治理理论视角下的国家职能转型

马 啸

（首都师范大学政法学院，北京 100089）

治理理论起源于20世纪末兴起的全球性行政改革。20世纪90年代西方发达国家普遍遭遇市场失灵以及政府失灵的二元困境，此外，受全球化浪潮和新公共管理理论及其政策体系的影响，一种致力于达至国家、社会及市场和谐共治价值追求的治理理论应运而生。在其庞大而复杂的理论体系中，国家主体这一核心要素的突出作用和意义始终不容忽视，而由此引发的对于国家角色定位、国家职能转型的相关研究则更具有其深刻的理论及现实意义。

一、治理理论视角下国家职能转型的重要意义

国家作为治理体系的主体发挥着其鲜明的决定性与自主性作用。国家治理众多功能的实现及良好目标的达成均有赖于国家职能的妥善转型和有效发挥。以治理理论为视角进而审视国家职能转型对于国家治理的重要意义主要体现在以下三方面：

（一）优化国家治理的范围和强度

国家治理的范围涉及到国家职能的作用领域，而国家治理的强度也与国家能力紧密相关。“前者主要指国家所承担的各种职能和追求的目标，后者主要指国家制定并实施政策的能力即我们通常所指的国家治理的能力”[1]。国家职能与国家能力并不是相互割裂存在的，相反，二者具有密切的内在关联和相互作用。

从治理理论的视角加以审视，国家职能与国家能力的相互联系使二者共同构成了表示国家治理范围和强度的两个重要维度，以此衡量国家治理的有效性。以国家职能范围及国家能力强弱作为纵横两轴可将现今世界各国国家治理的情况大致分为四种类型。其中，国家职能范围小—国家能力强的类型普遍被视为国家治理最有效率的一种模式，也是众多国家在进行治理改革中所追求的一种较为理想的状态。反之，当前世界大多数发展中国家的治理现状却处于国家职能范围大—国家能力弱的困境中，国家职能涉及的领域极广，国家事务也由此复杂繁琐，而国家的治理能力却很弱，治理有效性极低。而国家职能范围大—国家能力强的模式则是欧洲国家较为青睐的模式。“他们认为如果一个国家的职能过于接近坐标的原点可能连最基本的国家秩序和稳定都保证不了，经济增长就根本无从谈起”[2]，因而在进行国家治理的过程中，欧洲国家更为注重国家职能在社会领域的有效发挥，对社会公正给予更多的关注。此外，国家职能范围小—国家能力弱的类型则属于低统治程度的国家治理模式，国家职能范围的缩减并没有得到国家能力的显著提高，相反则是导致了国家资源的大幅度流失，公民社会与国家的疏离与矛盾。因此，就国家治理的有效性程度而言，国家职能的妥善转型和有效发挥有利于进一步强化国家能力结构基础并以此影响和优化国家治理的范围和强度，以更好地寻求一条适应本国发展需要的治理路径，提高国家整体治理的有效性。

（二）维护国家治理机制的运行秩序

在国家治理的宏观层面，国家职能的履行依托于国家主体在系统的国家治理体系中的支柱地位，无论是“行政机构权力的理性布局、扩大社会保障和公共财政的二次分配、经济计划、促进某个生产和公共服务部门的发展”[3]，国家主体一直居于国家治理机制的核心位置。由此，国家职能的发挥才可完成其应有的任务、发挥应有的作用，维护国家治理机制的秩序和谐。

