大数据时代行政执法精细化的逻辑、面向与进路

贺译葶

（湖南工业大学法学院，湖南 株洲 420012）

精细化是现代管理学中格外强调的一种管理理念，它被视为科学管理的第二个层次，而第一个层次为规范化，即在实现规范化的基础上，更高层级的管理目标为精细化，精细化特别强调标准的全面执行及细节处理的程序化。精细化管理理念自科学管理之父泰勒提出后，即沿用推崇至今，足见其实用价值。十八届五中全会公报提出要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建、共享的社会治理格局，首次在政府公报中强调将精细化管理理念应用于社会治理领域，而行政处罚是政府进行社会治理的重要手段，亦是政府在社会治理过程中频繁应用的强有力的治理方式。那么，推进社会治理的精细化，必然要求政府社会治理方式的精细化，亦涵盖行政处罚的精细化。

一、行政执法精细化的内涵与要求

从字面上理解，精细化中的“精”主要指精确，“细”指细致、具体，而“化”则指趋向精确、细致、具体的一种事物发展状态。目前，行政执法精细化并没有明确的内涵，但通过不同学者对社会治理精细化的描述，不难引申出行政执法精细化的内涵与要求。

（一）社会治理精细化涵括行政执法精细化

社会治理精细化即指“在社会治理活动中引入精细化理念与原则，利用更低的成本、更专业的治理手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果。即按照精益、精确、细致、严格的原则，以标准化、科学化、规范化、人性化的思路，实现社会治理理念、制度、手段和技术的精细化，实现社会治理活动的全方位覆盖、全过程监管、高效能运作。”[1]社会治理精细化主张通过培育社会治理的精细文化、构建“精明行政”体系、构筑多元主体治理格局、建立现代信息技术与基层社会治理的互促机制等方式，实现精细化社会治理的转型提升[2]。由此可见，精细化强调的是细致、专业、规范、全面、高效等目标，提倡科学量化、信息共享、协同合作，将社会治理事务化繁为简，化模糊为清晰。那么，行政执法精细化即为在行政执法过程当中引入精细化的理念，以更低的执法成本、更规范更专业的执法手段，实现更优质、更关注细节和更加人性化的执法效果。“精细化”的行政执法应处处体现精确、细致、严格、高效要求，通过建章立制、细化规则、信息共享、优化流程等来全面提升行政执法效能。

（二）行政执法精细化是基于规范化基础上的精细化

虽然社会治理精细化可涵括行政执法精细化，但社会治理侧重强调的是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多元治理主体通过合作、平等对话、沟通协商的方式来处理社会事务，解决社会问题或者规范社会组织、个人的行为。这其中，社会治理既包含公权力介入的“他治”情形，即为存在不能依靠公民或私人主体自治解决的社会秩序问题时，由国家机关出面治理的情形，也包含社会组织、社区、社群自我调节、良性互动的“自治”情形。虽然这种“自治”也是在法律规制的前提下，由社会组织或公民个人自我管理、自行治理、自主行使权利，但其遵循的是“法无禁止即可为”的原则，因而在选择治理的方式、手段、模式时皆具有较大的灵活性。但行政执法作为一种典型的“他治”手段，格外强调合法、公正、严格、文明等规范性要求，行政主体依照行政执法程序及有关法律法规的规定，做出影响相对人权利义务的行政法律行为，应由法律严格规制，其灵活性自然就不及自治手段。而精细化的社会治理更关注人性化的治理思路和人性化的治理效果，那么自治主体在治理的过程中必然不会限制对治理方式灵活性的考虑，甚至只要某一灵活性的治理方式是有效的，即会为社会自治主体所采纳，甚少因受到不规范之指责而弃用。反观行政执法主体在选择执法手段、方式时则要审慎得多，行政机关这种国家机器意义上的组织作为他治的主体，对管辖范围内的公民、组织而言是一种必要的法律预设，其法律地位及其在社会治理中的角色决定了行政机关参与社会治理的手段应更强调法律意义上的规范性，即不得因精细化对灵活化和人性化治理理念的追求而牺牲法律对行政执法规范化的基本要求。因此，行政执法精细化是基于规范化基础上的精细化，是对现行行政执法体制机制、方式方法进行改进、优化和提升，是精确判断和把握影响行政执法各种影响因子，精准规制行政执法全过程，把滥用职权、消极作为、肆意裁量等偶发行为出现概率降到最小的行动过程。

