广州永庆坊城市更新模式及其启示

□张 微

老旧小区的改造升级是关乎民生福祉的一项重要议题。广州市荔湾区永庆坊是广州的第一个历史文化街区微改造项目，该项目创新采取了“政府主导，企业承办，居民参与”的微改造城市更新模式。2018 年10 月，习近平总书记在广州考察时对荔湾区以“绣花”功夫推进旧城改造的工作思路予以充分肯定，并对城市规划建设工作作出重要批示。为了贯彻落实习近平总书记考察广州重要讲话精神，探索、总结有利于推进老旧小区改造的创新机制，本课题组通过走访相关部门、召开座谈会等方式对永庆坊城市更新模式开展了深入调研，调研成果梳理如下。

一、永庆坊城市更新模式的历史演进

永庆坊（又称永庆片区）,原为永庆大街,位于广州市荔湾区恩宁路中段，是恩宁路旧城改造项目的一部分。恩宁路地块具有浓厚的历史文化积淀，同时也是全市危旧房屋最集中的区域之一。

（一）2006—2010年：“大拆大建”模式阶段

2005 年，为了迎接2010 年亚运会，广州开始了以政府为主导的旧城更新改造。2006 年，广州市在“南拓、北优、东进、西联”基础上提出了“中调”的发展思路，城市发展从“增量”发展转为“存量”再开发，开始启动老城区的成片危旧房改造。其中，恩宁路地块辖区内有不少房屋因为年久失修而成为危房乃至严损房，采光、通风、卫生等条件都比较差，因此成为广州首个“中调”项目。荔湾区政府提出以恩宁路地块连片危破房改造作为旧城更新改造的试点，改造范围为恩宁路以北、宝华路以西，多宝路以南的街区。2006 年2 月，《恩宁路地块广州市危破房试点改革方案》提出了“拆旧建新、原地回迁”的改造模式。

2007年，恩宁路被纳入《广州历史文化名城保护规划》中的“历史保护街区”。同年3 月，恩宁路改造项目正式对外招商。5月，荔湾区政府首次对外公布恩宁路拆迁范围，11日开始动迁。同年7 月，经媒体报道，广大市民开始关注和热议恩宁路的改造项目，原有方案被推翻。9 月24日，恩宁路第一次拆迁公告发布，引起争议。

在此期间,原广州市规划局在对恩宁路地块历史建筑相关调查的基础上，重新委托设计所进行改造方案的研究，提出了两个不同开发强度的方案。基于居民原地回迁的总体考虑，两个新的方案整体上仍是遵循拆旧建新的基本思路，包括拆除大量历史建筑，并且兴建高层[1]。由于建设规划不详、与居民沟通不畅、片区内历史文化建筑保护不力等原因引发了社会的强烈反对。

尽管居民与社会各界的反对声一直持续不断,但是政府的动迁乃至拆迁工作也在持续推进之中。2008 年春节前，已完成动迁469 户，占应动迁总量的24.1%。同年5 月，恩宁路部分业主发起维权行动，向全国人大常委会提交公民建议书，直指恩宁路地块的拆迁违反《物权法》，建议予以撤销或者改变。同年11 月，恩宁路改造规划区内开始拆迁；另一方面，动迁也还在持续进行中。

2009 年第一季度，恩宁路项目签订拆迁协议1100 份，占动迁总户数56.41%。当年5 月，原广州市国土房管局发出公告，明确恩宁路改造项目在货币补偿、异地安置外增加了就近安置方式。但是到了6 月份，恩宁路的拆迁方案突然变更，引发居民质疑。截至当年7 月30日，已签约的有1188 户，占应动迁总量的61%。9 月8 日，原广州市国土房管局发布恩宁路连片危改拆迁项目拆迁第一次延期公告，将2007年9 月24 日核发“拆许字〔2007〕第22 号”房屋拆迁许可证延期至2010 年9 月23 日止。至此，对恩宁路地块拟采用“大拆大建”的模式基本宣告失败。

2009 年12 月，荔湾区政府公布了《恩宁路历史文化街区保护开发规划方案》，并向公众咨询意见。从该方案中可以看出，在前期社会各界的博弈下，政府针对恩宁路地块的规划思路有了新的转变，开始侧重历史文物保护。与此同时，部分居民在发现自己原有房屋变更为保留范围之内后，要求解除之前与政府签订的合同，恩宁路的改造方案再次受到质疑。

