基于有效决策模型的社区文化治理公众参与研究

（北京戏曲艺术职业学院 北京 100068）

一、引言

社区治理理论的出现，主要阐述了基层社区多元主体共同治理社区事务之道。十九大报告中提到“要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移……要打造共建共治共享的社会治理格局”，为基层社区治理中的居民参与共治提出了新的要求。

在公共服务领域中，越是微观和小范围的公共服务决策，由公民来决定的可操作性就越大。因此，通过公民参与来决定的事项，一般都出现在基层和微观治理层面[1]。而就微观治理的社区而言,“邻里组织必须拥有一些重要物品和服务的分配权威，这意味着权利必须从现在操纵、行驶它的政府机构中剥离开来，并毫不含糊地向邻里组织转移”[2]，只有这样才能在很长的时期激发公民团体对公共事务管理的兴趣，并赋予他们活力[3]。

公共文化服务与政府提供的治安、环境、医疗、养老、就业保障等体系的服务一样，属于公共管理领域需要解决的问题，公共文化服务是一种具有公共物品与私人物品双重属性的准公共物品，要达到政策效率的最优（即帕累托最优），就需要政府、第三部门、公民等多主体的共同努力[4]。而在Ahlbrandt 和Sumka（1983）的调查中已经显示，由于公民在专业领域缺乏相应知识，所以由邻里组织或个人来推行的项目往往局限于那些“边缘性、补充型的公共服务”而不是核心公共服务[5]。社区公共文化较社区治安、社区医疗、社区环境治理等社区事务来说属于“边缘型、补充型”，因此它所需要的正是社区文化社会组织提供志愿服务，以补充或替代公共管理者在基层社区的不足。

在中国社区诸多事务中，公众接触最为容易、参与最为频繁的是那些诸如社区舞蹈、合唱、书法、绘画等被称为群众文化的社区艺术活动。这些艺术活动在社区中有着广泛的群众基础，但是在社区治理的大背景下，如果简单地将社区艺术活动的参与停留在开展群众文化本身中，它就失去了被誉为“社区文化治理乃至社区变迁的支柱性价值杠杆”的效用[6]。实际上，社区艺术活动可以作为工具，成为融合社区各领域、各主体间的黏合剂，与社区治安、环境、医疗、养老、就业保障等领域结合，建立各多元主体间的合作关系，对社区乃至整个社会的治理起到重要的作用[7]。当社区文化治理成为社区发展的一个重要手段时，公众参与都有哪些新的形式，公众参与的内容都有哪些，公众应如何进行参与，成为本文研究的起点。

无论在政策制定还是实施过程中，社区文化治理的公共政策命题由于社区基层的特性所致千差万别，任何一个社区都会由于居民人口、地理位置、环境因素、历史等原因使其社区文化治理的命题有别于其他社区。因此本文试图在这一广阔、繁杂的领域内，结合社区文化治理各项议题的分类归纳，借鉴托马斯的有效居民参与模型，选取合适的公民参与模式，为社区文化政策制定者、管理者在设计、实施政策过程中提供居民有效参与的普适性方案。

二、公众参与的有效决策模型

美国学者约翰•克莱顿•托马斯曾为公共决策中的公民参与制定了一个有效决策模型，学界普遍认为该模型有效地分析了公民参与的价值，为公共管理者在决定公共政策制定、执行过程中所选择的社会参与形式提供了指南[8]，在中国本土化使用过程中，虽然有学者认为该模型没有对参与结果进行评估[9]，但它为公众参与各领域公共政策的制定提供了可实施的具体方案，已被运用到诸如城市交通政策[10]、地方公共产品供给决策[11]、综合档案馆公众参与[12]等领域内，因此本文认为该模型对社区文化治理领域的公民参与也具有指导性。

托马斯的公众参与有效决策模型如图1所示，有效的决策方式需要按照“决策质量要求是什么、政府是否拥有足够的信息、所需解决问题是否结构化、公民接受性是否是决策执行所必需的、谁是相关公众、相关公众与公共管理机构的目标是否一致、选择方案时相关公众是否存在冲突”这七个问题进行分析解读。按照不同问题的回答，托马斯将公民参与划分为：1.自主式管理决策；2.改良式自主管理决策；3.分散式公民协商决策；4.集体式公民协商决策；5.公共决策。

