粤港澳大湾区人才体制机制创新研究

□陈雪玉

2019 年2 月，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，正式提出建设粤港澳大湾区成为国际一流湾区和世界级城市群的重大战略。纵观湾区建设，如何加快人才体制机制创新，是当前粤港澳大湾区建设迫切需要解决的重大问题。

一、人才发展水平不高是制约粤港澳大湾区建设的突出瓶颈

（一）人才资源是粤港澳大湾区发展第一资源

当前，世界新一轮科技革命和产业变革深入发展，对世界各国尤其是主要国家而言，既是巨大机遇又是严峻挑战。抓住机遇、乘势而上的国家，将在国际竞争中取得领先优势，否则则将被时代所淘汰。在这一背景下，人才资源是经济社会发展第一资源的特征更加显著，[1]人才强国战略是实现国家强盛的第一战略的重要性更加突出。[2]（P56）对于粤港澳大湾区而言，更是如此。作为中国唯一上升到国家战略层面、对标世界三大湾区的粤港澳大湾区，无论是面对“金融湾区”纽约湾区、“产业湾区”东京湾区还是“科技湾区”旧金山湾区，粤港澳大湾区在产业发展层次、金融综合实力、科技创新水平等方面还存在明显短板。[3]只有引进大批熟悉国际竞争规则、立足世界科技创新前沿、掌握先进产业技术、具有丰富金融经验的高端人才，才能为湾区建设提供坚实的人才支撑。

（二）粤港澳大湾区人才贡献明显不足

粤港澳大湾区与世界三大湾区在发展水平上的差距，尤其在人才支撑方面对比悬殊。

一是人才竞争力差距很大。粤港澳大湾区近7000 万常住人口中，接受过高等教育的仅为17.47%，远低于旧金山湾区的46%和纽约湾区的42%，[4]（P169）人才总体集聚效应相对偏弱。粤港澳大湾区核心城市香港、广州、深圳外籍人才占常住人口的比重，分别是8.6%、0.36% 和0.2%，同样远低于硅谷的50%、纽约的36%，[5]对国际人才的吸引力相差很大。《全球人才竞争力指数》显示，香港、广州和深圳分别在全球城市中排第27、87 和94 位，而华盛顿特区、波士顿、纽约和旧金山、东京分别排在第1、6、8 和12、19位，[6]整体差距非常明显。

二是人才创新活力尚未充分激发。粤港澳大湾区PCT 国际专利受理量每万人口仅为3.18 件，相比旧金山湾区的21.85 件、纽约湾区的8.55 件、东京湾区的7.3 件，提升空间还很大。特别是深圳作为全国最具创新创业活力的城市，PCT 专利总量仅为东京的1/4 左右。[4]（P93）同时，广东作为粤港澳大湾区建设最重要的责任主体，虽然珠三角九市GDP 占湾区经济总量近3/4，[7]但是广东的人才对产业结构升级的贡献能力，与国内其他地区相比并不具备优势。2018 年广东技术合同项目数为23930 项，成交金额为1387 亿元，这两项数据均不到北京（82486 项、4958 亿元）的30%，[8]而2017 年广东的技术合同数还不如上海、山东、江苏和内陆省份陕西，[9]科技成果转化水平、对经济社会发展的支撑能力远远不能与湾区发展需要相匹配。

总之，承载着中国参与国际竞争先行军和桥头堡使命的粤港澳大湾区，无论从人才数量、质量还是贡献来看，都与其努力成为世界四大湾区之一的战略定位很不相称，对加快湾区发展产生极其不利的影响。