（二）2011—2014年：“减量规划”模式阶段

2010 年1 月，大规模的居民抗议开始，恩宁路的改造因此也引发了政协委员、人大代表等社会各界的关注。同年4 月，广州“两会”召开期间，220户恩宁路居民给广州市上百位人大代表和政协委员发出了公开信，信中列举了恩宁路改造项目存在的三大问题，呼吁人大代表和政协委员给予监督[2]。随后，市政协委员递交提案呼吁恩宁路改造项目应马上停止全面拆迁，重新组织勘察、论证和评估。同年8 月25日，人大代表在迎接亚运会的专题座谈会上向当时的市长反映了恩宁路改造项目的有关问题。8 月30 日，市长视察恩宁路改造项目并指出，恩宁路的历史文化资源十分宝贵，要切实保护好、整治好骑楼街。9月，原荔湾区更新办、规划局等部门首次通过媒体向公众承认恩宁路规划走了弯路、拆迁受阻，并表示将尽快解决恩宁路拆迁遗留的各种问题。10 月，恩宁路改造项目再次启动[3]。随后,荔湾区政府组建“恩宁路旧城改造项目专家顾问组”，该顾问组由规划、文物保护、建筑等领域的专家和人大代表等15人组成，全程参与新的更新方案的讨论。

2011 年1 月，恩宁路拆迁重新启动。2009年至2011 年期间，荔湾区政府重新委托华南理工大学建筑设计研究院对恩宁路地块进行规划设计。经过几次修改，华南理工大学的设计团队确立了“减量规划”的改造模式[4]。2011 年《荔湾区恩宁路旧城更新规划》和《恩宁路旧城改造更新地块控制性详细规划导则更改》获审批通过。该份规划以文化更新为主导，将恩宁路地块定位为：具有浓郁西关风情，延续传统生活氛围，体验岭南民俗情景的精品消费街区；荔湾老城怀旧旅游的人文休憩中心。规划将重点放在了历史街区成片保护和老城区人口抽疏上，在原有保护范围基础上增加若干连片的传统街区，主要是保护该地块内具有历史价值的清末民初时期广州西关传统住宅区整体风貌。由于规划以历史肌理的形态容量设定容积率，因此也使得该地块容积率大幅降低[1]。除了扩大历史建筑的保留范围，此份规划还允许有条件的居民自主更新,但政府并未出台详细的自主更新依据和准则。由于该份规划旨在打造以商业为主导的商住混合功能区，而招商却迟迟没有成功，使得该地块商业改造和自主改造均无法进行，恩宁路地块项目再次陷入停滞[5]。

（三）2015—2016年：“微改造”模式阶段

一方面，恩宁路地块辖区内的房屋原本已经年久失修，而政府征收之后因为项目停滞不前也未能及时进行修缮，导致房屋质量和周边整体环境进一步恶化；另一方面，街区内的广州粤剧艺术博物馆于2016 年1 月建成揭牌，与永庆片区的破败衰落形成了鲜明对比。永庆片区如何改造的问题因此更加受到各界关注，具有了迫切的现实基础。

2014 年2 月《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》实施，对于历史建筑的保护要求有了明确规定；同年11 月，广东省人民政府批准实施《广州历史文化名城保护规划》，明确了“恩宁路历史文化街区”的范围；2015 年2 月，广州市城市更新局成立，《广州市城市更新办法》（以下简称《办法》）也相继出台。该《办法》提出了“微改造”的城市更新模式，第十四条规定：“城市更新方式包括全面改造和微改造方式。”所谓全面改造，根据《办法》规定，是指以拆除重建为主的更新方式，主要适用于城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项目。同时《办法》强调“属历史文化名村、名城范围的，不适用全面改造”。所谓微改造，《办法》第十四条第三款规定：“是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。”以上相关政策和法律法规的出台，为永庆片区的改造奠定了制度基础。