面对不同的公众参与模式，托马斯按照不同相关公众的类型，总结了公民参与的形式矩阵，公众的性质划分为单一有组织的团体、多个有组织的团体、未组织化的公民和复合型的公民（组织）。按照不同的决策制定类型和公众的性质，该矩阵可以为管理者在决定公民参与时，选择合适的公民参与方法。

三、社区文化治理的公众参与

（一）社区文化治理制度设计的公民参与

对于社区文化治理制度设计而言，其决策质量的要求是在人民日益增长的对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间矛盾中，在国家宪法大框架的约束下，对社区公共文化服务按照公益性、基本性、均等性、便利性原则进行制度设计，以此来保障居民的基本文化权益。而这种社区文化治理制度的核心在于体现“文化民意”，即“融合‘最大公约数’与‘特殊少数’的社区文化民意”[14]。

在上述条件下，政府需要有充分的“民意”信息来进行制度设计，因此需要公民提供更多的信息。如果社区文化治理依旧延续原来的“文化官意”，那么在制度设计过程中问题必然是被结构化的，是已经被管理者明确界定的，官员们也就会影响居民的参与过程。在社区文化治理的制度设计中，虽然公众的接受度十分关键，但管理者已明确认为“文化民意”的社区文化治理制度会被公民接纳。

按照托马斯的论述，改良式自主管理方法最常使用的公众参与方法包括关键公众接触、公民调查等。在现阶段的社区文化治理制度设计的过程中，在确定了“文化民意”作为制度设计的核心后，可以通过与基层文化组织员、社区文化组织的文艺骨干、社区居民委员会文体委员及其他相关组织的领导进行关键公众接触，并通过广泛地公民调查以确定“文化民意”的制度设计对于普通公众来说究竟所指代的是什么，识别现有法律制度对社区治理存在的障碍[15]，建构起新的能够促进社区治理开展的法律制度体系。

（二）社区文化治理政策工具的公民参与

1．社区文化治理预算工具的共同决策

社区文化活动中所需的预算与监管政策，在制定阶段涉及到了“预算编制主体、预算执行主体、预算接受主体以及预算和执行的监管主体”[16]，其中预算接受主体包括“社区自治居民组织、特定社区居民文化参与群体、非法人治理居民分类文化活动组织、内部成员与外部成员叠加的社区文化活动专业志愿者等”[16]。他们作为预算政策的利益相关者，与公共管理机构有一样的目标，即保证资金使用的效率，以有限的资金，最大限度丰富自身所在社区的文化生活，实现社区文化治理。按照公民参与的有效决策模型，当面对社区文化治理中的预算政策时，预算编制及执行主体应最大限度地保证公民参与，与公民一起共同做出公共决策。

社区文化治理预算的现状主要还依赖于“行政层级文化资源配置”非理性地按照“人情配置”“权利配置”“回扣配置”[13]，即便我们试图将社区文化治理概念引入社区，提倡多元主体共同参与的现代治理模式，各自治主体也面临了诸如“参与治理但无钱可用”或“权责不清”的尴尬局面。基于我国的国情和一些试点的经验，学界认为只有在城市中的社区层面才有推动直接预算参与的可能性[17]，因此在政府与公民共同决策的背景下，通过社区文化治理各主体进行广泛参与，共同进行公共预算编制，采用“参与式预算”的方式，提升社区各主体共同治理的能力。

就社区文化治理“参与式预算”的具体操作而言，按照托马斯的模型，城市社区文化治理过程中的主体主要为社区自治居民组织、特定社区居民文化参与群体、非法人治理居民分类文化活动组织、内部成员与外部成员叠加的社区文化活动专业志愿者这些由组织化团体和非组织化团体混合而成复合型公民代表，在实施过程中，可以选择咨询委员会和公民会议的方式进行参与。在社区文化治理预算编制的过程中，各参与主体选择公民代表，如居民委员会代表、业主委员会代表、居民自治组织代表、社区群众文化团体骨干、社工、志愿者等，这些利益相关者可以在政府预先设定预算目标的基础上，组织并召开公民会议，商议预算资金的分配，按照项目重要程度进行沟通，确定预算目标的执行，在专业财务人员的指导下制定预算，并在预算执行过程中，实施监督和评价。