具体而言，国家职能转型的意义体现在国家主体应在国家治理机制中发挥元治理者的功能和效用。治理理论核心内涵在于“国家、社会以及市场将以新的方式构成一个试图克服不可治理性的网络，促进多种新的政策工具的使用和治理能力的加强，以应对呈现出日趋复杂、多样和动态的社会问题以及传统政治社会格局中的不可治理性”[4]。而在这一个以国家、社会和市场为主体相互作用的新型治理机制中，由于各要素主体的属性和作用方式的不同，存在于采取治理手段的协调方式、治理客体以及不同目标之间的冲突在所难免，如若处理不当，势必会导致国家治理的混乱和失效，造成国家资源的浪费及国家力量的削弱。由此，元治理者的角色便显得尤为重要，而承担这一角色的国家主体的作用也因此得到了强调和凸显。在既定的政治运作中，国家职能的作用很大程度上体现在缓和冲突，将冲突控制在法制所构建的秩序框架内。而在国家治理体系中，国家主体则理应承担起协调者、调停者的角色，通过国家各职能的适当转型和发挥以妥善协调各要素间的利益分配，保持治理体系中各社会角色间的平衡发展，进而维护国家治理机制良好运行的和谐秩序。

（三）提升国家治理能力

首先，较强的国家治理能力体现在国家具有发展经济的能力，主要包括实施有效率的社会经济政策，对国家财政的汲取能力以及宏观调控能力等等。随着现代化进程的不断加快及经济全球化浪潮的影响加剧，国家内部面临的经济形势将更为复杂和严峻，国家在经济领域的治理能力也就愈发显得至关重要，“如果这种能力强的话，国家的合法性基础就不会弱，合法性基础坚实，自然社会控制就不会困难了”。而国家的经济职能转型则有利于进一步完善市场经济制度，适时加强对市场的引导以维持市场经济主体的有效运行，提高国家经济治理的能力与水平。

此外，国家治理能力在社会领域的体现同样也是治理理论着重强调的一个方面。塑造一个有活力、有责任的公民社会由此成为了国家治理的关键能力，其主要包括国家再分配能力以及维护社会公正的能力等。国家再分配能力意指国家对本国稀缺资源进行权威性再次分配的能力，目的在于补偿和救助利益受损的社会弱势群体，解决市场机制的分配方式在公共产品和社会福利领域的失灵问题，而维护社会公正的国家治理能力也同样致力于保持一种符合正义原则且行之有效的分配方式以适度缓解社会领域的矛盾冲突，维持社会秩序与稳定。而国家社会职能的转型则旨在进一步构建国家与社会的新型互动关系，“改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性和社会支持力量，并转换成具有现代化导向的政治核心”[5]，同时完善社会公共服务功能，规范社会组织的活动方式，进而可有效提升国家在公民社会方面的治理能力。

二、治理理论视角下国家职能转型的目标

国家职能的妥善转型对于实现国家良好治理具有鲜明而重要的意义，而治理理论内涵的核心精神则为治理领域下国家职能的转型问题提供了思考的角度及实践的依据，以此探究国家职能转型的目标可进一步明确国家职能的功能定位，准确发挥国家各领域职能的实施效用，并通过各国家职能的综合运用以实现国家治理的稳定与和谐。治理理论视角下国家职能转型的目标具体有以下三个方面：

（一）国家与市场的均衡合作

国家系统组成要素中市场主体的作用在国家经济管理的实践中得到了充分发挥，其优势也伴随着国家经济的显著增长而得到彰显。作为最富有效率的经济运作方式，市场机制为开放市场环境中各利益主体提供了自由而平等的竞争环境。在此机制下，市场各主体可最大限度地利用其自身优势攫取发展所需的资源与利益，创新经营方式及资源利用方式。此外，竞争的市场环境也有利于激发市场活力，调动社会潜力，为经济的持续发展提供不竭动力。另一方面，市场机制在实现资源配置方面也颇具效率，市场通过“看不见的手”对全社会的物质资源及人力资源进行导向和分配，从而引导及调节着整个国家的经济活动方向。基于市场机制的先天优势，古典自由主义者认为国家履行经济职能的范围应尽可能缩小以给予市场充分的自由，国家应扮演好“守夜人”的角色，实现对经济活动最低限度的干预。然而二战后，全球经济危机的爆发促使西方资本主义各国开始普遍秉持以国家干预为核心的经济管理方式，在改革实践的过程中，各国逐渐认识到市场“在缺乏必要规范和约束的情况下，它自身不但难以确保社会经济的均衡发展，而且难以确保人类自然资源和生态环境的合理利用与保护”[6]。现实情况是市场在“限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限”[7]，而国家与市场的合作则应通过弥补市场自身缺陷、市场失灵等弊端来加以实现。然而另一方面，国家理性的运用也有其限度，若是完全依赖国家管理经济的能力，拒斥市场自身的自发秩序，那么国家经济的滞涨现象以及福利国家的危机势必将愈演愈烈，威胁国家的秩序与安全。