2015 年12 月永庆片区改造工作正式启动，采用“政府主导、企业承办、居民参与”的模式进行微改造，改造范围包括永庆大街、永庆一巷、永庆二巷、至宝大街、至宝西一巷，更新建筑面积约7800 多平方米。“微改造”模式的优势在于只对危旧建筑进行加固和修缮，能最大限度地保留街区原有的空间肌理和街道的原有风貌。该模式较为充分地尊重居民意愿，允许不愿搬迁的12 户居民继续留下或者进行“自主更新”。对于修缮的资金来源，政府采用BOT 的模式引入社会资本，通过公开招商引入广州万科房地产公司建设该项目，建设结束之后该企业享有15 年的经营权，期满之后交回给政府。2016 年9 月底，该项目完成修缮改造并对外开放，改社区名为永庆坊，街道保持原名。

二、永庆坊城市更新“微改造”模式的主要机制

2016 年广州市在全国首创老旧小区“微改造”模式，2017 年底，广州市入选住房和城乡建设部老旧小区改造试点城市。2016年的调查数据显示，广州市2000 年之前建成的存在功能配套不全、建设标准不高、基础设施老化、人均环境较差等问题的老旧小区共有779 个，建筑面积5180.03 万平方米，涉及260 万居民，约占全市户籍人口的31%。截至2019年3月底，广州市共推进老旧小区微改造项目687 项，其中已完工的128 项，正在实施231 项，已立项正开展前期工作328 项[6]。因此，尽快总结永庆坊“微改造”模式的主要机制和实践经验，对于广州市乃至全国后续的老旧小区改造极具意义。

（一）“政府主导”机制的主要内容

《办法》第一条规定：“为促进城市土地有计划开发利用，完善城市功能，改善人居环境，传承历史文化，优化产业结构，统筹城乡发展，提高土地利用效率，保障社会公共利益，根据有关法律、法规以及国土资源部和省政府的有关规定，结合本市实际，制定本办法。”该规定既是关于立法目的和立法依据的阐述，其实质亦是政府的职责所在。如前文所述，政府在“大拆大建”模式阶段和“减量规划”模式阶段已经完成了对永庆片区房屋的征收和拆迁工作，除了12户居民以外，政府拥有了永庆片区辖内所有房屋和土地的所有权。因此，在永庆坊“微改造”模式中，“政府主导”机制的主要内容有：

第一，引入社会资本。在永庆坊的微改造中，“政府主导”机制的首要内容是采用BOT 的模式引入社会资本。BOT 是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写，中文意思是“建设-经营-转让”，政府与企业之间就某个公共项目签订协议，允许企业在一定时期内对该公共项目筹集资金进行建设、管理和经营，期满之后重新交回政府的合作模式[7]。

从2007年项目启动至2012年恩宁路项目拆迁与安置全部完成，政府共投入18个亿[8]。由此可见，社会资本的成功引入，缓解了政府高昂的资金困境，使得永庆坊项目具有可持续发展。

第二，搭建协商平台。鉴于前期改造模式中的经验教训，政府在“微改造”模式阶段开始重视公众参与的作用，积极搭建协商平台。2018 年9 月7 日，由原荔湾区城市更新局、多宝街道办牵头创建的“恩宁路历史文化街区共同缔造委员会”以圆桌会议的形式召开了第一次沟通会，意味着恩宁路改造公众参与平台正式搭建。委员会共有25 位委员，名单由各方推荐及选举。其中12 名为居民代表，其余为专家顾问、媒体代表、商户代表、多宝街道办区党工委书记、区人大代表和区政协委员等。

依据共同缔造委员会工作方案,委员会的定位是政府领导下的议事平台。主要的职责有：一是全程监督政府和企业的运营管理工作；二是及时协调更新改造过程中出现的问题和矛盾；三是负责收集居民意见并进行梳理、总结,提交给政府相关部门作为决策参考。

共同缔造委员会平时也会举办社区座谈会、公众论坛等多种活动,吸引民众深入参与规划研讨,以求建设方案的不断完善。

第三，保障公共利益。《办法》第一条规定，城市更新的主要目的之一在于保障社会公共利益。因此，城市更新各项工作都应围绕增进社会公共利益而展开，最终实现城乡居民共享城市发展成果。基于此，不管政府采取何种方式进行城市更新，如何保障更新区域相关居民的权益以及公共利益始终是政府必须关注和解决的核心问题。尤其在引入社会资本参与更新改造之后，如何避免企业一味逐利而侵害公共利益显得更为重要。