二、人才制度体系不完善是粤港澳大湾区建设亟需破解的深层次问题

粤港澳大湾区人才资源的全球竞争力不强，湾区人力贡献能力不能适应湾区的战略需求，归根结底是人才制度体系缺乏全球竞争力，未能将人才禀赋完全转化为经济社会效益。

（一）湾区尚未建立全球化的人才身份制度

冷战结束后，西方发达国家加大对全球高端人才的吸引力度。1990 年至2020 年，组成经济合作与发展组织（OECD）的30 个西方市场经济国家，吸收国际移民的人数中高技能移民的比重从29.8%预计将提高到40%左右。[10]这与美国等发达国家主动参与国际人才竞争，特别是建立面向全球的人才身份制度不无关系。[11]（p22）建立全球化的人才身份制度，至少有资本和人才两个方面的原因。不仅资本的扩张必然要求人才等要素在全球有效配置，倒逼各国为人才提供身份上的便利和待遇，而且境外人才在湾区长期学习、工作后，社会联系和生产生活需要逐渐转移、集中到湾区，对转换个人身份、享受更多福利的愿望会越来越强烈。从湾区人才身份制度来看，国外人才到湾区发展面临身份转换上许多法律障碍，这与资本、人才全球配置的要求存在严重冲突，主要表现为：

一是在立法上低估了国际人才的重要性。国际人才是经济社会发展作为有益补充的一种资源要素，还是建设现代化强国作为必要前提的一项人口组成？如果是前者，那么对国际人才的吸引和使用，仅限于在人力资源管理层面进行规范，重点保障的是人才在工作场所和劳动关系中的权利，其背后是经济实用主义。如果是后者，那么对制度出发点将是积极吸纳和归化国际人才，为国际人才获得国民待遇提供便利条件，其背后是开放社群主义。国家《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》第2 条规定：“坚持聚天下英才而用之的战略目标，实行更加积极有效的外国人永久居留服务管理政策”。显然，我国已经将面向全球引才揽才作为永久居留制度的立足点，但是国际人才来华工作、签证、入籍等制度仍然没有体现这一点。例如，《外国文教专家工资和生活待遇管理办法》第19 条规定：“外国专家连续在华工作一般不得超过五年，再次应聘来华工作须在两年以后”。这意味着，即使用人单位聘用的外国专家取得永久居留资格，也无法取得超过五年的工作许可。所谓“两年后再予以聘用”的规定，显然不利于国际人才获得国民待遇。

二是国际人才准入相关法律规定不完善。国际人才能否获得签证、入境、工作、居留乃至入籍，其判断标准是唯名还是唯实？是以人才已经具备的职业资格条件为基准，还是以人才所能做出的贡献为依据？如果是后者，则需要对人才需求和贡献能力进行科学评价，对人才引进目录和需求清单作动态调整，让人才待遇与经济社会效益相适应。从广东省对国际人才申请永久居留的审核条件来看，要求其在中国连续担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇满四年，并且其任职单位应当符合下列条件之一：国务院各部门或者省级人民政府所属的机构；重点高等学校；执行国家重点工程项目或者重大科研项目的企业、事业单位；高新技术企业、鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业或者外商投资产品出口企业。[12]这种定性评价、一般性审核的管理思路，着重人才的职务和职称以及用人单位的固有影响力，很可能强化引才用才的“马太效应”，使影响力大的用人单位的人才优势更加明显，并可能将人才引进与发挥效益割裂开来，造成福利分配的不经济。例如，成长中的中小创新型企业无法帮助国际人才申请成功；国外高技能人才无法申请到永久居留资格；取得永久居留资格的高端人才挂名不全职、工作时间一半海外一半国内的现象也并不鲜见。

（二）湾区尚未建立便利化的人才服务制度

建设粤港澳大湾区，不仅要推进交通、规划的互联互通，而且要促进关检和人员的互联互通，实现基础设施、政策法律、人才资源全方位、网络化的大联通。与互联互通的需要相比，湾区在人才服务制度上还存在明显短板，便利化水平还较低，主要表现为：

一是三地未就税务协同达成区域合作协议。2019 年3 月，国家财政部和税务总局联合出台粤港澳大湾区个人所得税优惠系列政策，对在大湾区工作的境外高端人才和紧缺人才，按内地与香港个人所得税税负差额给予补贴，并对部分湾区跨境“双城族”免征个人所得税。[13]虽然个人所得税税负的境内外差别部分得到消除，但是企业所得税税负依然存在境内外差别。目前，港澳的企业所得税与个人所得税的税率接近（分别是15%和12%），并且不征收增值税和关税，而广东包括内外资企业在内，法定税率均为33%，优惠税率则存在15%-27%不等多种情形。[14]由于相比个税，企业所得税数额更大、涉及面更广，直接由政府给予财政补贴或出台单方免税政策并不现实，但是粤港澳三地可以联合为企业减少税负。例如，特区就与美国、英国等国家签订了避免双重征税协议。[3]当前湾区在这方面明显欠缺。