因此，在现代国家治理的改革实践中，有效的经济管理及协调方式应是国家与市场的均衡合作。其中，二者合作的必要性在于现代国家与市场经济的共生关系，国家及市场在资源配置的过程中既相互竞争又相互依赖。良好的市场体系离不开国家公共权威的介入，而市场机制优势的发挥所带来的经济效益无疑为国家治理的合法性提供了依据和保障。另一方面，治理理论所倡导的有效率的治理也要求国家主体与市场的合作应尽力实现均衡。治理理论所强调的有效率一是在于国家总体生产效率的高低，意指国家在实行治理的过程中是否能够充分利用国内资源以最大限度地攫取有价值的产品，从而获得最大的经济利益。二是从经济制度层面分析而言的帕累托效率，指“一种经济制度达到了不减少给予某个人的好处就无法增加给予另一个人的好处的程度，或者说，如果这个制度能很好利用资源并分配商品和劳务，从而若不使该制度中的某些人生活得差一些，就不可能让另外一些人生活得好一些”[8]，这一效率概念突出体现了治理内涵的综合性要素，强调实现社会福利的最优配置，而这目标的达成则有赖于国家主体与市场间的合作应尽力寻求一个准确的平衡点，使市场调节及国家干预在不断的博弈和磨合中达至一种均衡的状态进而实现社会公共利益的最大化，切实提高人民生活水平以及国家治理的管理效率。

（二）国家与公民社会的整合互动

国家与公民社会的整合关系首先体现在国家与公民社会应致力于维持一种平等、非压迫性的内在联系。公民社会主体的特殊性在于它既不属于国家政府部门，又不归于市场系统，而是介于政府与市场之间的第三部门。公民社会所具有的独立性与自治性特点对于在社会公共领域解决政府失败及市场失灵等问题有其显著及鲜明的优势所在。因此，公民社会绝不应成为国家公共权威下的附属或是试图加以制衡和控制的对象，相反则要从国家层面突破政府—市场两分而立的传统思维方式，适当放开国家职能的专属性和排他性，以平等、民主的方式处理国家与公民社会间的关系，共同承担社会管理的各项事务与责任，由二元对立走向一元协调。其次，国家与公民社会的关系应更加趋于整合，突出强调社会整体性特征。作为治理理论发展演变的一个重要趋势，各治理主体要素间的合作整合对于弥补科层治理缺陷、改善国家治理体系的破碎化格局以及实现治理系统的全面协调均有其显著和深远的意义。在现代国家治理格局中，国家与社会主体相互依赖，通过信息的交互及利益共享“最终便形成自主自治的网络”[9]，进而有效提升国家治理能力与水平，为实现社会良性治理奠定了坚实的基础与保障。