在永庆坊“微改造”模式中，政府除了通过搭建协商平台之外，主要通过以下制度监督企业、保障居民权益和公共利益：一是2011 年6 月原广州市国土资源和规划委员会表决通过的《恩宁路旧城改造更新地块控制性详细规划导则更改》；二是2011 年11 月原广州市规划局发布的《荔湾分区AL0126、AL0128、AL0129 规划管理单元（恩宁路旧城改造更新地块）控制性详细规划导则更改》；三是荔湾区政府编制的《永庆片区微改造建设导则》与《永庆片区微改造社区业态控制导则》。根据BOT 协议的要求，企业在更新改造的过程中，应当遵循相关法律法规和政府制定的这些制度实施更新改造。

（二）“企业承办”机制的主要内容

一是承办社区修缮改造。基于政府对永庆片区“微改造”的总体定位，承办企业要遵循“修旧如旧，建新如故”、“交通梳理，肌理抽疏”、“完善基础、消除隐患”、“文保专修，活化资源”的设计理念，通过原地升级的做法对建筑进行修缮，并新增众创办公、青年公寓、教育营地与特色商业等四种功能[9]。

承办企业万科公司从2016 年2 月开始对永庆片区近60 栋建筑逐一进行考察、梳理，进而制定出每栋建筑的改造方案。在完成相关清理和历史建筑保护工作之后，对房屋建筑立面进行更新、保护与整饰，对部分房屋结构进行加固或者替换；在片区内建立消防控制系统；整理电力和通讯线路，消除安全隐患；配建公共服务设施等。

二是特定年限的经营管理。根据政府与企业签订的BOT 协议，承办企业在“微改造”建设结束之后将享有15 年的运营期。在此期间，万科物业统一管理永庆坊服务中心，享有入驻企业的招商、管理入驻企业、活动策划等权限。

（三）“居民参与”机制的主要内容

一是维护自身权益。居民通过共同缔造委员会、人大代表、媒体等机构向政府主管部门反映自身的诉求，或者直接向项目改造指挥中心反映诉求。由于辖区内房屋的产权关系复杂，因此居民的诉求也呈多元化，比如，居民提出如何改造居民私有房屋，如何保障企业建设施工期间避免噪音扰民等。

二是维护公共利益。由于恩宁路地块特有的西关文化元素，恩宁路地块居民在维护自身利益的同时，也通过借助媒体的力量或者向人大常委会提交建议书等途径维护了公共利益。比如2017 年2 月14 日，恩宁路拆迁改造范围内的60 户居民代表，向广州市人大常委会递交了一封建议书。该建议书除了反映施工过程中的存在的扰民等问题之外，对永庆坊的管理和未来恩宁路的改造也提出了一系列的建议[9]。通过这些途径，永庆坊片区一些有价值的历史建筑得以保留，有整体风貌的历史街区得到整体保护等等。

三、永庆坊城市更新模式的启示

2018 年，广州市政府将老旧小区微改造纳入十大民生实事任务，作为推动营造共建共治共享社会治理格局走在全国前列、提高保障和改善民生水平的重要抓手。习近平总书记在党的十九大报告中明确要求：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”从永庆坊城市更新的过程中可以看到，社会治理必须遵循以下三个方面：

（一）政府信息公开是化解矛盾的基础和前提

拆迁工作是旧城改造的难点所在，也是社会矛盾爆发的集中点。如何建立有效的矛盾调处机制，是旧城改造中不容回避的重要问题。恩宁路地块项目2006 年启动改造之初拟定的“大拆大建”模式之所以引发社会强烈反对、最终无法推行的一个重要原因就在于政府决策过程的封闭性。政府从提出更新议题到方案讨论与制定，一直由政府执行并进行封闭式操作。整个过程都将居民、公众等相关主体排斥在规划决策之外。比如，为保护建筑与动迁工作提供依据的一系列文件，包括2006 年的《荔湾区恩宁路地块改造试点规划方案》、2007年5 月制定的《恩宁路改造项目文物及历史建筑保护方案》以及2007 年7 月制定的《恩宁路地段旧城改造规划》均限于政府内部讨论，从未公开征求公众意见。直到2007 年11 月制定的《恩宁路危破房改造地段历史建筑保护与利用规划》部分内容被媒体曝光，恩宁路地块的问题才“被动公开”。正是政府整个决策过程的不公开、不透明才引发了公众的不满乃至对峙。2018 年8 月,由中国城市科学研究会城市更新专业委员会牵头完成的《广州恩宁路永庆片区微改造实施评估研究》,调查了永庆社区微改造项目实施满意度,在调查的45 个指标中,总体平均分为3.29 分，改造过程的社区参与得分偏低(2.85 分)[9]。

