社会治理背景下“广州街坊”实践创新研究

□黄明涛

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[1]2018年3月7日，习近平总书记对广东提出了“四个走在全国前列”的明确要求，其中之一就是要求广东“在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。”广州作为广东省的政治、经济和文化的中心，在“四个走在全国前列”中扮演着至关重要的角色。为此，广州市制定了《营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列三年行动方案》。2018 年5 月，中共广州市委政法委、广州市平安建设促进会和广州市见义勇为基金会共同打造“广州街坊”平台，发动广大群众积极参与基层自治、群防共治志愿服务。截至2019 年8 月初，“广州街坊”已聚合逾110 万人参与。“广州街坊”旨在建立多渠道城市治理协作机制，增强群防共治的动员力，创造新时代的广州“枫桥经验”，确保社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

一、既有城市社会治安模式辨析

二十一世纪，全球范围内的城市化进程不断加快，千万级人口的超大型城市不断增长，联合国《2016 年世界城市状况报告》指出，大城市是拥有500 万到1000 万居民的城市，特大城市则有超过1000 万以上的居民。根据国务院2014 年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，我国有北京、上海、广州、深圳、重庆、天津6 个人口超过1000 万人口的超大型城市。超大型城市人口数量庞大，社会构成复杂，治理难度大，给城市管理者带来诸多挑战。这是因为传统的城市管理，以政府为主体，政府各部门虽各司其职，但是部门间缺乏协同。同时，社会个体、社会组织和团体缺乏参与治理的机制和平台。有学者指出，“特大城市的社会治理普遍面临治理理念、权力结构、供给方式等多方面的治理‘碎片化’问题。”[2]不过近年来，我国城市治理领域出现不少创新，越来越多的个人和组织参与到城市治理实践中来，其中有几种治理模式具有代表性。

一是“朝阳群众”模式。朝阳群众是“服务于北京市朝阳区社区治理、社会治安、环境建设、民生服务等领域社会志愿者的总称”。[3]其特点表现为：第一是组织化。第二是按照常住人口比例发展治安志愿者。第三是制定“朝阳群众”志愿者上岗基本规范和培训办法。

二是“西城大妈”模式。“西城大妈”是北京市西城区的一个志愿者联盟，囊括了西城区的各类平安志愿者和志愿组织，人数超过五万人，其特点表现为：第一是坚守“红墙意识”，为城市社会治安夯实根基。第二是注重与互联网结合，打造“三微一端”平台，拓展治理资源。第三是灵活运用好大妈朋友圈，最大限度调动周围的人力资源，发挥人民群众的主体作用。

三是“枫桥经验”模式。这是20 世纪60 年代初，浙江省诸暨县枫桥镇干部群众摸索出的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”社会治理模式。在新时代，“枫桥经验”形成了“党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的新经验。[4]新时期的“枫桥经验”在城市社会治理中发挥着重要作用，其主要内容包括坚持党建引领，坚持人民主体，坚持“三治融合”，坚持“四防并举”，坚持共建共享。

四是“三社联动”模式。即城市社会治理的社区、社会工作者和社会组织三者联合，实现平台、人才和资源的有效对接。三社联动，运用市场方式，将社会组织和社会力量吸纳到城市社会治理体系，实现政府、市场与社会的三元治理。

以上四种模式为我国城市社会治理和城市群防共治的典型代表，各具特色，是我国城市社会治理和群防共治树立了良好典范，但是，也应该看到这几种模式的不足之处。第一，从群防共治角度上看，参与主体的年龄结构不甚合理。“朝阳模式”和“西城大妈”主要依靠的是退休的老年人群体，能力和精力有限。第二，激励机制不健全，未能通过有效的激励机制，凝聚更多的社会公众参与其中。第三，未能建立整体化的城市群防共治网络。

二、创新城市社会治理的“广州街坊”运行模式

广州是广东省省会、副省级城市，也是国务院批复确定的国家中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽。截至2018 年底，广州市下辖11个区，总面积7434 平方公里，建成区面积1249.11 平方公里，常住人口1490.44 万人，城镇人口1287.44 万人。[5]作为国家中心城市，广州市“大型活动年均3600 多场次、地铁线网日均客流量超800 万人次、年均快递业务量超39 亿件，人流、物流、车流、资金流、信息流高度密集，带来了人员构成多样、城乡发展不平衡、局部治安状况复杂、传统群众动员效率不高等问题。”[6]广州市委政法委等部门从市情、社情和民情出发，紧扣新时代城市社会治理的理念和要求，制定了一揽子工作方案，出台了《广州市深化新时代群防共治工作三年建设方案（2018—2020年）》，并将其纳入《广州市营造共建共治共享社会治理三年行动方案》的重点项目。此外，不断创新工作方式，坚持以人民为中心，不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局，形成具有时代特色、广州特点的社会治理体系，为广州“在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列”奠定了良好的基础。