（三）行政执法精细化致力于解决“粗放式”处罚流弊

与“精细化”行政执法相比照的是“粗放式”处罚，“粗放式”的行政执法主要有以下表现：一是执法与否存在随意性，即行政机关作为或不作为，全部作为或者部分作为皆有较大的解释空间，导致处罚不力；二是滥用处罚权，譬如行政处罚中偏重以财产罚替代人身罚，或者以财产罚为目的限制人身自由，导致处罚不规范；三是超越职权，如行政处罚中存在以罚代刑的错误做法或者在欠缺法律依据的情况下实施了具有处罚或制裁性质的行政行为；四是裁量随意，行政执法中存在同案不同罚、执法不公、执法随意的情形，导致处罚欠缺公信力。“粗放式”行政执法的危害显而易见，而行政执法精细化的目的即在于消除“粗放式”行政执法的弊端与漏洞，提升行政执法的规范性、科学性及实效性。在大数据时代，抱陈守旧的行政执法理念必然为时代所淘汰，行政执法精细化是政府社会治理创新与变革的必然方向，而大数据时代则为行政执法精细化提供了资源与技术条件。

二、大数据技术与行政执法精细化的逻辑关联

当前，大数据技术在各领域各行业的融合发展已经成为势不可挡的时代潮流，无论司法审判工作方式，还是政府监管模式皆在大数据技术的冲击下发生着重大改变。大数据时代的到来，意味着拥有并善于利用大数据技术，相当于掌握了改进工作模式的利器。大数据技术对于提高行政执法决定的科学性、行政执法工作的预判能力、处罚效率效果及处罚行为的正确度皆大有裨益，而科学化、高效化、精确化皆为行政执法精细化的内在要求。

（一）大数据技术的应用催化行政执法精细化

十八届四中全会提出要“加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平”，这意味着利用海量信息与大数据技术优化行政执法工作势在必行。一方面，大数据计算、互联网链接等新技术的应用，给行政执法的变革与创新带来了机遇。藉由大数据资源与技术可以将互联网、云计算以及智能终端技术与行政执法工作智能融合起来，实时收集行政执法所需的信息，并借助智能终端技术促成行政执法过程的精准化、数据化和科学化。如通过对海量执法信息的整合与各类执法、监管数据的共享，可有效降低执法成本，合理分配执法之人力资源；通过对执法信息的全面掌握及精准分析，可科学组织、指挥、协调各部门的执法活动，促进行政执法之部门协同；通过利用互联网技术，建立数据分享平台，可调动公众广泛参与行政执法活动的积极性，并藉由数据分析结果对行政执法活动做出客观评价，增加公众对行政执法工作的认同度，实现行政执法监督与评价的精细化。另一方面，大数据时代对行政执法工作提出了更高的要求，数量庞大、来源分散、繁杂多变的大数据将倒逼传统行政执法模式的转换，探索并掌握与行政执法密切相关的数据收集、分析及应用技术，依托大数据建立起运转高效行政执法体系。传统的行政执法模式是一种经验式、随机式的执法模式，对违法行为的查处力度往往取决于对违法信息的发现及掌握程度，处罚往往是一项概率性事件。大数据的到来，一定程度上改变了公众行为的方式与路径，在数字世界里，人人都会留下电子“脚印”或“指纹”[3]。这意味着，在大数据时代，人们的行踪、喜好、行为方式等都被数据信息严密监视着，大数据技术的应用亦改变着行政违法的方式与路径，因此，行政执法环境的变迁倒逼着行政执法朝着精细化执法模式转型。