此外，国家与公民社会的积极互动同样不容忽视。国家治理目标的达成不仅有赖于国家强大的权威力量，同时也依托于社会领域中众多自治组织的积极参与，“作为社会这一控制体系的治理，它强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”[10]。在社会治理的诸多领域，相比于政府实行的公共政策和市场进行的自主调控，社会组织因其自身特点可以更好地实现流畅而自然的治理效果。其原因在于“凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人”[11]。并且通过协商妥协的参与过程，公民社会成员的理性思考方式将得到进一步的体现，更加能够适合参与现代政治生活的素质和能力，“公民不那么道德的、自私自利的偏好会消除，从而形成对眼前事务有道德的判断”[12]。虽然这一方式在治理实践的操作中仍然避免不了公民意见的诸多分歧，但协商机制对于公民超越自身自利性的局限依然具有其鲜明的价值和突出的作用。另一方面而言，国家政治体系中社会力量的广泛参与不仅是治理方式的一个重要特点，同时也是国家现代化进程发展的必然要求。从积极的角度来看，“作为一种政治形式的国家，凸显出来的更多的是国家政权组织及运用的制度安排和运行机制，以及国家与社会的关系”[13]。从相对消极的角度分析，许多传统型国家之所以陷于转型困境无法开启现代化进程，其原因很大程度上在于国家缺乏社会动员及社会力量组织的能力，“国家的抱负与其能力之间明显存在严重的差距，社会已经把试图对其进行统治的政治体制甩在身后”[14]。而现代民主政治的发展趋势即在于加强有效的公民参与，“凡生活受某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程”[15]。同时，国家与各社会组织间采取协作模式而非对抗竞争的互动方式也是治理理论所突出强调的。协同参与作为治理过程的主要运行机制，基于社会资源提供治理体系各主体一个可以平等交流的广阔平台，“其目的是实现重视所有人需求和利益的、具有集体约束的‘重叠共识’”[16]。这种全新的治理格局“将公共部门、私人部门、非营利组织组成的水平网络系统视为与传统垂直式决策系统相对的事物”[17]，展现了更强的包容性及更为深刻的民主内涵，有利于充分利用公民社会领域丰富的优势资源，提高政府决策透明度和社会公正。

（三）参与型国家治理结构

参与型治理结构是指政府与非政府组织在进行社会公共事务管理的过程中，通过吸收公民及社会组织成员参与到公共决策及其实施执行阶段，使公民及社会组织成员从公共事务的边缘走向中心地位，公民由此成为国家治理体系中的重要主体之一。而参与型治理方式的目的即在于充分发挥公民及社会组织成员的政治判断能力及社会管理能力，增进公共利益及社会公平，同时借助国家公共权力的引导，控制并规范公民及各社会组织进行政治参与的活动方式，完善民主治理的监督及约束机制，以有效推动国家共治、善治的实现。

构建参与型国家治理结构的意义旨在强调民主化进程中参与式民主的回归。相较于传统的代议制民主形式，参与式民主更加凸显公民和社会组织成员在公共管理领域中所发挥的作用，它不是对代议制民主的摒弃和否定，而是在其基础上的进步与超越。作为近代以来民主理论的主流观点，代议制民主有其自身的显著优势，不可否认的是在政府公共管理的某些领域，代表和专家确实有能力做出比公民更为准确及合理的判断，但是“把一些非同寻常的决定委托给专家，并不等于放弃了对最终控制权的掌握”[18]，公民对于国家公共治理过程的决定及监督作用仍然不容忽视。另一方面，代议制民主在长久以来的实践过程中愈发暴露出其内在的缺陷与弊端，人们越来越认识到参与国家公共事务管理和决策活动的往往是社会少数的精英人物，而占据绝大多数比例的公民个人的意愿与诉求则很大程度上被这些精英群体所忽略或淹没，这种结果阻碍了公民及社会组织成员参与政治生活的方式和渠道，同时也极大程度上抹杀了公民参与的积极性与创造性，实则导致了社会不平等的产生。因此，参与式民主主张“真正的民主政治不应当在单独的、无所不能的议会中寻找，而应当在各种有调节职能的代表团体这种制度中寻找”[19]，同时也表明“尽管每个公民都可以在公共事务中承担一部分角色，但他们确实像一个人一样‘行动’，既不会出现内部纷争，更谈不上派系冲突”[20]，相反则可以使公民更加直接、充分地参与到公共事务的决策中来，实现国家治理的民主化。此外，民主治理的意义也在于其满足了国家治理目标的需要。一方面，民主治理所采取的协商互动的决策模式进一步提高了政府决策的合理性及科学性。作为一种正在成长发展中的新型公共治理模式，“协商民主的吸引力得自于其能够分享具有高度民主合法性决策的承诺”[21]。而就其治理形式而言，协商民主尤在强调对共同利益的承诺、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及识别重视所有人的需要与利益的有约束力的公共政策上，是一种具有重大潜能的民主治理形式，它能成功回应文化间对话与多元文化社会理解的一些核心问题。其二，参与型国家治理也凭借其运行机制有效维持稳定的社会秩序。在强调参与的政治环境中，社会矛盾及政治冲突通常可以在既定的程序中用一种和平、公开的方式来加以缓和并得到合理妥善的解决。其原因在于“人们不是通过必然性而是通过信任感而互相结合成为一种有秩序的状态”[22]。在此意义上，参与型的国家治理结构作为治理理论视角下国家主体职能转型的重要目标应当被给予积极地关注与回应。