二是出入境法律环境差异化程度高。目前，粤港澳大湾区出入境管理不仅存在区域不平衡，而且粤港澳之间关检仍不够便捷高效。一方面，相比港澳给予100 多个国家和地区居民单向或双向免签待遇，内地与世界上多数国家未就持有普通护照达成互免签证或单方免签协议，[15]仅仅在广东等地为一些国家公民过境前往第三国提供144 小时免签待遇。不管是对少数国家给予免签待遇，还是允许外籍华人多次入境有效签证，其适用对象、免签条件和免签期限都有很多限制，审批程序也很复杂。因此，国际人才进入广东地区面临许多审核，入境工作、居留申请渠道还不够畅通。另一方面，广东与港澳之间在通关检查上没有实现一体化，仍然实行各自查验、各自认证的模式，关检信息不共享，检查结果不互认，延长了通关时间，提高了人才流动成本。

三是三地之间公共服务制度衔接不到位。虽然内地多个省份和城市已经建立医保异地即时结算机制，为规模庞大的流动人口提供就医治疗的极大便利，但是粤港澳三地在医保结算上还没有建立衔接机制。港澳人才到广东工作，必须参加当地医保才能在内地接受医疗，并且与港澳不同的是，内地医保以自然人为支付个体，配偶和随行未成年子女不能享受参保人的医保待遇。这些因素都对吸引境外人才到湾区工作产生了反向作用。同时，到广东工作的港澳人才，也面临珠三角九市承担社保资金缴交义务不明确、退休后三地养老服务配套不到位的现实问题。由于按照法律规定，内地实行由户籍所在地财政支出养老费用，但港澳人才到内地工作后户籍关系并没有相应转移，因此，港澳人才由工作所在地还是居住所在地承担财政支付义务至今没有明确分担机制。

（三）湾区尚未建立市场化的人才激励制度

让人才各尽所能、各展其长、各得其所，就应当尊重人才成长和发展规律，实现用人导向“从身份向契约”[16]（P96-97）的转变，促进人才使用适应经济社会发展需要。与人才激励市场化改革的要求相比，湾区还存在许多不合时宜的法律限制，主要表现为：

一是人才评价制度没有完全回归社会本位。如果人才评价由市场决定，人才贡献由市场判断，那么人才就能基于工作实绩而非职称资格去参与市场竞争，进而获得充足、持续的市场激励，而且用人单位也能更有效率地获得对人才能力的准确评价。从目前来看，广东对人才的评价更侧重职称评审，由国家统一建立标准，由省、市、区（县）分级组织评审，评价主体则是人社、教育、卫健等行业主管部门，体现了政府本位。而港澳基于社会本位，普遍采用行业认证、市场评价的方式，由行业协会或行业中具有龙头地位或重要影响力的企业开发评价体系、出台认证办法。由于行业协会和龙头企业具有行业合法性，其评价结果自然获得市场主体的广泛认同和普遍应用。由于粤港澳三地在人才评价标准、评价程序、评价主体上具有巨大差异，并且广东在人才评价上未能完全立足市场导向，在一定程度上制约了境外人才到广东流动和参与市场竞争。

二是人才流动和使用过程中存在权利和义务的低效配置。机关事业单位、国有企业、公办高校和科研院所在吸引国际人才上具有法律优势，被赋予更多权利，理应扩大引进范围，打破国籍限制，采取灵活方式，大胆吸纳全球高端人才，但是，受财政、编制等因素的限制，这些单位很难充分面向全球引才，一定程度上造成权利资源的浪费。与此同时，大量民营企业愿意承担境外引才用才的费用和风险，自主开展对海外人才的评价，却因缺乏足够的法律支撑，在引才用才上不具备应有的主张权和决策权。同时，尽管《引进海外高层次人才暂行办法》第9条规定“用人主体是人才引进和使用的主体”，但仅仅作了权利规定，对其不作为、乱作为却未曾明确否定性法律后果，致使引才用才权利和义务不对称。