（二）大数据技术的应用可提高行政执法的效率

行政执法效率低、成本高昂、执法效果不明显一直是其倍受公众责问的三大主因。而行政执法成本大小又取决于行政执法的反应时间与行动速度，执法反应时间愈短，采取行动的速度愈快，那么投入的行政执法成本就相应愈少。但行政执法效率的提升及行政执法成本的控制又应以确保行政执法效果为前提，否则执法将失去其现实意义。现实当中导致行政执法效率低、执法效果不佳的原因很多，如监督检查不力、执法信息收集不完整、执法职责配置不明、执法专业化程度不高等等，而这些问题皆可以通过海量信息共享和大数据技术来改善。如通过搭建行政执法办案信息共享系统，对执法部门职责进行条目化处理，并对外公布，可以实现行政职责权限的清单化，有效规避执法部门推诿扯皮、消极作为的问题。通过建立统一的行政执法信息监督与统计系统，可优化公民举报途径，及时获取行政违法信息，并快速定位证据获取渠道。依托大数据技术营建行政监管体系，可弥补运动式、补救式执法治标不治本或反应延迟的缺憾，运动式、补救式的执法活动往往出现于负面影响较大的食品安全问题、环境污染问题或治安管理频繁爆发时，虽在短期能一定程度地遏制行政违法行为，但却治标不治本，风头过后，问题又会重新浮现出来。但借助大数据监管体系，可将海量监管信息转化为有参考价值的行政执法决策信息，从而提高行政执法的反应速度及有效性。

（三）大数据技术的应用可提升行政执法的精准度

行政执法精准度是行政执法精细化的内在要求，而且也是对行政执法质量进行考核关键要素。而海量行政执法信息的收集和大数据技术的应用则能有效提高行政执法的精确度。行政执法的精确度至少应包含以下几方面的要求：一是行政主体适用法律法规正确；二是行政执法主体认定事实清晰；三是行政执法主体掌握违法证据充分确实；四是行政主体锁定违法对象精准及时；五是行政执法主体应用执法程序正确规范。以行政主体在执法过程中对法律法规的适用为例，其适用法律法规错误的情形在实践中经常发生，“主要表现为行政法原则与行政法规则、行政单选规则与行政多选规则、行政法上位法与行政法下位法、行政实体法与行政程序法和行政法条款项的适用错误。”[4]而通过海量执法信息的收集和大数据分析技术，可将行政主体适用法律法规错误的情形进行清晰辨认，析出行政主体适用法律法规错误的高频问题及案件类型并予以重点应对。按照一些学者的理解，行政主体适用法律法规错误的范畴包括：置换法律法规位置的错误适用；混淆法律法规门类的错误适用；误读法律法规条文的错误适用；颠倒法律法规规制事项的错误适用以及曲解法律法规原则的错误适用等几种情形[5]。那么通过行政执法海量数据的分析可精准掌握法律法规适用错误在实践当中的分布概率，并提前采取预防措施。再如，通过对海量环境大数据的收集分析、比对、交互共享及科学建模，可准确预测各类环境污染事件的发展态势，提前掌握企业排污规律及高危排污信息，及时掌握可能存在违法违规问题的企业信息，进行重点监督检查，实现对潜在行政违法对象的精准监控。