（一）党委部门作为总协调，在各行政层级设立平安建设促进会

“党委领导，政府负责”是我国行政体制的重要特征。广州市委政法委和广州市公安局成立广州市深化群防共治工作专责小组，负责“广州街坊”业务指导和督导检查。各区根据要求，积极打造新平台，建立平安促进会，架设党委政府与社区居民之间的桥梁。各级平安促进会发挥平台作用，凝聚社区居民，发挥平安促进会会员来自群众、与群众联系紧密的优势，畅通党政组织与群众之间的沟通渠道。在重大事项、重点工作的决策与实施上，特别是事关群众切身利益的工作上，平安促进会及时提供意见和建议供党委政府参考。街（镇）一级的平安促进会要积极协助党委和政府，做好对群众的宣传发动、思想疏导和说服教育工作，确保各项决策顺利实施。通过平安促进会这一平台，聚合辖内社会组织，通过购买服务、公益创投、基金扶持等方式注入资源与活力。此外，不断推动街镇平安促进会与社区社会组织联合会整合对接，提升群防共治工作的组织化、体系化。市属各区党委政法委和各区民政局结合区情、区势、区位，指导各街镇平安促进会（社区社会组织联合会）培育、引导、资助辖内社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等公益活动，激发群众参与社区公共事务和公益事业，形成人人参与、人人尽责的基层社会治理格局。

（二）“广州街坊”平台凝聚了各类专业、半专业、行业性力量和志愿组织

“广州街坊”是一个凝聚多种社会力量的庞大平台，主要包含以下四个方面的力量：一是专业力量，包括全市政法干部和其他行政执法部门的专业人员。二是半专业力量，包括辅警、治安联防队员、治保会成员、群防队员、巡防队员、保安员和出租屋管理员等。三是行业性社会力量，包括公交车、出租车司机，环卫工人、快递员和外卖人员等企事业单位人员。四是志愿力量，包括热心平安建设的广大市民群众。把党的优良传统和新技术手段结合起来，探索“理念公益化、动员社会化、工作平台化、队伍组织化、项目品牌化”群众工作新机制。以“地缘”“业缘”“趣缘”为纽带组建“广州街坊”群防共治队伍，成为聚合百万人的基层社会治理重要力量。

各层级平安促进会紧紧围绕“平安守护”的目标，大力发动和建设基层平安志愿者队伍。平安志愿者队伍由热心社区事务、关心社区发展、关注社区安全、社会评价好的居民群众组成，主要分为社区类和行业类两大类。社区类平安志愿者主要包括辖内居民、退休党员或老干部、楼栋长、物业小区物管人员、商铺店员、酒店前台服务员、辖内机关事业单位干部等。行业类平安志愿者主要由辖内“吃、住、行、消、乐”密切相关的重点行业、重点场所从业人员组成，包含快递员、送餐员、出租车驾驶员、加油站工作人员、娱乐场所服务员、保险业务员、网站网吧管理员、清洁工、送奶工、维修工等。在建立志愿者队伍的同时，充分发挥好平安志愿者的“四员”作用：一是发挥治安信息员作用。通过发动“广州街坊”广泛收集周边信息，特别是涉及社会治安和安全稳定的信息，及时上报。二是发挥矛盾纠纷调解员作用。通过形成多层次、全方位的群防共治工作网络，及时掌握矛盾纠纷苗头，及时参与调解，及时妥善处置，将矛盾纠纷处置在基层，化解在萌芽。三是发挥治安巡防员作用。通过发动“广州街坊”开展警治联勤、联户联防、联村联防、保安巡逻等“平安守护”行动，震慑、防范、协助打击各类违法犯罪活动。四是发挥宣传员作用，参与平安法治宣传。通过各种群众喜闻乐见的方式，开展对广大群众的平安法治宣传，不断提升群众安全感和平安创建知晓率。

（三）创新工作机制和对“广州街坊”平台各类力量进行规范管理

完善“广州街坊”平台各种群防共治力量的分类管理、分级管理、分片管理机制，对不同类型、不同层级、不同地域的群防共治力量落实相应的管理机制。如完善重大活动期间社会面防控等级响应机制，实现“广州街坊”中的巡防力量等级化投入。完善重点部位巡防机制，丰富多形式的“平安守护”行动，构筑对重点部位和场所的巡逻网络防线，组织“广州街坊”开展警民联防、区域联防、整体防控等立体防控，震慑、防范、协助打击各类违法犯罪活动。完善精准预警巡防机制，以警情引导“广州街坊”有针对性地开展各项巡逻防控任务。