三是对人才创新创业投资的制度激励不足。综合《企业所得税法》及其实施条例和《国家税务总局关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》等规定，创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业2 年以上的，可以按照其对中小高新技术企业投资额的70%，在股权持有满2 年的当年抵扣该创业投资企业的应纳税所得额。但是，适用该规定的创业投资企业在经营规模上受到限制，即职工人数不超过500 人，年销售（营业）额不超过2亿元，资产总额不超过2 亿元，并且所投资的高新技术企业，必须符合国家科技部、财政部、税务总局联合出台的《高新技术企业认定管理办法》和《高新技术企业认定管理工作指引》，并分别通过国家科技部、税务总局的高新技术企业和中小企业认定。[17]然而现实中，人才创新创业吸纳风险投资，很难按照上述要求定向界定和对接社会资本，大部分的创新创业投资活动无法准确对应上述规定的各项构成要件，特别是大型投资机构的资金规模更大、支持力度更大，却无法享受这一税收优惠。因此，这项税收优惠政策的适用范围比较狭窄、适用方式比较单一，对社会资本的激励作用不强，未能充分引导资本流向创新创业领域。由于欧美发达国家风险投资法律环境更健全，税收优惠政策对创新创业投资者更为有利，无疑对湾区加快境外引才用才造成严峻挑战。

三、人才体制机制创新是推进粤港澳大湾区建设的重要动力

目前，湾区人才制度体系的不完善与湾区互联互通、规则衔接的要求相比，形成强烈的反差，不利于集聚湾区发展合力。同时，人才作为经济社会发展最能动的要素，对人才的服务管理应当最大限度地融合发挥“一国两制三法域三币四税区”（内地、港澳和保税区）的制度比较优势。应当加大湾区人才制度体系创新力度，完善人才市场化竞争环境，促进湾区互联互通和规则衔接。

（一）以“国际移民”对国际人才进行法律定位，推进湾区国际人才身份转换制度化

一是要深刻认识国际人才集聚对于粤港澳大湾区建设世界级城市群的重要意义，切实把国际人才的培育和引进作为湾区建设发展的重要组成部分来推进实施，面向全球着力构建环境友好型、服务便利型的国际人才制度体系。遵循国际人才全球流动规律，积极借鉴发达国家引进和使用国际人才的先进经验，尊重国际人才在长期生活工作地定居并享受国民待遇的正常需要，从移民视角对国际人才的发展和诉求进行重新认识，认真对待其希望转换身份的申请并提供明确的法律渠道。

二是要率先在湾区建设国际人才移民法律试验区，国际人才到珠三角九市学习、交流和工作的，分情形实行限期免签、工作签证、永久居留、入籍归化。入境旅游、短期学术交流、开展创新创业合作的，只要有湾区内创新企业、学术机构、旅行社的正式邀请，可选择任一对外口岸免签入境并最多停留30 天。入境受雇从事短期研发或学习交流的，可给予3 个月至半年的工作签证，并允许给予多次续签，其随行家属可获同等待遇。高端战略型人才、高层次管理人才、高科技领军人才、企业家人才和高技能人才的，可办理5至10年的多次往返人才签证，并不受18—60 周岁的工作许可年龄限制。已入境连续工作3 年以上并在湾区作出一定行业贡献的，可申请永久居留。以永久居留身份入境居住满5 年的，可申请成为中国公民。同时，实行需求和贡献导向的国际人才目录管理，综合运用劳动力市场测试、积分评估、移民配额、移民担保等弹性管理方式，对国际人才申请移民提供更加科学、更加可控、更加量化的评估体系，使国际人才准入与国内市场需求高度契合。

（二）建立粤港澳三地协同服务法律机制，消除法律差异和行政体制对人才流动的不当限制

香港基本法第18 条规定：“全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。……任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。”其第151 条则规定：“香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以‘中国香港’的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。”澳门基本法第18 条、第136 条也有类似规定。因此，建立粤港澳三地协同服务法律机制，应当通过对基本法进行解释，以及港澳行使基本法赋予的高度自治权特别是对外合作权力来实现，从而为消除法律差异和行政体制对人才流动的不当限制提供稳定的制度动力。