2. 社区文化治理绩效工具的公共决策

社区层面的绩效评估研究并不少见，中国对社区治理的绩效评估集中在对社区综合性服务中心、卫生服务机构、社区图书馆、社区教育、社区干部绩效考核等绩效评价指标体系的建立等方面，对绩效公民参与的研究较少，这与我国依旧处在公民绩效的“有限参与阶段”，即多通过满意度测评和绩效结果告知等方式，使公民被动参与绩效评估[18]。我国社区公共事务的绩效评估实际情况与托马斯提出的改良式自主管理模式情况相同，政府部门为了得到充足的反馈信息，在公众中听取建议，然后独自决策，其结果是公民的要求可能会也可能不会得到政策的反映，这种仅限 “监督结果”和“绩效报告”的公众参与是部分参与，而非全过程参与，因此，即使居民满意度调查设计得越来越精细、科学，公民的参与意愿也可能被管理者来不及的回应和选择性地“漠视”而消耗殆尽。

当治理概念被越来越多地提及，在质量要求的前提条件下，社区文化治理的绩效评估也就越来越需要公民参与绩效评估的整个过程，需要公民与管理者进行共同决策。由于社区文化治理是一个多部门共同合作管理的结果，所以单一的由上到下的政府绩效管理模式，不再适应社区文化治理，此时“政府绩效应更多地取决于与其他利益相关者的合作”，即政府需要与公众“合作生产”，在绩效评估“可持续”的准则下，以反映广大社区居民集体偏好的“公共价值”为准则，对社区治理绩效进行评估[19]。这种以公共价值为基础的政府绩效治理模型使得社区居民由原本简单的“满意度调查”被动接受者成为社区公共项目绩效的“所有者”“问题形成者”“共同生产者”和“评估者”。

对社区文化治理绩效的“公共价值”判断有赖于相关公众与社区管理者共同决定，各利益代表（相关公众）提出与社区文化治理相关的诉求后，经过多方的平衡、协调与博弈，最终在社区管理者和相关公众间达成共识，共同决定社区文化发展的目标和具体项目，产生本社区特定的“公共价值”。社区文化治理的第三方机构、社区居民社会组织、社区居民文化与体育参与群体、社区基层文化组织员、社区文化活动志愿者负责项目的具体开展，政府等行政管理者负责保障公共价值项目的执行，并平衡解决在实践过程中存在的各种价值、利益冲突。在项目完成后，各利益相关者共同制定绩效评估的方案。此时，绩效评估的方案不能仅包括满意度调查，还可涵盖对各类文化艺术项目产生“成果”的分析，如居民对社区关注内容的摄影、绘画等作品的分析等等，这种基于艺术作品分析的手段，更能体现公众对社区活动的反馈。

（三）社区文化治理平台的公民参与

社区文化治理的平台运行既包括硬件平台也包括软件平台，其中硬件平台是指诸如社区图书室、社区文化活动中心等活动场地，以及诸如“文化大篷车”“流动电影放映车”等文化设施。软件平台包括有类似法人及非法人文化的组织平台、文化志愿活动、跨域或跨文化交流活动、各类民间节庆庆典等活动平台等[13]。按照托马斯的模型，在社区文化治理平台运行管理中，选择公共决策的方式扩大公民参与就成为社区文化治理平台运行管理的必要途径。

1. 社区文化治理硬件平台的公民参与

中国社区文化治理硬件平台的治理经历了“行政化”和“大众化”治理的历史过程[20]，其中“行政化”指由政府将行政权力延伸至社区，管理包括公共文化服务在内的整个社区的社会事务；“大众化”指建立社区居民自治制度，试图实现居民自我管理、自我服务与自我监督，从社区公共文化角度来说就是居民自发进行群众文艺活动，自我管理诸如社区文化活动中心（室）等硬件设施。

在新公共管理理论的倡导下，我国政府已认识到“行政化”和“大众化”治理模式的不足，因此越来越多的公共服务采取契约制，采用“社会化”的PPP模式，引入社会资本合作建设公共基础设施。基层公共文化领域同样也引入了PPP模式，社会化运营基层公共文化设施。比如社区将所需公共文化服务按照菜单模式，统一打包由政府向公共文化服务提供商购买服务。