三、大数据背景下行政执法精细化的实践面向

（一）以大数据技术推进行政执法权限配置的精细化

行政执法权限配置的精细化可以缓解行政执法权责不明确所导致的竞相执法或相互推诿问题。实践中，行政执法权的配置有单独授予执法权、多部门分别授权、授予一部门相对集中处罚权几种模式。这种执法权的配置模式通常又与国家的行政管理体制密切挂钩，但都存在一定的问题。在“条块分割”的行政管理体制下，行政执法权一般会依照不同领域配置给相关的政府管理部门，如环境执法权配置给环保部门、治安管理权配置给公安机关，由此形成众多执法主体。这种执法权限配置模式的弊端在于执法主体过多，权限交叉重叠的概率增大，易导致多部门重复处罚。实际上，拥有环境执法权的政府机构不仅限于环保部门，譬如涉及到噪音污染时，公安部门亦拥有相应的执法权，但噪音是否超出合理的分贝却往往需要环保部门来测量，因而现实中就可能出现公安部门想执法，但却因缺乏充分的执法依据而不作为的现象。再以地方控烟执法为例，过去主要由卫生部门来负责控烟执法工作，但近年来的地方控烟立法中，有不少城市选择了新的执法权配置模式，即由不同部门在各自分管领域分别行使控烟执法权[6]。设置这种权力配置模式的初衷在于改变单一部门执法力量薄弱的旧状，实现多部门执法资源整合，提升执法力度，但却又易导致多部门职能难以协调、相互推卸责任、执法工作进展不顺的问题。除此之外，实践当中还有综合执法模式，即以设置相对集中执法权为前提，将执法权交由一个行政机关行使，但这种执法权配置模式也存在一定问题，如执法权限范围不明确，综合执法机关与被集中的行政执法机关之间的关系不协调等问题。由此总结目前行政执法权限配置存在诸种问题的原因：即在执法权责明确的情形下，存在执法力量薄弱的问题；在执法资源整合的情形下，存在执法权限交叉重叠的问题；在执法权限集中行使的情形下，又存在权限范围难以科学确定的问题。而海量执法信息的收集及大数据技术的应用则可以有效缓解行政执法权限配置过程中的此种困境。

一方面，通过海量执法信息收集与大数据技术的应用，可以精准定位并科学分析目前行政执法权限配置的问题。如在类型化的基础上，将针对某一监管领域的行政执法权限单独行使、多部门共同行使以及相对集中行使的几种情形进行海量执法数据统计分析，析出不同行政执法权限配置模式下的执法效果及其所应对的执法问题之解决程度，以此计量行政执法权不同配置模式下的科学性及有效性，将之作为考量执法权限优化配置的参数。另一方面，通过海量执法信息收集与大数据技术的应用，可以精准掌握不同行政执法机构应用行政执法权的情况，辨别高频应用的行政执法权及低频应用的行政执法权甚至设而不用的形式化行政执法权，以此作为科学配置行政执法权的参考依据，譬如，考虑将多部门存在交叉重叠、设而不用的行政执法权予以收回或者单独配置给执法效果较佳的某个政府部门。此外，借助大数据技术，分析相对集中执法权的权限边界，探索以海量数据计量来剔除行政执法权限配置模糊的争议问题。

（二）以大数据技术推进行政执法权力运行及监督的精准化

行政执法不力往往与执法信息收集不完整、执法人员官本位思想严重、执法人员专业素质不高、行政执法欠缺有效监督或行政执法欠缺法律法规依据等因素有关。通过对行政执法大数据的云计算，则可较为精准地捕获一定区域或领域内行政执法权运行过程中存在的问题及行政执法权运行的规律，精准确定一类行政执法问题的存在是由执法人员专业素养不高所致还是因信息收集不完整所致，实现对行政执法权力运行的精准预测与控制。譬如，如若是因行政执法信息收集不完整导致执法不力，那么通过海量执法信息的收集与分析可以提前预测特定区域或特定领域违法行为发生发展的态势，提前采取监管措施，实现预防违法的作用，或者提前锁定可能的行政违法对象，一经确认出现行政违法事实即可立马采取执法行动。行政执法监督向来被视为规范行政执法权力规范行使的利器，但现有的行政执法监督远没有发挥出应有的作用，“重立法、轻执法、忽视监督”现象仍然普遍存在[7]，究其原因，既与监督部门缺乏独立性，权力不足有关；也与监督不力，惩治不严有关；更与公民参与监督困难、民主监督不力有关[8]。那么，通过高效采集、有效整合、充分运用国家权力机关、司法机关、社会公众等不同监督主体参与监督的大数据资源，可以清晰评估不同监督主体参与行政执法监督的成效及存在的问题，并采取针对性改进措施，促进行政执法监督的精细化。