鉴于前期的教训，以2009 年《荔湾区恩宁路旧城更新规划》的公开征求意见为标志，政府开始重视信息公开的作用，恩宁路地块的改造才不断凝聚共识，逐渐进入良性运转的阶段。从恩宁路地块艰难曲折的改造过程中可以看到，政府信息公开是化解众多社会矛盾的基础和前提。

（二）遵循法定程序才能保障公共利益

《广州市城市更新办法》第一条关于立法目的的规定，首先要求城市更新要保障公共利益；2019 年新修订的《城乡规划法》第四条规定，制定和实施城乡规划，应当符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全等公共利益的需要；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条明确该条例的立法目的之一在于维护公共利益。显而易见，保障公共利益是政府在城市更新中的重要职责。但是，我国现有法律法规并没有统一立法明确规定“公共利益”的内容或者范围。

在永庆坊城市更新的过程中，如前文所述，由于恩宁路地块特有的西关文化元素，恩宁路地块居民在维护自身利益的同时，也提交了很多诸如保护历史文化资源等公共诉求。有学者认为，当前公众参与体制下，居民等直接利益相关者是私利的代表，政府是公共利益的代表。但在现有体制下，企业型政府对经济利益的追求，及维稳思维下对社会稳定的过度追求，都使得政府忽略了其作为公共利益的代言人身份[10]。因此，永庆坊的改造折射出很多老旧小区改造都会面临的问题，政府代表的“公共利益”与居民代表的“公共利益”之间的博弈，谁是真正的公共利益的代表？笔者以为，政府必须借助于法律上的正当程序界定“公共利益”才更有说服力，才能保障真正意义上的公共利益。程序正当原则作为法治的一项基本原则，至少包含两重含义：一是任何人不能作为自己案件的法官；二是任何人在行使可能使他人受到不利影响的权力时，必须听取对方的意见。将于2019年9月1日实施的《重大行政决策程序暂行条例》第三条第三项明确规定，“决定在本行政区域内实施的重大公共建设项目”属于重大行政决策事项，因此，城市更新项目应当属于重大行政决策事项的范围。其中规定的法定程序当然也适用于城市更新项目中对于“公共利益”范围的讨论和界定。

（三）建立长效监督机制才能防止更新“失控”

在永庆坊片区的“微改造”中，通过“BOT”模式引入社会资本，这是广州在1999 年禁止社会资本进入老城开发之后首次允许开发商参与旧城改造。不可否认，社会资本的参与具有缓解政府资金压力、降低政府开发风险、为社区带来成熟管理经验等优势。但是，承办企业作为改造项目的投资方、建设方和运营方，相较而言享有较大的自主权，这种自主权一旦与企业的逐利性相结合，无疑也存在侵害居民权益或者公共利益的风险。

一方面，作为政府监督企业主要依据的《永庆片区微改造建设导则》和《永庆片区微改造社区业态控制导则》的规定相对比较原则和抽象，对于企业的权利义务规定不够具体和明确；另一方面，由于永庆坊片区内历史建筑年久失修、房屋产权关系又极其复杂等原因，导致企业在修缮改造过程中的实际建设费用远远超过了预期。企业基于经济平衡乃至逐利的考虑，不可避免地会设法增大收益。比如，企业通过更换片区内的房屋建筑功能、加建楼层、改变建筑格局等方式增加未来运营中的商店面积。因此，如何调动社会资本积极参与老旧小区改造项目，又能有效防止承办企业滥用权利侵害居民权益乃至公共利益也是“微改造”模式中面临的一个重要问题。

在永庆坊近十年的改造过程中，新闻媒体、人大代表、政协委员、居民代表、民间学术团体、有关专家等都参与了改造模式的大讨论，成为监督政府和企业、保护历史文化资源的重要力量。但是，这样的监督具有较大的局限性和不稳定性。为保证企业在建设和运营过程中能始终围绕改造的初衷和目标而不偏离，有必要细化政府与企业签订的协议中双方的权利义务，并最终从立法上予以保障。