在建立平台、创建品牌的同时，“广州街坊”在工作机制上也有所创新。首先是建立了战平切换机制。在平时，群防群治力量聚拢在各种社区社会组织之中，自行开展多种多样的公益活动，在特别时期，由公安机关带领群防群治力量进行防控。这种战平切换机制，既增强了群防群治力量的日常凝聚力，又实现了战时召之即来、来之能战的目标。其次是建立了动力机制。“广州街坊”以公益理念和志愿精神凝聚街坊，有效激发街坊的主动性和积极性。再次是不断完善动员机制。充分发挥平安促进会的枢纽作用，联合、发动辖内的社区社会组织，持续发动各街镇、各社区的群众广泛参与社会治理，不断提升群防共治工作的组织化、体系化程度。

（四）做好宣传，树立品牌，培育典型

目前，广州市委政法委与中山大学传播学院建立了战略合作关系，制定了“广州街坊”的品牌发展战略。如引入专业力量，制作“广州街坊”LOGO 及标识体系，拍摄“广州街坊”公益宣传片；注册“广州街坊”群防共治微信公众号，开发上线用于“广州街坊”管理的微信小程序及其后台系统等，为全面推进队伍组建工作做好相应的准备。

总之，广州市委政法委与中山大学传播学院通过制定系统、梯次宣传发动方案，深度挖掘“广州街坊”好典型、好故事、好例子，提炼总结广州经验，推出广州品牌。此外，广州市委政法委与中山大学传播学院还充分利用电视、广播、网站、电子公告栏、微博、微信、新闻客户端等新媒体平台，采取文艺、新闻、公益广告、电视字幕等群众喜闻乐见的方式，将“广州街坊”群防共治品牌融入到群众日常生活中去。“广州街坊”现已成为家喻户晓、人人皆知的品牌，广州各区依托“广州街坊”平台，因地制宜，大胆创新，进行二级品牌的创建工作，积极探索并形成了一大批适应辖区实际、有鲜明地方特点的二级品牌，如“如意平安骑队”“海珠平安使者”“白云快递小哥”“增城群防”等团队。各区采取多种方式，培育典型、示范引领，从而推动“广州街坊”品牌在广州扎根成长。

（五）打造“广州街坊”网络平台，强化数据支撑

现代科技，特别是互联网科技的发展，给城市治理带来了革命性的变化。广州市委政法委和广州市公安局等部门，将互联网信息技术与传统的群防共治工作相结合，全面提升“广州街坊”的信息化、智能化水平。如开发“广州街坊”APP平台，使大量信息汇聚手机软件平台，在手机上实现了“广州街坊”队伍管理、信息采集、宣传发动、线索举报等功能，以信息技术支持“广州街坊”宣传发动、及时响应、精准打击，形成互联网+的群防共治格局。又如目前运行的“广州街坊”群防共治微信小程序及其后台系统有着强大的功能，通过这一微信小程序，可以实现专群互动、资源聚合、公益服务和任务协同等多种功能。各种以地缘、业缘、志缘、趣缘为纽带形成的群团，可以通过这个平台广泛参与城市社会的治理，也可以利用碎片化时间参加兴趣活动。平台让群众活动的发动者和参与者打破了地域空间的限制，也打破了组织的界限和时间的限制，实现了实时呼应、及时匹配。自2018年5月9日上线以来，已吸纳了超过110万群众加入。

三、“广州街坊”群防共治平台的实践逻辑

社会的发展以及社会结构的变迁，推动城市治理不断走向创新，只有创新才能适应形势的变化。广州市开创的“广州街坊”治理模式，是城市社会走向多元共治的载体，其实践逻辑包括广州的街坊文化，党政引领的柔性动员，组织赋权和资源注入，以及社会公众对社会治安的共同需求等多个方面。

（一）开放包容的广州街坊文化为广州群防共治提供了强大的社会和文化基础

广州是一座千年商都，是一座有着深厚文化气息而又充满生机与活力的城市。千百年来，广州作为中国的南大门和国际贸易中心，其开放性是其他国内城市难以比拟的。而开放性和包容性两者常相伴相随。在广州，“街坊”一词，是一个充满着生活气息的符号，代表着古老城市的文化传承，广州市民互称自己为“街坊”，广州“街坊”对广州充满着热爱与执着，他们以自己是广州人为自豪。上个世纪七八十年代以来，广州作为改革开放的前沿，吸引了来自五湖四海的建设者，不同元素汇聚于一炉。可以说，在这座城市成长、生活和工作的人们，都能感受到广州的包容。汇聚在广州的人们，彼此友爱与互助，用自己的行动感染着身边的每一个人。广州的人文环境、社会环境和法治环境，开放包容的街坊文化，为“广州街坊”群防共治平台提供强大的基础。