（三）以大数据技术推进行政执法裁量的趋标准化

行政执法裁量的趋标准化并不等于刻板化，亦非要将所有的自由裁量行为皆转变为羁束行政行为予以严格控制，而是要细化行政裁量基准，使行政执法裁量权的行使更为规范合理。“即使是在法律规则规定完备的情况下，也无法避免行政执法人员在事实判断、法律的取舍上融入个人的价值因素、个性甚至情感，而影响决定的作出。”[9]也就是说自由裁量权无处不在，而行政执法裁量的趋标准化即在于减少裁量的随意性，尽量避免根据个人偏好、情绪、经验判断等肆意作出裁量决定。中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”，首次将建立健全裁量权基准制度上升到了国家战略层面。但实践中面临的困难却是如何对行政裁量权基准进行科学合理的定位及如何实现行政裁量权基准的科学构造。藉由海量行政执法裁量信息和大数据分析技术，有助于科学评估行政裁量基准生成过程中存在的问题，把握当前行政裁量基准生成模式的缺点及基于不同技术构造形成的行政裁量基准在实践当中的应用现状，以行政执法大数据为行政执法裁量基准内容的形成、要素的提取及权重的赋予提供智识基础，形成更为精确的执法裁量控制模式。

（四）以大数据技术促进行政执法参与主体的多元化

行政执法参与主体的多元化鼓励除行政主体之外的其他社会组织、公民个人参与到行政执法事务当中来，凝聚行政执法力量，提高行政执法的治理效果。目前，多元主体参与行政执法的方式主要有以下几种：一是以陈述和申辩为主要表现形式的自助型参与；二是以提供执法决策建议和批评权力滥用为主要表现形式的监督型参与；三是以举报违法行为和协助执法机关执法为主要表现形式的协助型参与；四是以参与行政执法合作或以私法化手段实现行政执法目的为主要表现形式的合作型参与。借助海量行政执法信息的收集归类、建模分析，可以清晰获取多元主体在行政执法过程中参与的比重数据，知悉不同主体参与行政执法的概率、参与的环节、可能采取的方式、路径及其对行政执法结果产生的影响大小的数据信息，实现对多元主体参与行政执法的精确评估与科学预测，为完善行政执法多元参与法律制度提供更为直观的参考。此外，行政执法参与主体多元化需以政府信息公开为前提，即公众参与权的实现应以享有充分的知情权为保障，而大数据技术则为政府信息公开开辟了一种新的模式，即建立一种更具精准回应性的政府信息公开模式，通过对公众参与行政执法的海量数据的分析，获取不同参与主体的真实需求及参与规律，从而实现信息需求定位，为特定参与主体提供精准信息。当前，许多国家与国际组织在积极推动政府数据开放（open government data），由政府机关将所持有的大量数据进行数字化，以不受限于特定软件的特定格式存储于固定网址，使公众可以通过网络搜索并获得所需数据资料。而政府数据开放有助于保障透明参与，改进公共治理，促进经济社会发展[10]。未来行政执法过程中不同参与主体的互动必然是基于大数据推动下的更为智能、更为灵活、更为科学的协作方式。