这种社区文化公共服务的PPP模式探索，将社区文化硬件平台与民间资本相结合，提高了社区文化产品和服务的供给质量，为社区居民多样化的文化需求提供了更好的保障。在“社会化”运行社区文化硬件平台的模式中，利益相关者包括政府部门（主要为街道）、公共文化服务供应商、社区居委会、物业公司、社区文化社会组织、公众、第三方监督管理评测公司等。基层政府向社区居委会、社区文化社会组织发出社区文化的需求调查，在整理之后按照需求向社会公布，通过招投标的竞争机制，选择合适的公共文化服务提供商进行合作，双方签署协议，政府出资购买服务，公共文化服务供应商进行社区文化中心的经营管理工作。在这其中，政府作为发起者，主要工作包括了解民意、设定规则、选择服务提供商、付费购买、选择第三方机构进行监督等，此时，政府追求的是公共文化管理的“效率”和“政绩”问题；公共文化服务供应商，主要负责承接政府的各种项目，进行场馆管理服务、为社区综合文化中心提供文化培训、演出策划及地域文化建设等基本文化服务，其所追求的是最大程度上经济的“效益”。而社区居民委员会主要负责将公众、社区文化社会组织、物业公司等利益相关者的需求、意见进行收集整理，并为承接本社区项目的服务供应商或社工事务所提供相应的协调、帮助服务；公众、社区文化社会组织则主要为社区文化服务的对象，接受提供的服务，并在一定程度上实行监督工作，配合第三方机构进行满意度调查等。

图2 社区文化PPP运作模式图

站在治理的视角来看社区文化硬件平台的“社会化”治理模式，虽然该模式极大改善了政府公共服务的供给模式，但在实际运作中，公众只提供意见和建议，以及行使一定程度的监督权，此种参与模型，与托马斯模型中的改良式管理不谋而合，公众依旧是作为“顾客”一样被服务，而没有实现新公共服务理论所提倡的“集体努力和协作”[21]，也就没有进行有效的公众参与。在我国城市社区文化治理硬件平台的建立过程中，应由已探索的“社会化”治理模式，兼向“专业化”参与模式进行转移。“专业化”指社会组织以及社区文化社会组织将成为社区文化治理硬件平台的主力，弥补“社会化”模式所带来的不足。

2. 社区文化治理软件平台的公众参与

在“专业化”社区文化治理平台的过程中，社区社会组织的建立和运作成为激发公民参与，促进公民对社区进行治理的关键。社区社会组织是指那些“由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织”[22]。从定义中可以看出没有居民的自主组建，社区社会组织是不存在的，而社区社会组织又是连接政府与社区内各利益相关者的有效桥梁[23]，在社区文化治理组织平台的建设中，管理者从政策层面提供激励机制，并从资金和设施层面提供了保障，居民则承担了由下而上自发建设社区社会组织的职责。2018年，民政部下发了《关于大力培育发展社区社会组织》的意见，提出到2020年，实现城市社区平均有不少于10个社区的社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区的社会组织，从而在政府层面引导并支持了社区社会组织的建立。

社区文化治理平台的有效居民参与主要的内容包括居民受到政府激励，自发地组建社区文化组织，并以这些组织为平台，与管理者建立联系，自主、多方面地参与社区治理。此类社区文化组织在社区文化治理的大背景下职责可以由两种身份所归纳。首先，社区文化组织通过开展公共艺术项目，将社区居民吸引至组织之中，以艺术为手段，吸引公民参与，培育社会资本，加强社区自治能力，以此来满足公民社会掌舵者的职责。第二，社区文化组织很好地提供了政府无法满足的公共艺术服务，并将艺术与公共教育、公共交通、公共安全、公共医疗等领域极好结合，成为政府的合同商，提供优质服务商品，按照社区居民需要及时改变的社区公共产品。

四、总结

社区文化治理对社区乃至整个社会的治理起到了重要的作用，由于它将社区文化艺术活动作为工具，与社区治安、环境、医疗、养老、就业保障等领域结合，所以公民参与需要在原有基础上，按照托马斯的有效决策模型进行提升，以保证各多元主体间的合作关系。社区文化治理的公众参与问题应在改良式自主管理模式的指导下进行制度设计，并采用共同决策方式进行政策工具和平台运行的公民参与。在实际工作中，选用参与式预算的方法，并以公共价值为基础进行绩效评估，配合社区文化设施和组织平台的“专业化”“组织化”运行方式，使公民全方位参与社区文化治理，最终使社区文化治理成为实现我国现代化治理的新途径。