（二）柔性动员有效激发“广州街坊”主体性的发挥

众多的“街坊”在这座城市生活和工作，意味着对广州的热爱与支持，愿意为城市的繁荣、发展和稳定奉献自己的一份力量。问题是，这种意愿能否转化为具体的实践，能否将如此庞大的街坊力量凝聚在一起并富有持续性，这就要求有特定主体进行引导和规范，广州市委政法委以及各级平安促进会承担了这一角色。广州市委政法委通过动员社会化，改变以往群防群治主要以行政力量推动的组织形式，鼓励和引导企事业单位、社会组织、专业机构和市民群众等多元主体多形式参与，指导170 个街（镇）成立平安促进会（社区社会组织联合会），充分发挥联系沟通党委政府、凝聚各类社区社会组织服务社区居民群众等方面的作用，聚合基层各类力量参与群防共治。发挥广州市见义勇为基金会作用，安排专项资金支持开展群防共治公益创投活动、为实名注册“广州街坊”购买人身意外险。引入广州市社会组织联合会承办“广州街坊”群防共治专项公益创投活动，规范项目管理。发挥全市188 个社工服务站（家综）社会工作者的专业优势，开展群防共治工作理念、活动策划、资源链接、服务技巧等方面的能力培训。通过柔性动员，将各类组织和个人凝聚在“广州街坊”平台，调动各方积极性，有效激发了广州街坊们主体性的发挥。

（三）组织赋权和资源注入为“广州街坊”提供动能

广州“街坊”是参与广州治安环境建设的最重要主体，但广大街坊自发性参与只是碎片化和原子化而非常态化的。而城市的群防共治要以街坊为基础，因此“广州街坊”平台的运行，党委和政府部门的赋权具有重要作用。如广州市委政法委要求各街（镇）组建成立平安促进会，工作范围覆盖辖内社区（村）。街（镇）平安促进会是以“平安创建，共治共享”为宗旨的公益性社会组织，由各区党委政法委作为业务主管单位，按规定在当地民政部门登记成立，并事先按干部管理权限审批后推荐各街（镇）党工委（党委）副书记兼任会长或主管该组织，会员由所辖区域内社会组织、重要企事业单位、重点行业、场所负责人和本辖区热心公益的居民组成。会员的具体组成比例由各街（镇）根据实际情况确定。在职能上，平安促进会可承办各类政府购买服务项目，积极参与治安防控、矛盾纠纷调解等方面工作。各区、各街（镇）将社会治安防控、矛盾纠纷调解等方面的工作任务，以政府购买服务的方式，编列年度部门预算，并按财政管理规定，由平安促进会等社会组织予以承办。平安促进会是一支维护城市基层社会治安和社会稳定的重要力量，纳入街（镇）综治信访维稳中心工作体系，逐步形成综治信访维稳中心与平安促进会等社会力量互补互动的社会治理格局，确保群众积极参与社会事务的决策、管理和监督。

（四）对社会治安环境的共同需求

广州作为一个超大型城市，每年吸引大量外来人口，很多人居住于城中村和城乡结合部，人群组成和社会结构复杂，多种因素交织在一起，社会治安面临严峻考验。但是，不管社会环境如何复杂，人们对安全、稳定、和谐社会治安的追求是一致的，这是对社会治安环境的共同需求基础。社会治安属于公共产品，政府有义务为社会公众提供公共安全服务，但是政府不是万能的，人们主动参与社会的群防共治，可以弥补政府职能的不足，也可以有效提高城市治安管理的效能。通过“广州街坊”平台，广大街坊可以提供各种信息，及时上报发生在身边的治安事件。各种“广州街坊”特色品牌的志愿者组织，提供组织化服务，如白云区“快递小哥”，荔湾区“如意骑行队”和上下九“十铺联防”，越秀区“左邻右里”，黄埔区在无人机爱好者中建立一支平安守护力量，花都区在外来人员聚居区建立治安力量。“饿了么”公司主动与“广州街坊”合作，计划发动全市一万多名外卖骑手加入“广州街坊”队伍。截至2019 年7 月16 日，全市通过“广州街坊”群防共治微信小程序发起活动311场次，吸纳超过29.57万余名群众加入“广州街坊”。社会治安防控作为一种公共事业，需要广大市民一起参与，更需要增强人民群众主动参与的积极性，为维护良好的社会治安环境奉献力量。