四、利用大数据实现行政执法精细化的科学进路

（一）观念塑造：理性利用而非全然依赖大数据执法

大数据技术在各领域各行业的迅速发展极大地突显出其在治理过程当中的工具价值，并逐步影响着行政执法人员的工作及思维方式，而大数据时代亦对行政执法人员提出了更高的要求，即推动执法人员改变过去经验式、随机式、概率式的执法方式，转而借助大数据分析来提升行政执法的效率及精准度。这就要求行政执法工作人员必须主动树立“用数据说话”的思维意识，把学习和掌握大数据分析及应用技术作为提升行政执法工作质量的重要任务。但大数据技术在我国发展的时间并不长，目前整个人类文明所掌握的全部数据，有百分之九十以上是过去几年的时间里获取的，并不能完全呈现出客观事物或行为发展的全部规律，更何况，在已掌握的数据当中不排除有一部分是“泡沫”数据或者虚假数据。在未来时间里，数据信息还会大幅增加，虽然行政执法人员所掌握的数据量越大越有助于客观呈现其所想要获取的执法规律信息，但现有的大数据分析与应用技术并不成熟，海量数据在带来更多分析文本的同时，也产生了大量的数据噪音，如果数据质量不能被确保，那么数据分析结果对人们权利产生不良影响的概率则更高。大数据本身具有海量、多元、复杂、多变等特征，必须借助先进的计算方法与分析技术才能提炼出有价值的数据信息，这就涉及到数据的算法问题，不同的算法亦可能会得出不同的分析结果，且不排除过程中存在算法偏好的问题，影响人们对事物或行为的客观评价。因此，在现阶段，行政执法人员一方面应树立开发及应用大数据的思维意识，另一方面又不能全然依赖大数据进行执法活动，行政执法的精细化，需通过大数据搜集与分析技术的发展成熟来逐步推进。

（二）条件铸造：充分挖掘并合理共享数据资源

大数据在行政执法当中能够发挥何种作用及将作用发挥至何种程度皆取决于大数据基础设施的建设完备程度及大数据资源被开发利用的水平。而现实情况并不乐观，据统计，在国内现有的3000多个政府数据库中，真正流通起来被利用的不足10%[11]，这说明，现阶段对大数据的开发利用还远远不够。目前，行政执法领域的信息化基础设施建设尚有欠缺，覆盖全国范围的执法大数据信息网络系统尚未建立，地方政府对信息数据基础设施建设的投入力度明显不足，并且政府部门间独立行动的倾向明显，使得执法数据库的建设与运行标准并不一致，甚至对同类执法数据的语义表述或者主观认识都有较大差异。譬如，南宁市交警部门对在一个月内有闯红灯、运输撒漏等违法违规行为的驾驶员，采取三次即列入“黑名单”的措施，而广东省公安厅对外公布的《广东省道路交通安全信用管理办法（试行）》中则将交通安全违法记录累计十次以上的列入一般交通安全失信“黑名单”。显然，二者对于是否将道路交通违法行为纳入“黑名单”的标准并不一致，如果两项执法信息都通过云端信用信息数据库的建立，纳入到执法信息数据库信息当中，可能会影响信用信息大数据分析结果的客观性及数据应用的公正性。此外，杂乱无序的海量执法信息如果不能被科学有效地整理分析，那么它终究只是对人类无用的数据资料，对于执法机关而言，既要做到数据信息互通有无和资源共享，也需尽快建立相对一致的执法数据库数据录入与运行标准，为凭借大数据技术的应用实现行政执法的精细化铸造条件。具体而言，政府应当加大对大数据基础设施建设的投入，包括硬件、软件、元数据等基础设施的投入，建立覆盖全国范围的执法大数据信息网络系统，统一数据库信息整合标准及开放共享的政府数据内容标准，避免因数据分析的偏离导致执法不公或者因数据信息开放引发隐私权保护争议。

