辑要求，也是探索中国道路与实践中国模式的选择。从国家高度审认粤港澳大湾区建设，才能准确把握粤港澳大湾区的示范作用与历史定位。一是要借鉴香港的优势，香港作为自由市场经济高度发达的地区，过去更多的是制定相关政策吸引香港资本入驻珠江三角洲地区，而今乘着粤港澳大湾区建设的东风要进一步加强学习与借鉴香港体制的优势，同时要理解深港关系、粤港关系在本质上是内地与香港的关系，需要中央的进一步支持；二是向欧盟学习先进的管理经验，找到各方利益主体的最大公约数，欧洲的一体化过程突破了民族、国家与历史问题，欧盟旨在保卫和平、追求公民富足生活，实现社会经济可持续发展，加强国际合作；三是深化政府行政体制改革，重点打造服务型政府，以提供好公共物品为突破口，香港与澳门政府同属服务型政府，在如何促进民生发展、生态保护、产业公地建设、医疗教育、社会保障等方面给珠江三角洲其他地区提供了很好的经验，同时香港与澳门发达的社工组织也值得借鉴。

第二，加大力度巩固已有成效。从目前几大制度试验田来看，经济发展基本能做到快速发展，但是市场化成熟度仍然不高，社会化开放程度亦不如市场化开放程度，巩固已有成效并进一步发挥其作用，要以如下几个方面入手：一是进一步提升“制度试验田”的市场化成熟度，要素市场的成熟与市场运行的法制环境建设是实现市场化的两大关键点，市场化程度指市场在资源配置中所起作用的程度，在“制度试验田”之内应以价格机制为中心促进要素自由流动，同时要加强法制环境建设保证要素自由流动和市场机制的合理运行；二是进一步提升制度试验田的社会化开放程度，目前粤港澳大湾区的社会化程度不高，并且落后于市场化程度，加强国际人才交流，借鉴旧金山湾区与纽约湾区的先进经验吸引全球人才汇聚，借鉴东京湾区的先进经验吸引全球物质资源集聚；三是进一步提升制度试验田的全要素创新驱动能力，以基础设施建设为前提，以促进技术进步与效率改善为中心，以公平环境营建为保障，推动全要素创新驱动，引领资源流向最能产生效益的地方。

第三，开辟新的制度试验田。珠江口东岸与西岸发展不均衡，位居西岸的江门与肇庆的发展更是滞后于东岸地区。在粤港澳大湾区内开辟新的制度试验田显得尤为迫切，这既能解决珠江口东岸与西岸的区域发展不均衡问题，也能创造出新的经济增长点，同时也可以为落后地区的经济社会发展提供经验。具体而言，一是要借鉴粤港澳大湾区建设的已有经验，营造亲商、护商环境，降低制度性交易成本以吸引企业入驻；二是要找准自身比较优势带动经济增长，积极承接粤港澳大湾区中心城市的产业与资本转移，比如江门的大广海湾经济区，是粤港澳大湾区面积最大的经济区，拥有良好地理位置与交通条件，发展潜力巨大；三是把握不可贪大求全的原则，开辟新的制度试验田是对现有试验田有益补充，也是后发展地区实现经济社会快速发展的尝试，可以立意高远，但要立足本区域的发展实际。