三、治理理论视角下国家职能转型的基本路径

基于前文阐述的治理理论视角下国家职能转型目标的分析，进而论述达成国家职能转型目标的基本路径，具体为以下三个方面：

（一）有限而有效地履行经济职能

当前，发展经济、促进国家间的经济合作无疑是国家经济职能所包含的重点任务。有限而有效地履行经济职能，一方面在于政府要努力创造一个利于市场经济发展的环境，要规范市场运营机制，净化市场环境，为企业的发展提供更加有利的空间。同时另一方面，仅仅关注当前国家密集推出的为市场发挥决定性作用“松绑减负”的措施是远远不够的。国家还应通过建立起一整套致力于维护社会公平正义的分配制度来提供经济增长的后续动力。在分配机制方面，要兼顾公平与效率，既不能“奖懒罚勤”，也要阻止不同群体间收入鸿沟的出现。因为尊重市场经济规律绝不意味着无条件地接受市场机制所带来的一切结果，作为一种平衡与弥补市场经济自发秩序负面后果的保护性社会机制，国家履行经济职能所发挥的调节作用仍十分必要。

（二）加快促进公民社会成长

国家主体在公民社会成长的过程中占有十分重要的主导地位，对于国家社会职能履行的关键任务而言，与其说是着眼于国家直接管理社会事务工作的绩效提升，不如认为是取决于如何让社会更多地承担起自我管理、自我服务、自我教育的职能。因此，应建立和完善政府主导、社会协同、公民参与的社会治理格局，建构多元、开放的现代社会治理结构，使各国家单元形成各行其职并相对独立的平衡格局。而国家则在公共治理中扮演催化剂和促进者的作用，确立公民社会的普遍性法律规则，协调和仲裁公民社会的矛盾与冲突，通过法治保障公民社会有序成长。

（三）完善国家法治规制

完善国家法治规制一方面是要完善与民主秩序相匹配的法治，即国家制度层面的法治，这种法是通过国家制定并以国家行政力量来强制实施的，用以规定人民在社会生活中的权利和义务。其实施的基础在于首先在国家宪法的指导下建立健全一套相对完善的法律体系，使公民的日常生活能够做到有法可依，实现在法律制度框架下的自由。同时更为重要的是要在国家的最高法律——宪法妥善实施的基础上，进一步控制和约束国家权力的运行，将权力关在制度的笼子里。“宪法不仅仅确认和保障国家权力，而且对其进行分割和制约，以建立有效保障人权的国家权力机制”[23]。另一方面则是要完善与市场机制相对应的法治，即社会制度层面的法治，其目的在于公民的个体权利不受侵犯，以及防范个体对其他个体和群体利益的侵犯，同时防范资本所蕴含的权力对公民个体和社会整体权益造成侵害。●