（三）人才培育与吸收：促成大数据应用技术与行政执法工作的衔接

通过大数据技术、云计算以及智能终端技术与行政执法工作的智能融合实现行政执法的精细化必然要求执法机关具备充足的大数据专业人才，既要懂得有关行政执法的专门法律知识，也需懂得大数据收集、分析与利用技术。而目前，政府部门还没有形成专业的大数据人才队伍，对大数据资源的处理更多地停留于简单收集与统计层面，复合型的大数据人才还极为欠缺。据专家估算，目前中国大数据市场人才需求量至少有150万人[12]。大数据人才是具有复合型专业知识的人才，既要懂得IT、系统、硬件和软件等技术的应用，也要懂一定的统计学、数学及算法知识，同时还要配备从业领域的专业知识，政府可以此为导向培育复合型的大数据人才。具体而言，政府可依托高校、科研机关及企业建立大数据人才“产学研”联动培养机制，充分发挥其各自的人才培养优势，既鼓励从高校、科研机构吸收大数据专业人才进入公务员队伍，同时也注重把现有的行政机关工作人员送到高校、科研机构或企业去学习大数据知识。政府既要从国内吸收大数据人才，也要从海外吸收紧缺的专业技术人才回国就业。从《2016年普通高等学校本科专业备案和审批结果的通知》中可知，我国已有北京大学、中南大学、中国人民大学等三十多所高校成功申请“数据科学与大数据技术”本科新专业，意味着很快我国第一批“数据科学与大数据技术”专业的高校毕业生即将出炉，政府可通过完善与大数据相关的职业发展规划来吸引这些高校毕业生就业。此外，出国学习数据科学的人亦不少，我国亦可通过打造人才待遇政策来吸引世界知名大学及研究机构中的留学人才回国就业。

（四）立法跟进：以相匹配的法规体系促进大数据技术在行政执法中的应用

大数据技术的发展与应用催生了一系列新的社会关系形态，也一定程度上改变了人们行为的方式，并冲击着传统的政府治理方式，迫使原有规范不得不做出新的调整，甚至围绕大数据时代所面临的新问题设计新的制度规范。就行政执法而言，尽管执法者可借助大数据技术来提升行政执法的精准度和效率，但这仅仅是就过去常见的违法形态而言的，如通过个人消费大数据信息来追踪其纳税能力或缴纳罚款的能力。而现实当中可能存在大量利用数据造“假”的行为，即采集的资料可能是真实的、客观的，但因采用了不同的数据分析方法或处理方式，而得出不同的分析结果，或者说通过技术化地处理大数据信息得出一个被预设好的结论，而实际上所有的数据分析轨迹都是人为预设的。那么，在这种情形下，要论证大数据分析的方式不客观或不公正本身存在较大困难，或者即便客观上能够证明大数据的定向取值存在人为偏好，但却难以评判这一利用数据算法引导预设结论的行为是否应当承担法律责任以及承担何种法律责任，而现有法条对此类行为又欠缺明确的规制依据。这意味着，大数据技术的发展虽然为行政执法的精细化带来机遇，但同时也潜藏着各种挑战。当务之急，是尽可能地制定及完善与大数据开发应用相关的法律法规。譬如，跟随《贵州省大数据发展应用促进条例》、《贵阳市政府数据共享开放条例》的脚步，逐渐完善大数据安全管理法，提升数据处理的严谨性与规范性，避免数据被攻击、窃取或非法使用；完善政府数据共享开放条例，对数据共享平台的构建、数据共享的范围、方式、途径、标准等予以明确规定，避免数据更新不及时或共享标准不一。如果立法大数据系统收集、储存的数据存在着数据噪音的话，其会影响良好的法律制度的制定，进而对人们的权利会造成不好的影响，因此，必须构建确保数据质量的法律制度[13]。此外，还可借鉴西方国家的立法经验，制定适宜我国的个人数据保护法或者通用数据保护条例，解决个人数据信息保护与网络服务提供与监管的难题，将能识别个人身份的数据信息与其他信息区分开来进行重点保护。

总而言之，大数据虽然涵盖了所有能够记录的数据信息，但这些信息只有在被充分分析挖掘后才能释放出潜在价值，否则它只是一堆数据而非大数据，无以发挥其在行政执法中的应用价值。要以大数据推进行政执法的精细化既涉及执法中如何科学、规范地开发利用大数据的问题，又涉及理性应对大数据技术对行政执法工作提出的种种挑战。因而，利用大数据的前提是明确大数据技术到底可以为行政执法工作带来何种改变或冲击，是遵循传统行政执法规则借助大数据技术进行技术性执法效果提升，还是基于大数据技术的开发利用对行政执法工作进行重新布局，都有待实践检验。●