在这一法律框架下，广东应当率先在政务大数据共享领域开展试验性立法，与港澳共建出入境管理服务协同机制，通过联合建设出入境检查设备、嵌入共享数据归集平台、运用生物技术手段等方式，实现“一卡通关”“双边互认”的出入境管理服务新模式；特别是粤港澳三地高端人才在湾区内流动的，探索实行自助“刷脸”“无证化”通关，将技术壁垒和法律差异对创新创业的阻碍减少到最低限度。推动粤港澳三地社保、医保、教育资源互联互通，全面落实基本社会配套，支持港澳人才在珠三角九市享有社保、医保和子女教育服务，努力打造水平化、无差异的市民生活环境，夯实粤港澳居民自由流动的基本公共服务保障。减少税制差异对人才创新创业的制约，达成粤港澳避免双重征税合作协议，对企业在湾区内多地开展经营的，商定各地企业所得税征收和返还比例，避免企业承担多重税赋，让企业把更多财力投放到创新创业活动中去。在粤港澳大湾区建设领导小组的统筹协调下，加快建立湾区社保和医保基金分担机制，按照“谁使用、谁受益、谁支出、谁保障”的基本原则，协商分配粤港澳以及珠三角九市社保缴交和医保支付义务。主动适应湾区创新创业发展趋势，兼顾港澳人才举家搬迁、异地发展的实际需求，在珠三角九市试行以核心家庭为医保支付主体，试行“港人港制、澳人澳制”医保模式，可考虑由港澳向珠三角九市适度提供养老和医疗补偿，免除人才发展的后顾之忧。

（三）建立市场导向的人才激励制度，促进人才使用、评价和创新创业社会化

一是要切实减少政府对用人单位特别是企业主体引才揽才的干预，从人才认定、资格审批、待遇落实、服务保障等方面全面清理不必要事项，为用人单位自主开展人才培育和引进工作提供宽松、自由的政务服务环境。改变过去政府与人才直接挂钩的办事方式，将人才的评价权全部交给用人单位，并将支持人才发展的财政资金具体分配权授权给用人单位，通过考核用人单位来保证较高的资金使用效率。创新政府服务人才的方式方法，将人才服务需求和企业发展实际有机结合起来，统筹解决人才生产生活遇到的实际困难，确保财政投入可以获得相应的创新创业效益。进一步破除用人单位的体制标签对引才用才的阻碍，减少单位的身份属性与用人的契约属性之间的法律冲突，突出用人主体在引才用才中的核心地位，发挥市场在配置人才资源中的决定性作用。明确用人单位负有境外引才用才的担保义务，对引进的海外人才的真实情况、行为表现承担证明责任，并当其不履行法定义务时由单位向国家履行担保义务。

二是要支持珠三角九市机关事业单位、国有企业和新型研发机构，采用年薪制、项目工资、协议工资等多种分配方式，按需设置特聘岗位，突破编制、岗位、级别的限制，开通特殊人才引进“绿色通道”，大胆聘请确有需要的海外高端人才。鼓励影响力大的企业、行业协会，积极对接国际通行规则和权威标准，增加工作实践、业绩、贡献的权重赋值，科学制定并支持推广符合创新创业人才特点的评价体系，同时赋予用人单位结合自身实际、自主选择人才评价体系的权利，真正实现人尽其用、人有所用、人得其所。将南沙、前海、横琴三个自贸片区与港澳互认专业人才执业资格的成功经验，不仅推广到整个湾区，而且移植到湾区与其他国家和地区开展人才合作，推进法律、金融、教育、医疗卫生、会计等专业水平、执业资格、行业经历共享认证，消除专业人才评价过程中出现的技术性差异。对风险投资所得加大减免税收力度、扩大适用投资者范围、简化申办减税手续，以股权融资为主途径发展科技金融，推进技术转让、产品开发、创业融资全过程服务产业化、中介化、专业化，让海外人才免于陷入繁琐的办事程序，得以回归创新创业者本位。其中，获准永久居留并在珠三角九市开办创新企业或科研机构的，可担任法人代表。